論華東地區水電工程移民安置長期補償的可行性

劉 峰

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

論華東地區水電工程移民安置長期補償的可行性

劉 峰

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

移民安置長期補償機制是近年來我國大中型水利水電工程正在探索和試點的一種新型移民安置方式。其意義在于有效緩解人多地少的矛盾，使移民的長遠生計得到有效保障。根據華東地區水電工程移民安置工作案例及華東地區經濟發展水平狀況，分析探討長期補償的必要性和可能性，并提出長期補償機理。

長期補償；移民安置；水電工程；華東地區

水能工程建設征地移民安置是開發水能資源而引起的人口遷移及其經濟社會系統的重構過程，具有規模大、安置風險大、矛盾沖突多、涉及面廣等特點。我國的水電資源主要集中在云南、四川、貴州、廣西等西南省區。由于我國人多地少，建設征地后，傳統的“有土從農安置”方式實施難度大，目前西部很多工程已經試行了長期補償安置方式，廣大移民群眾非常歡迎。華東地區江蘇、浙江、福建等省經濟相對發達，人地矛盾更加突出，非農就業機會多，農業收入已不再是大多數農民的主要收入來源；因此，移民安置長期補償機制相較西部地區應更有實施條件。創新移民安置方式，讓移民共享水電開發成果，就成了東部水電工程移民安置的當務之急。

1 長期補償機制的概念和特點

長期補償機制，簡單來說就是變靜態的一次性補償為長期的逐年補償。長期補償以工程征用的耕地(或耕園地)為補償范圍，以被征用的耕地(或耕園地)所涉及的農戶為補償對象，以國家或地方政府依法審定的庫區耕地(或耕園地)年產值為補償標準，按照“淹多少補多少”的原則，由電站業主每年以谷物或現金的形式對移民實行補償。

長期補償機制與傳統的一次性有土安置補償相比，具有以下特點：

(1)土地的物化性。就是將電站征占農民的土地使用權、承包權以及土地的保障功能物化為物質利益的獲取權，使農民帶著土地的權益參與電站的開發。

(2)補償的動態性。長期補償根據物價、土地的產值變化而調整，體現了土地市場價值時空上的彈性。若調整后的補償標準低于首次審定的標準，仍按首次兌現的標準保底兌現。

(3)責任的無限性。長期補償年限較長，是電站業主的責任由過去“一錘子買賣”轉變為“長期買賣”，業主的責任由有限變為無限。

(4)目的的明確性。長期補償的根本目的，就是化解人地矛盾，維護移民的長遠生計，使移民的生存和發展有保障，確保庫區和移民安置區的長治久安，實現水電開發的可持續發展。

2 華東地區實現長期補償機制的必要性

2.1 移民安置形式發展的必要性

從全國各省市農業人口人均耕地情況分析，2012年全國平均人均耕地0.15 hm2，西南地區如西藏、云南、四川、貴州等省區的人均耕地水平為0.072～0.146 hm2；而華東地區上海、浙江、福建等省市的人均耕地水平為0.056～0.072 hm2。可見，華東地區的人均耕地水平僅約為西南地區的1/2。2012年全國各省市農業人口人均耕地情況見表1。

表1 2012年全國各省市農業人口人均耕地情況

從近幾年規劃和實施的項目情況分析，西南地區如云南省苗尾水電站建設征地涉及大理州云龍縣各村組農業人口人均耕地面積基本都在0.087～0.153 hm2左右；涉及怒江州蘭坪縣各村組農業人口人均耕地面積基本都在0.127～0.153 hm2左右，甚至有些達到0.267 hm2以上。四川省楊房溝水電站建設征地涉及木里縣各村組農業人口人均耕地面積基本都在0.073～0.147 hm2左右。而華東地區如福建省水口壩下水位治理工程建設征地涉及閩清縣各村組農業人口人均耕地面積基本在0.047～0.073 hm2左右，涉及閩侯縣各村組農業人口人均耕地面積基本在0.033～0.053 hm2左右。江蘇省句容抽水蓄能電站建設征地涉及句容市各村組農業人口人均耕地面積基本在0.027～0.087 hm2左右。可見，目前西南地區規劃及實施的項目建設征地涉及村組的人均耕地水平遠高于華東地區。

