城管服務(wù)外包質(zhì)量影響因素與應(yīng)對(duì)策略

張漱霆　鄭偉

導(dǎo)讀：城管服務(wù)外包為政府減少執(zhí)法成本、提高服務(wù)效率發(fā)揮了重要作用，但其中存在的突出問(wèn)題影響和降低了公共服務(wù)外包的質(zhì)量。在客觀提出問(wèn)題和分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上就上述問(wèn)題進(jìn)行深入思考，有助于就如何提高城管服務(wù)外包質(zhì)量提出相關(guān)建議和對(duì)策。

一、城管服務(wù)外包的緣由

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越多，要求也越來(lái)越高。提供公共服務(wù)的政府部門已無(wú)力繼續(xù)通過(guò)大包大攬的方式履行其職責(zé)和使命，并為人們提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。為此，向社會(huì)分權(quán)和向社會(huì)組織委托部分職能，不斷推動(dòng)新的“小政府、大社會(huì)”公共秩序的建立，便成為一種發(fā)展趨勢(shì)。這也是國(guó)際上一種通行的做法，尤其是處在當(dāng)前社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，城市的發(fā)展、多元利益的交融、城市管理事務(wù)的日益增多以及城管事務(wù)的繁雜，其執(zhí)法力量越來(lái)越顯得相對(duì)不足。按照2008年《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》出臺(tái)的規(guī)定，城管執(zhí)法人員的編制數(shù)應(yīng)該定員在城市人口的萬(wàn)分之三至萬(wàn)分之五，然而上海X區(qū)的實(shí)際城管執(zhí)法人員配備數(shù)遠(yuǎn)未達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，較少的人員編制已經(jīng)不能滿足廣大區(qū)域以及眾多執(zhí)法任務(wù)的需求。

執(zhí)法任務(wù)的繁雜，加上城管編制數(shù)量的有限性，以及執(zhí)法人員素質(zhì)不高的因素，其執(zhí)法工作顯得越來(lái)越艱巨，也越來(lái)越吃力，以致暴力抗法、暴力執(zhí)法事件亦頻繁發(fā)生、居高不下。為化解城管執(zhí)法過(guò)程中遭遇的這一困境，政府不得不思考和尋求更好的城市管理辦法，以提升城管執(zhí)法的社會(huì)效果，改善城管的執(zhí)法形象。正是基于這些主觀與客觀、內(nèi)部與外部、正面與反面的背景和原因，城市管理服務(wù)外包的模式應(yīng)然而生。

城市管理服務(wù)外包模式的建立，實(shí)現(xiàn)了從“管理”到“治理”的突破和轉(zhuǎn)變，使公共部門與私人部門之間互相合作，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益?？偟膩?lái)說(shuō)，城管服務(wù)外包的實(shí)施和推行，既能有效彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足、減輕政府的負(fù)擔(dān)，有效防止機(jī)構(gòu)的臃腫，而且還能提升服務(wù)效率，有效打破公共服務(wù)的壟斷化。另外，還可以有效解決城管一線執(zhí)法力量不足的問(wèn)題，同時(shí)將政府以往的直接管理改為間接管理的方式，較好地緩解了執(zhí)法人員與執(zhí)法對(duì)象之間的矛盾和沖突。為此，2007年，深圳市最先開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)行“城管外包”，將市政巡查、街道治安巡查、環(huán)保巡查、市容養(yǎng)護(hù)等外包給物業(yè)服務(wù)公司。其外包實(shí)踐的最初表現(xiàn)也證明，“城管外包”在一定程度上解決了城市管理長(zhǎng)效機(jī)制薄弱、執(zhí)法和管理人員不足、執(zhí)法矛盾比較突出等問(wèn)題，取得了較好的效果。由此，城管服務(wù)外包蜂擁而起，全國(guó)許多大中小城市紛紛效仿，開(kāi)始實(shí)行城管服務(wù)外包。

二、影響城管服務(wù)外包質(zhì)量的突出問(wèn)題及其分析

城管服務(wù)外包在各地實(shí)施和推廣以來(lái)，確實(shí)緩解和減少了基層執(zhí)法人員的工作壓力，降低了時(shí)間成本和財(cái)政支出，維護(hù)了良好的市容環(huán)境。但與此同時(shí)，在外包過(guò)程中也存在一系列問(wèn)題和弊端，影響了城管服務(wù)外包的質(zhì)量，迫切需要進(jìn)行規(guī)范管理。結(jié)合我們的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)外包過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）城管服務(wù)外包缺乏正式法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

