當前農村改革背景下移民安置工作的再認識

潘曉泉，劉 博

(1.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014；2.江西省扶貧與移民辦公室， 江西南昌330003)

當前農村改革背景下移民安置工作的再認識

潘曉泉1，劉 博2

(1.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014；2.江西省扶貧與移民辦公室， 江西南昌330003)

當前，我國水利水電工程征地補償和移民安置的政策基礎是城鄉二元的社會體制。黨的十八屆三中全會以來，包括農村土地制度改革、戶籍制度改革在內的一系列改革的逐步推進，城鄉二元社會體制正被逐步打破，直接動搖了現行移民安置政策的基礎。對系列改革的政策思路及其對現行移民安置方式產生的沖擊進行分析，以便在把握當前改革思路的基礎上，為調整移民安置相關政策提供參考。

水利水電工程；城鄉二元體制；移民安置；征地補償

0 引 言

當前，我國水利水電工程移民安置工作的主要依據是2006年實行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(以下簡稱“471號令”)。黨的十八屆三中全會以來開始逐步推進的一系列與農村有關的重大改革，包括農村土地制度改革、戶籍制度改革、新型城鎮化等，正在逐步瓦解471號令誕生時的城鄉二元社會體制，直接動搖了現有補償和移民安置政策的基礎。

本文對當前改革的思路和471號令等有關政策進行了研究和疏理，分析以471號令為基礎的現有安置方式可能受到的影響和沖擊。在把握當前改革思路的基礎上，為調整移民安置相關政策提供參考。

1 改革前的農村土地制度和城鄉二元體制

根據憲法和土地管理法，我國農村和城市郊區的土地除法律規定屬國家所有以外，其他都屬集體所有，農民通過以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制獲得土地的承包經營權。這種承包經營制度誕生于改革開放初期農村極端貧困、衰敗的背景下，在不觸動所有制的前提下，國家通過家庭承包激發農民的生產積極性，以解決當時普遍存在的溫飽問題[1]。

與之密切相關的背景是將各種社會福利和保障與戶口緊密綁定的城鄉二元體制。在有限的財力下，國家只能優先保障城市戶口居民的社會保障和福利，農民則通過家庭承包的土地進行自我保障。為防止城市戶口人數過快增長導致社會保障開支增長，國家還通過嚴格的戶籍制度限制農村人口到城市落戶。因此，農村的土地(尤其是耕地)不僅是生產資料，更是社會保障。基于這種定位，土地承包法規定承包土地是本集體經濟組織成員平等享有的權利，并對承包地的收回、繼承、流轉、退出等做了嚴格的規定，以家庭承包方式承包的耕地不許抵押、擔保，保證農民不會輕易失去這份保障。同時，為確保集體內人口發生變動后依然可以做到人人均分，集體還有調整承包地的權利。

2 十八屆三中全會后農村系列改革的目標

進入21世紀后，城鎮化、工業化進入高速發展的新時期，農業經營對農民家庭收入的重要性日益降低，種地不再是農民的唯一生計選擇，勞動力流動十分頻繁，人地分離的現象越發普遍。一方面，大量農民進城務工卻難以落戶定居，更無法獲得城市戶口的基本社會保障；另一方面，農村大量土地無人耕種，利用效率低下。

2007年開始施行的物權法中，土地承包經營權被正式確定是一種用益物權，用益物權人依法享有占有、使用、收益的權利，所有權人不得干涉用益物權人行使權利[2]。這種物權屬性與不得抵押擔保、集體可以調地的社保屬性間的沖突越發強烈[3]，已無法適應城鎮化和農村現代化的要求。

2013年11月，黨的十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》全面布局了新一輪改革，陸續推出了涉及城鎮化、戶籍改革、農村土地制度改革、農村集體資產改革等一系列政策文件，相關法律也開始修訂。盡管這些改革目前都處于起步階段，但卻從不同側面清晰地勾勒出我國農村社會未來的基本面貌，主要體現在以下幾個方面：