隨著華東地區社會經濟發展及城鎮化水平的提高，耕園地資源逐年減少，傳統的“有土安置”舉步維艱。華東地區目前在規劃和實施的很多項目已經開始采取二三產業、社會保障等非農安置方式，但是移民個體文化程度、就業技能、年齡結構的因素決定此類安置方式無法完全解決移民生產、生活問題。如江蘇句容抽水蓄能電站，有一半以上移民采取社會保障安置，并輔以二三產業安置措施，但是在項目所在地，政府推薦并取得吸收移民承諾的企業多為發展及經營狀況良好的高新技術企業。部分文化程度較高、具有一定就業技能的移民可以通過進企業就業來保障和提高收入水平，但是仍有部分文化程度不高的移民無法適應并滿足用人企業的要求。雖然對該部分移民均采取了社會保障安置，納入城鎮居民養老保障，在60周歲以后每月可領取穩定的養老補助金，但是在此年齡之前若沒有穩定收入，移民的生產生活仍然無法得到保障。因此，在采取社會保障及二三產業安置的同時，進行長期補償仍很有必要。

2.2 移民安置形式發展的可行性

華東地區移民平均家庭富裕程度相對高于西南地區，并且對土地的依賴程度很低。從全國各省市農民人均純收入情況分析，2012年全國平均農民人均純收入為7 919元，西南地區如四川、西藏、云南、貴州等省區的農民人均純收入為4 753～7 001元，均低于全國平均水平。華東地區如上海、浙江、江蘇、福建等省市的農民人均純收入為9 967～17 804元，均高于全國平均水平。可見，華東地區農民的富裕程度遠高于西南地區，2012年全國各省市農民人均純收入情況見圖1。

圖1 2012年全國各省市農民人均純收入情況

根據各縣統計年鑒，近幾年西南地區如烏東德水電站受征地影響的云南省祿勸、武定、元謀三縣項目規劃和實施的情況： 2010年祿勸、武定、元謀3縣農民人均種植業純收入分別為1 450、1 083元及3 426元，分別占人均純收入的45.24%、33.60%及71.63%。移民當前主要經濟來源仍為傳統的農牧業收入。

而華東地區如福建省水口壩下水位治理工程受征地影響的閩清縣東橋鎮、梅溪鎮和閩侯縣小箬鄉農民人均純收入為5 519～8 181元，項目影響區涉及居民的家庭收入結構以二、三產業為主，占68.70%。其中，貿易飲食服務業收入和建筑業收入比例最大。江蘇省句容抽水蓄能電站受征地影響的邊城鎮農民人均純收入分別為15 085元，項目影響區涉及居民的家庭收入結構以二、三產業為主，占68.70%。其中，貿易飲食服務業收入和建筑業收入比例最大。

可見，西南和華東地區農民收入構成有著明顯區別，西南地區依然以傳統的第一產業為主；華東地區則主要以二三產業為主，對土地的依賴性很小。因此，在傳統的農業安置無法實施的情況下，打破傳統、探索與整個華東地區經濟發展形勢相匹配的長期補償等非農安置方式是有比較充足條件的。

3 長期補償機理探討

要實現長期補償，首先得對庫區資源做合理定價，引入市場機制而退出地方政府的非監管協調職能，調節項目的資源效益在業主與移民之間的合理分配。模型如圖2所示。

圖2 長期補償分配模型

長期補償分配模型的基本思想是：

(1)庫區資源定價是基礎。庫區資源定價是指移民的房產、其他地面附著物及土地費用。這些費用是業主開發項目必須付出的成本。其中與長期補償直接相關的主要是土地費用。基于各地區氣候、土壤、地理位置等條件的差異，各地區移民的土地價值必然存在差異，其定價的方式方法直接關系到移民的切身利益。長期補償以庫區土地年產值為補償標準，目前國內試行長期補償的項目，有的以土地畝產值為補償標準，也有的以土地凈產值為補償標準。筆者認為，長期補償是以現金或谷物形式對移民進行補償；因此，建議在計算土地費用時應該扣除成本，以移民的凈收入即土地的凈產值作為補償標準。

(2)業主與移民之間的博弈是途徑。只要資源定價合理，那么移民在法律上就應該獲得參與項目效益分享的權利。一旦這種權利被確定并受到法律保護，則業主基于其利潤最大化的經營目標、移民基于其改善生活狀態的目標之間出現策略依存關系。對于業主而言，勢必希望能夠一次性兌付移民補償款，以保障其利潤最大化并規避后期長時間內存在的責任和風險；但對于移民而言，則愿意進行長期的補償，使今后的生產、生活更有保障，這時雙方只有通過不斷地博弈才能實現策略均衡。