就目前情況而言，對(duì)公共服務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)模糊不明?；鶎诱谔峁┕卜?wù)的過(guò)程中，對(duì)哪些可以外包、哪些不可以外包并沒(méi)有明確的法律依據(jù)和法律標(biāo)準(zhǔn)。一些基層政府在缺乏法律明文規(guī)定的情況下，往往是通過(guò)制定紅頭文件來(lái)加以確定（如《政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目指南》），但這并非法律文件，也很少經(jīng)過(guò)專家、學(xué)者和社會(huì)公眾參與論證。項(xiàng)目除了清晰的名稱，基本沒(méi)有什么具體的量化標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容的具體介紹或者是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及覆蓋人群的具體描述。即便對(duì)選擇購(gòu)買項(xiàng)目的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件作了較為清晰的規(guī)定，也會(huì)存在著這樣或那樣不同的理解。簡(jiǎn)而言之，我國(guó)目前在公共服務(wù)立法這方面基本還處于一片空白。城管服務(wù)外包之所以缺乏法律依據(jù)，一方面是因其為新興事物，在很多城市試點(diǎn)實(shí)踐的時(shí)間并不長(zhǎng)，尚未來(lái)得及從立法上加以確認(rèn)；另一方面城管服務(wù)外包這種新興事物存在爭(zhēng)議，尚未得到社會(huì)的完全肯定和認(rèn)同，其合法性始終徘徊在各種質(zhì)疑之中。

（二）基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力十分薄弱

習(xí)總書(shū)記曾多次強(qiáng)調(diào)，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。然而在城管服務(wù)外包的實(shí)踐中，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于依法行政的素質(zhì)和能力不強(qiáng)，導(dǎo)致公共服務(wù)外包在需求確定、方式選擇、信息發(fā)布、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定、履約驗(yàn)收、資金撥付等環(huán)節(jié)都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。從主觀來(lái)看，主要是因?yàn)橐恍┗鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部既不懂法也不學(xué)法，法治意識(shí)和水平較為落后，有法不依現(xiàn)象較為突出。如在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有些基層政府和領(lǐng)導(dǎo)干部，為了片面維護(hù)地方的穩(wěn)定，打著幫助閑散人員就業(yè)的旗號(hào)，隨意聘用素質(zhì)低劣的兩勞釋放人員為城管協(xié)管員，進(jìn)行地方事務(wù)的管理。從客觀來(lái)看，由于人治思想和思維在中國(guó)長(zhǎng)期占據(jù)統(tǒng)治地位，以致人們的法治精神和觀念一直缺位，法治被邊緣化。再加上對(duì)違法行政的問(wèn)責(zé)力度不夠，也客觀上縱容了基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律的漠視。

（三）有資質(zhì)承接城管服務(wù)外包的社會(huì)組織少

公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)存在成本沉淀高、投資回報(bào)周期長(zhǎng)等特性，因此城管服務(wù)外包中符合條件、可供選擇的社會(huì)組織（承接方）往往數(shù)量有限，于是經(jīng)常出現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)被少數(shù)私人部門把持的現(xiàn)象。這樣的外包僅僅只是將政府壟斷變成了私人壟斷，最終并未提高服務(wù)效率，反而還會(huì)因?yàn)樗饺说闹鹄远鴵p害公共利益。在我國(guó)，除了極少數(shù)地區(qū)承接公共服務(wù)的非營(yíng)利組織比較多樣、購(gòu)買體系相對(duì)成熟之外，其他地區(qū)有資質(zhì)有能力承接城管服務(wù)外包的大多是企業(yè)，并且數(shù)量非常有限。2010年《南方月刊》的一則報(bào)道顯示，人口不過(guò)700萬(wàn)的香港，有超過(guò)1萬(wàn)家民間組織，而人口超過(guò)1400萬(wàn)的廣州，政府舉辦的公共服務(wù)購(gòu)買洽談會(huì)僅有34家社工服務(wù)機(jī)構(gòu)出席。這種情況在上海同樣普遍存在，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制培育不足，使得競(jìng)爭(zhēng)難以在外包實(shí)踐中真正引入和開(kāi)展，政府的選擇非常有限。如此，城管服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量便難以保障。[1]