(1)將農民逐步納入政府財政下的保障體系，弱化承包地的社保屬性。取消農業戶口與非農業戶口的性質區分，統一登記為居民戶口；建立城鄉統一的社會保障制度，促進基本公共服務城鄉均等，農民由依賴土地的自我保障轉變為政府財政下的統一社會保障。

(2)強化承包經營權的財產屬性。在不改變集體所有制的前提下，將承包權和經營權分置，開展土地確權，穩定承包權，放活經營權，并賦予經營權抵押、擔保等完整權能。對集體資產進行股份制改革，將資產折股量化到集體經濟組織成員，從而使承包經營權變成擁有完整權能的個人財產，集體經濟組織成員權也落實為具體的股份。

(3)通過各種途徑增加農民財產收入。培育新型農業經營體系，培育多種形式農村產權流轉交易市場，使承包經營權、集體經營性資產等都可以流轉；賦予集體經營性建設用地出讓、租賃、入股等權能，允許其與國有土地同等入市，同權同價。此外，還將改革征地制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益[4]。

由此可見，改革旨在建立一個在完善的社會保障體系及產權制度保障下，農民可以在全國范圍內自由流動的社會，農村承包地的承包權及股份化改造后的集體資產都轉變為農民的個人財產，性質與城市居民的房產等個人財產一樣，可自由處置[5-6]。

3 農村系列改革對現有移民安置方式的沖擊和影響

以上改革如能實現預期目的，必將徹底顛覆延續數十年的城鄉二元社會體制。而對這一體制的動搖和沖擊則無需改革完全完成目前已初見端倪，開始影響以471號令為基礎的現行移民安置體系。

3.1 有土安置的可行性

471號令規定，在對農村移民安置進行規劃時，應堅持以農業生產安置為主。這主要是因為在城鄉二元時代土地是農民的社會保障，必須配置土地以維持基本生存。在進行移民安置規劃時，主要規劃思路是環境容量法，通過以安置區可用土地資源面積除以可以維持移民基本生存的單個移民的土地配置標準，從而確定該區域可安置移民的數量，這一規劃方法可以確保移民的基本生存得到保障。

然而，配置土地不可避免地涉及土地調劑，這在過去問題不大，因為農村集體經濟組織有調整承包地的權利。而隨著改革的推進，土地(承包權)不再是必須確保人人均分的社會保障，而是權屬明確、權能完整的個人財產。對移民來說，隨著基本社會保障和公共服務的覆蓋，盡管一些經濟發展落后地區可能仍需配置土地才能維持生存，但理論上已經失去了以往必須通過配置土地來保障農民生存的必要性。更主要的是，對于安置地來說，從原居民名下調劑走個人財產分給別人也缺乏依據，這直接導致了有土安置難以推行。

3.2 生產安置人口的確定問題

當前，將征收線內因原有土地資源喪失，或其他原因造成土地征收線外原有土地資源不能使用，需重新配置土地資源或解決生存出路的農村人口定義為生產安置人口。其確定方式并不完全根據實際被淹沒情況，而是由農村集體經濟組織根據國家審定的生產安置人口數，按征占耕園地的多少和實際情況分解到人，實在不能到人的也可以到戶。這就有可能導致生產安置人口的名額及分解情況與該村集體組織土地承包情況和實際被淹沒情況不符。

由于城鄉二元體制下農村土地的社保屬性要求確保集體經濟組織成員的土地基本均等，因而土地承包情況理論上是處于動態調整中的，被淹沒的土地只是當時恰好為該移民所承包，并非其所有或永久承包。然而，隨著改革的推進，盡管農村土地仍舊為集體所有制，但土地承包權將日益物權化，權屬將日益固定。某塊承包地確實不為某移民戶所有，但可能確實會永久性地為該移民所承包、經營，繼續以分解指標的方式確定生產安置人口可能不再合適。因此，在完成土地確權的地區應保障農民的合法物權。