(3)政府的監管與協調是保證。一方面，業主與移民之間的博弈是在市場化運作的條件下實現的，政府不宜太多干涉；但另一方面，博弈雙方信息的不對稱及博弈雙方的利益訴求不一致又使得雙方博弈格局很難實現資源的最優配置，這時就需要有政府介入監管協調，以盡可能地實現項目資源配置的帕累托最優。

(4)安置效果的適時評估是必要條件。長期補償是一個動態的長期過程，地方政府不僅需要了解業主的經營狀況，還要知道移民安置效果的動態信息；這樣才能不斷地合理調整項目效益在業主與移民之間的分配。

4 長期補償的可行性及存在風險分析

長期補償早在20世紀80年代開始在廣西、四川等省區的一些中小型水電站移民安置中試行，后隨著“西電東送”項目的實施，在云南、四川、貴州等省逐步得到認可和推廣，均取得了意想不到的安置效果。華東地區經濟發展勢頭良好，實行長期補償基本可行；但是由于地域、人文、經濟、工程規模類型等因素的差異，實行長期補償仍存在一定風險。

(1)政策準入風險。總的來講，長期補償機制是移民安置補償方式的改革和創新，但其目前在國家的層面上尚未有政策支撐，華東各省市也未出臺有關政策，從而將給實際操作帶來了三大困擾：一是征地補償標準的困擾。由于電站運行周期長，長期補償的標準實際上突破了目前移民安置條例(471號令)中明確的16倍的界限。二是電價核準機制的困擾。長期補償的補償投資如何納入電站建設期和運行期的成本，以及核算如電價，都尚缺乏政策支持。三是規劃審批與實施之間的矛盾困擾。項目規劃時是一次性規劃報批，而實施時卻又不得不變更為長期補償。

(2)項目資金保障風險。雖然電站有穩定的收益，但如果受電力體制改革、市場需求下降或經營管理不善等因素的影響而使企業入不敷出時，則移民的生計就面臨著極大的風險。

(3) 移民的攀比風險。目前已經實施的長期補償基本是各省實行各省的標準，缺乏國家統一的規范指導和政策支持。這樣，同一工程在不同地區，同一地區不同工程不同標準將會導致移民之間的相互攀比，產生不穩定因素。

(4)華東地區多為抽水蓄能電站，抽水蓄能電站是一種特殊形式的水電站，主要承擔電網調峰、填谷、調頻、調相及緊急事故備用，它對整個電網的作用遠大于其經濟意義；且抽水蓄能電站的經濟效益低于常規電站，長期補償的補償投資如何納入電站建設期和運行期的成本，還關系到整個系統的運行成本，涉及和整個系統的協調問題。因此，在

華東地區實現長期補償的適用范圍還有待進一步研究。

5 結 語

長期補償從當前形勢來說主要是為了緩解移民安置壓力與現存的諸多矛盾，但其最終目標應該是實現項目資源經濟效益在業主、政府和移民之間的合理分配，讓項目成為移民生產生活水平改善提高的良好機遇，從而變非自愿移民為自愿移民。

在經濟較發達的華東地區實現長期補償安置，還存在諸多問題和風險。本文只是根據目前總體形勢結合有關項目提出一個基本思路，其合理可行與否還要通過實踐的驗證。

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(責任編輯 陳 萍)

Feasibility Study on Long-term Resettlement Compensation System of Hydropower Projects in Eastern China

LIU Feng

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The long-term compensation mechanism for resettlement is a new way which is explored in the construction of large and medium-sized water resources and hydropower projects in China in recent years. This new way can effectively harmonize the relation of population and land, and help to safeguard the livelihood of resettlement. According to the resettlement cases of hydropower projects and the level of economic development in Eastern China, the necessity and possibility of long-term compensation are analyzed, and the long-term compensation mechanism are finally put forward．

hydropower project; resettlement; long-term compensation; Eastern China

2015-07-08

劉峰(1985—)，男，浙江蘭溪人，工程師，主要從事建設征地移民安置規劃設計工作.

D632.4(25)

A

0559-9342(2015)09-0040-04