PPP 項目決策分解結構研究

伍迪 王守清 馮珂 張子龍

(清華大學建設管理系/恒隆房地產研究中心，北京 100084)

0 引言

中國正處于高速城鎮化的進程中，2011 年全國的城鎮人口已經超過農村人口，比例達到了51.27%［1］，預計到2020 年將達到60%以上。隨著中國城鎮化發展，中國成為全球最大的基建市場，但在規模增長的同時，也存在融資單一、品質不高、產能過剩等問題［2］。公私合作(Public-Private Partnership，PPP)模式，引入社會資本，既能緩解政府的資金壓力，又能提高開發效率，受到廣泛的青睞［3］。

PPP 模式因其在資金和效率上具有優勢，可廣泛應用于新城鎮建設中的交通、市政、通信、自然資源等許多行業領域［4］。2005 年、2010 年國務院相繼發布新舊“三十六條”，2012 年國務院常務會議發布相關政策推動民間投資［5］。2014年黨的十八大召開后，受全國人大法工委的委托，國家發改委法規司開始著手推進全國性的PPP 法(特許經營法)的起草工作［6］。盡管如此，相比加拿大、澳大利亞、英國等PPP 應用較為成熟的國家，我國依然存在效率低下、專業性法規不健全、管理和監管缺位等問題［7］。

在PPP 模式下，企業承擔了傳統融資模式項目中政府承擔的部分風險，同時掌握了部分決策權。PPP 項目中決策權利配置是項目成功的關鍵［8］，本文將根據國家頒布的相關合同范本，系統識別PPP 項目中的各項決策，建立決策清單，整理決策要素，研究結論對PPP 項目控制權配置、特許權協議合同設計等都具有重要意義。

1 研究思路

1.1 決策要素分解

學術界一致認為，決策是實現PPP 項目控制權的載體。項目控制權是項目在建設和運營過程中掌控項目投資最終決策權的問題［9］，是PPP 項目參與主體為實現效益最大化而投入項目資源的權利集合［10］。但對決策概念界定并未形成統一看法［11］，廣義理解認為，決策是一個包括提出問題、確立目標、設計和選擇方案的過程;狹義理解認為，決策是從幾種備選的行動方案中作出最終抉擇，是決策者的拍板定案。因此，正確理解決策概念應該明確決策要有明確的目標，要有備選方案，要有付諸于實施等要素。

Fama 等［12］將 每 一 個 決 策 過 程 分 為 提 議(Initiation )、 審 批 (Ratification )、 執 行(Implementation)和監督 (Monitoring)四個階段。杜亞靈等［13］進一步圍繞決策計劃與方案將這四個階段進行區分:①提議階段，決策主體提出或設計決策方案或計劃;②審批階段，決策主體在若干方案中選擇或對計劃是否可行進行判斷;③執行階段，決策主體將確定的方案或計劃付諸實踐;④監督階段，決策主體對計劃與方案的執行過程與結果進行跟蹤評價。

PPP 項目的合同實際上是關于項目中各項決策的約定。基于以上分析，合同中關于決策的條款應包括以下兩個方面:

(1)關于決策的描述性約定。決策目標、決策的實施方案或計劃。

(2)關于決策過程的權利配置。決策的提議權、審批權、執行權和監督權。

1.2 研究方法與工具

從PPP 項目的合同中系統地提煉出PPP 決策清單是一個具有質性研究性質的歸納過程。項目管理工具工作分解結構 (Work Breakdown Structure，WBS)提供了一種方法，其基本思想是按一定的原則分解，將項目分解成任務，任務再分解成工作包，是一個“自上而下”的過程。扎根理論(Grounded Theory)也是一種常常用于質性研究的方法，其基本思想是從經驗資料中提煉理論［14］，即直接從原始資料歸納、概括并上升到系統的理論，是一個“自下而上”的過程［15］。

兩種方法相比各有優勢。WBS 方法可以有效地控制所分解的組成元素的細化程度，同一級別的子項之間涵蓋范圍程度基本一致，分解過程中的分類與縱向結構降低了分解的工作量，也為后期的分析提供了依據，雖然對資料依賴程度不高，但需要經驗證據的支持。扎根理論特別強調從資料中提升理論，因此特別需要對資料進行深入分析，這個不斷往復的濃縮過程增加了歸納的成本，但可以有效地避免提煉元素的遺漏，且歸納得出的結論更加貼近實際。

本研究與PPP 實踐過程高度相關，應該充分利用現有的客觀的資料文件，同時，為提高決策識別過程的效率，應借鑒已有的基于經驗的相關研究成果。因此，本研究結合以上兩種方法，建立一套以扎根理論為基礎的研究方法，具體研究過程如下:

(1)半開放性編碼(Semi-open Coding)?；谝延醒芯空沓鯬PP 項目的初步決策清單以分解結構，并以此作為初始編碼節點，將此過程與傳統扎根理論中的開放式編碼(Open Coding)過程合并。將與初始節點相符的資料內容進行直接編碼，將與已有編碼不符合的資料內容編碼，使之進入新建立的節點中。因此，本過程是不僅將資料進行了編碼，還是對已有編碼進行了驗證并建立了新的節點，其目的是將編碼范圍涵蓋到資料的所有內容，同時相比于傳統方法更提高了效率。

(2)系統性編碼(Systematic Coding)。由于初始編碼節點已經具有一定的結構性和邏輯性，因此將傳統扎根理論的軸心式編碼 (Axial Coding)和選擇式編碼(Selective Coding)兩個過程合并，對節點的結構進行系統性修正。本過程不僅將上一過程新建節點納入到整個節點體系中，還將初始節點納入到系統修正范疇，并根據編碼內容進行節點的修改(包括節點名稱、含義、范圍的修改)和合并(對含義重復或相似的節點進行刪除、合并)，得到一個系統性的節點結構。

(3)重復性編碼(Repetitive Coding)。由于節點的變化，資料內容可能的編碼也會發生變化，因此本過程將系統性編碼過程得到的節點作為初始節點，重復以上整個編碼過程，即再次重復節點的增加、修改與合并過程，多次重復直至節點不再變化，從而得到最終的節點結構及相應的編碼，即項目的決策清單。

如上分析，PPP 項目的合同是項目各項決策的約定，因此本研究在已有研究基礎上，采用近年來國家頒布的與PPP 項目相關的合同范本(共6 份)作為編碼的資料，提煉PPP 項目中的決策。由于這些文字資料數量龐大(約15 萬字)，編碼過程中不僅需要對合同條款進行逐條分析，還需要進行多維度分類比較，因此本研究使用QSR NVivo 10 軟件協助以上過程，該軟件可以在半開放性編碼過程中建立自由節點(Free Node)和樹狀節點(Tree Node)以使編碼實現資料的完全覆蓋，在系統性編碼過程中使用分類提取功能快速實現編碼節點的合并重組，還可以對節點的編碼信息進行定量統計，方便進一步研究。

2 PPP 項目決策清單及分解結構

2.1 決策的識別過程

杜亞靈［13］，王守清［4］等將PPP 項目分為工程詳勘及施工圖設計、項目投融資、工程施工準備、工程施工、竣工驗收、移交期、回購期等過程，并按項目流程整理了PPP 項目中的決策。按照上節所述的研究過程，將已有研究成果中梳理的PPP 項目決策輸入軟件形成初始節點，并在每項決策(節點)下建立6 個子節點，分別為該項決策的目標、方案、提議權、審批權、執行權、監督權，將選定的研究資料進行編碼。對于資料中無法編碼的內容，統一進行分類并建立新的節點。對于含義重復的節點及其所屬的信息進行合并重組。使用節點分類查看功能可以查看某節點下所有編碼的信息內容，并不斷提煉、修正每個節點所代表決策的含義。不斷重復編碼過程，直到節點不再變化，形成最終節點(決策)清單。本研究最終識別出了PPP 項目中的28 項重要決策(表1)，并根據資料信息整理了每項決策的決策目標與決策方案和計劃，表1 中還列出了NVivo 軟件生成的各節點的信息來源、參考點數量的統計，但礙于篇幅，并未列出子節點及各節點下編碼的信息(即相應的條款)。為深入研究各項決策，本研究在后續過程中還采用了調查問卷的方法，并將表1 的內容設計在問卷中邀請受訪專家提出修改意見，獲得了受訪專家的認可，也從側面驗證了本部分結論的準確性。

2.2 決策結構

為了決策者更好地將決策清單應用于合同設計、權利配置等過程，可將表1 決策清單進行分類整理，建立PPP 項目的決策結構。

從整體上看，清單是按項目過程發展進行的歸納。不同的決策可能發生在項目進行的不同階段(例如設計、施工、運營等階段)，許多研究也是從這個角度對決策進行分類的。但同樣發現，清單中的許多決策所在項目階段的歸屬并不清晰，決策者應對決策進行全面的分析(例如D16 可能發生在建設和運營階段、D6 可能發生在項目全生命周期中)。

PPP 項目中，公共部門與私人部門共同參與表1 中的決策，決策的性質是決策權利在雙方之間配置要考慮的重要因素。從這個角度看，以上各項決策還可以根據人事決策、資金決策、經營決策等性質進行分類，同一分類的決策在權利配置主體上應該具有一致性。

表1 PPP 項目決策清單

(續)

3 結語

本文建立了一套PPP 項目決策的識別方法，基于此方法建立了決策清單，提出了清單中決策進行分類的項目過程和決策性質兩個視角。這兩個視角建立的PPP 項目決策結構，可為PPP 項目中公私部門間項目控制權匹配、特許權協議的合同設計等研究與實踐提供基礎。當然，決策者還可根據實際需求和決策的含義對決策進行其他方式的分類，從而更好地應用于PPP 項目實踐。

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