3.3 補償標準問題

目前，水利水電項目征收耕地的土地補償費和安置補助費之和為被征地前3年平均年產值的16倍，這一標準一直被批評過低，且水利水電項目的征地補償一直是獨立的體系，標準低于一般的征地補償(最高可達30倍)。征地制度改革完成后，水利水電項目征地補償即便能繼續自成一體，也不可避免地要和一般征地補償一樣提高補償標準，提高個人收益，這勢必會提高工程建設成本。將來水利水電項目補償具體如何操作、如何平衡已有項目移民的利益等，都是值得研究的問題。

3.4 后期扶持的難題

為加強庫區和移民安置區基礎設施和生態環境建設，改善移民生產生活條件，促進經濟發展，增加移民收入，2006年頒布的《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》中規定，要對大中型水庫的移民進行后期扶持。具體包括每人每年600元的直補資金扶持(也可不采取直補形式，以項目扶持的形式進行扶持)，以及在庫區和移民安置區的項目扶持。項目扶持包括生產開發類項目、基礎設施類項目、勞動力技能培訓、職業教育及職業介紹項目等。

相比于對移民增收致富有直接效果、但操作風險較大的生產開發類項目，風險小、好操作、見效明顯的基礎設施類項目更受地方政府青睞，普遍傾向于將后扶資金用于基礎設施類項目。因此，不少地區都對兩者的資金比例做出了限定，如云南省規定生產開發類項目必須占全部資金的70%左右，基礎設施類控制在30%左右。如果未來移民安置不再堅持以有土安置為主，或不再要求必須對移民配置土地，移民擁有的耕地數量將變得極少，這將對后期扶持規劃提出挑戰，導致規定必須占資金總額一定比例的生產開發類項目可能會因移民無地少地而難以落實。

4 結 語

黨的十八屆三中全會以來的一系列改革，給未來移民安置方式的制度基礎和社會環境帶來重大變革，在修訂有關政策和規范時應充分理解這一變革的深刻含義。新的安置政策應在繼續堅持集體所有制的前提下，打破以往城鄉二元體制下的舊思路，充分尊重和保障移民的個人財產權利，合理提高相關補償標準，創新移民安置和后期扶持的內容和思路。

如何設計適應城鄉一體化新形勢的安置政策、如何在改革過程中完成新老安置政策的平穩過渡、如何平衡不同時期移民的利益等問題，需要廣大從業人員在今后工作中逐步探索解決。

[1]高圣平， 劉守英. 《物權法》視野下的《土地管理法》修改[J]. 中國土地科學， 2008， 22(7)： 3-10．

[2]郭濂. 我國土地制度改革的基本方向與展望[J]. 吉林農業， 2015(8)： 24-26．

[3]賀雪峰. 當前中國三農政策中的三大派別[J /OL]. 澎湃新聞網， 2015-02-11[2015-06-30]. http： //www. thepaper. cn/wap/resource/jsp/newsDetail_forward_1302826．

[4]胡康生. 中華人民共和國農村土地承包法釋義[M]. 北京： 法律出版社， 2002．

[5]王睿. 當前三農政策中的若干重大問題[J]. 天津行政學院學報， 2015， 17(2)： 63-72．

[6]張曉山. 農村集體農用地產權改革的幾個理論與政策問題[J]. 山西農經， 2015(1)： 9-10．

(責任編輯 楊 健)

Rethinking on Resettlement under the Circumstance of Current Rural Reforms

PAN Xiaoquan1, LIU Bo2

(1. PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China; 2. Jiangxi Poverty Alleviation and Resettlement Office, Nanchang 330003, Jiangxi, China)

China’s current resettlement policies of water resources and hydropower engineering are based on the urban-rural dual social structure. With the releases of a series reforms after the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China, which includes the reform of rural land system and the reform of household registration system, the urban-rural dual social structure would eventually be broken and the current resettlement policies would not be able to continue. The political ideas of above reforms and its impacts on current resettlement modes are analyzed to provide constructive ideas for the adjustment of resettlement policies．

water resources and hydropower engineering; urban-rural dual social structure; resettlement; land requisition and compensation

2015-07-08

潘曉泉(1986—)，男，浙江嘉興人，工程師，主要從事水利水電移民安置規劃設計、咨詢等工作．

D632.4

B

0559-9342(2015)09-0031-03