（四）缺乏對(duì)城管服務(wù)外包項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估

在公共服務(wù)外包的每個(gè)環(huán)節(jié)，如外包需求方確定、信息發(fā)布機(jī)制、履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等都有存在權(quán)錢交易的可能。從調(diào)研的實(shí)際情況來(lái)看，上海X區(qū)在城管服務(wù)外包的過(guò)程中，只做到了購(gòu)買服務(wù)，而沒(méi)有做到有效評(píng)估和監(jiān)管的服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是外包中權(quán)力和責(zé)任的斷裂。例如，有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中權(quán)力為獲取利益進(jìn)行尋租，通過(guò)非生產(chǎn)性地追求經(jīng)濟(jì)利益來(lái)設(shè)置各種門檻；有的基層政府利用在公共服務(wù)外包上享有的獨(dú)斷權(quán)，和承包商合謀構(gòu)成利益共同體，謀取額外預(yù)算、各自牟利，形成錢權(quán)交易的惡性循環(huán)。由此可見(jiàn)，公共服務(wù)外包的推行既給基層政府效能的提升帶來(lái)了希望，也為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的貪污腐敗滋生了土壤。行政執(zhí)法一旦缺少監(jiān)督和責(zé)任追究的約束，就很難走上良性運(yùn)行的軌道，更難以取得良好的執(zhí)法效果。

三、提升城管服務(wù)外包質(zhì)量的對(duì)策

為了更好地發(fā)揮城管服務(wù)外包的正面作用，最大程度減少城管服務(wù)外包產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城管公共服務(wù)外包質(zhì)量的整體提升，就必須對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行深入思考，尋求應(yīng)對(duì)之策。

（一）建立和完善公共服務(wù)外包的法律體系

良好的制度設(shè)計(jì)，不僅是一種規(guī)范，更是一種導(dǎo)向。為了確保公共服務(wù)外包各環(huán)節(jié)均在法律框架和規(guī)定下進(jìn)行，必須盡快制定政府服務(wù)外包的法律、法規(guī)，完善相關(guān)配套制度的立法規(guī)定，包括：明晰公共服務(wù)的法定范圍；修改相關(guān)立法，加快非營(yíng)利組織的發(fā)展；建立有公眾參與的信息公開(kāi)制度；強(qiáng)化政府監(jiān)管和服務(wù)職能；建立獨(dú)立的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度等等，尤其要明確城管服務(wù)外包的范圍以及雙方在外包合同中的責(zé)任和義務(wù)。明確城管服務(wù)外包的范圍和原則，就是要遵循《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）的規(guī)定：政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。同時(shí)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)應(yīng)該有其邊界。政府外包業(yè)務(wù)的底線是將政府承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性以及協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織、公共服務(wù)組織和社會(huì)自治組織，而對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制措施，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行等則必須按照《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定獲得法律授權(quán)，且不得隨意委托給行政機(jī)關(guān)以外的主體。[2]簡(jiǎn)單地說(shuō)，城管的服務(wù)性職能可以外包，但執(zhí)法職能絕不能外包。

（二）提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)和能力

基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層政權(quán)的骨干力量和中堅(jiān)力量，既是公權(quán)力的直接行使者，也是依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者。基層領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵循公共服務(wù)外包的法律法規(guī)，自覺(jué)在法律的框架和規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，就能形成示范效應(yīng)，影響和推動(dòng)公共服務(wù)外包的法治化進(jìn)程。倘若不能嚴(yán)格依法行政，公共服務(wù)外包的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和有效性就會(huì)大打折扣，其法治化進(jìn)程也將難以落實(shí)。為此，我們必須抓住基層領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，重點(diǎn)在培訓(xùn)和考核上下功夫。對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念不強(qiáng)、法律知識(shí)欠缺的問(wèn)題，要加大教育培訓(xùn)的力度，通過(guò)多種方式和形式不斷營(yíng)造學(xué)習(xí)、宣傳和討論法律的氛圍，突出學(xué)習(xí)法治的重要性、緊迫性和艱巨性，不斷提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)。對(duì)法律實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制不全、違法行政問(wèn)責(zé)不足的問(wèn)題，我們要積極探索“法治GDP”的評(píng)價(jià)指標(biāo)和體系，把“會(huì)不會(huì)依法辦事、能不能依法辦事”作為判斷干部法治能力強(qiáng)弱的重要尺度、考核和識(shí)別干部能力和水平的重要依據(jù)，在干部的選拔和任用中確立一個(gè)明確的法治導(dǎo)向。

（三）在全社會(huì)大力扶持和培育社會(huì)組織

目前，“政府強(qiáng)、社會(huì)弱”的問(wèn)題依然突出，政府在社會(huì)管理中缺位和越位的現(xiàn)象依然存在。為了讓更多的社會(huì)組織承接政府職能、提供公共服務(wù)，就必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，大力扶持和培育社會(huì)組織的發(fā)展。具體而言，一方面可以借助當(dāng)前行政管理體制、事業(yè)單位和審批制度改革，推進(jìn)政府“瘦身”和職能轉(zhuǎn)變，不斷加大政府職能轉(zhuǎn)移，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和領(lǐng)域，為社會(huì)組織的發(fā)展壯大和參與社會(huì)管理讓渡空間；另一方面在確保社會(huì)組織具備一定的法律條件（即依法成立、具有熟悉法律法規(guī)和業(yè)務(wù)的工作人員、具有相應(yīng)的技術(shù)和服務(wù)能力）的同時(shí)，可以考慮實(shí)施社會(huì)組織直接登記制度、備案制度，為社會(huì)組織的發(fā)展適度降低門檻、積極創(chuàng)造條件，同時(shí)通過(guò)推進(jìn)社會(huì)組織的去行政化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與黨政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面的脫鉤，保障自身獨(dú)立性，鼓勵(lì)社會(huì)組織自主地開(kāi)展活動(dòng)。另外，還可通過(guò)建立社會(huì)組織孵化發(fā)展平臺(tái)、完善社會(huì)組織政策環(huán)境等措施營(yíng)造和優(yōu)化社會(huì)組織培育和壯大的環(huán)境。[3]

（四）健全公共服務(wù)外包監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

政府將公共服務(wù)的項(xiàng)目委托給承包方，并非一包了之，而是要承擔(dān)起原有的責(zé)任，打造全方位的監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，防止承包方權(quán)力濫用和角色失控。為此，在監(jiān)督上，政府首先要建立公開(kāi)規(guī)范的準(zhǔn)入制度、采購(gòu)承包制度、合同制度以及相應(yīng)的政策體系，通過(guò)合同約定政府和承包方的權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)明確監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)項(xiàng)目的具體事項(xiàng)和條款。其次，要將服務(wù)外包的事項(xiàng)及時(shí)向社會(huì)公布，讓廣大市民知曉城管服務(wù)外包的前因后果和整個(gè)過(guò)程，鼓勵(lì)普通市民對(duì)承包方是否合理合法履行公共服務(wù)職能展開(kāi)監(jiān)督。再次，對(duì)公職人員在城管外包中是否存在尋租、瀆職行為等可以借助新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)資源的利用，對(duì)城管執(zhí)法中的有法不依、違法不究現(xiàn)象進(jìn)行揭露，使輿論監(jiān)督發(fā)揮其應(yīng)有的作用。[4]在評(píng)估方面，將社會(huì)組織的運(yùn)作管理、經(jīng)費(fèi)使用、服務(wù)成效、服務(wù)對(duì)象的回饋等納入社會(huì)組織評(píng)估體系，同時(shí)量化評(píng)估指標(biāo)，使承包方主動(dòng)接受專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門和服務(wù)居民的評(píng)估。評(píng)估獲得通過(guò)，政府繼續(xù)購(gòu)買其服務(wù)；評(píng)估沒(méi)有通過(guò)，政府則可以購(gòu)買其他社會(huì)組織的服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置以及高質(zhì)量的服務(wù)。[5]

說(shuō)明：本文系2014年上海市黨校系統(tǒng)青年課題項(xiàng)目：“關(guān)于上?；鶎诱卜?wù)外包機(jī)制的反思與構(gòu)想—基于徐匯區(qū)的研究”（編號(hào)：SHDX2014-45C）。

參考文獻(xiàn)：

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[4]張麗.城管“外包”路在何方[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（12）.

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責(zé)任編輯：王 縉