前期物業管理中的服務糾紛與政府職責

張文波

導讀：前期物業管理相較于后期物業管理具有其自身的特殊性，很容易引發建設單位、物業服務企業和業主之間的糾紛，突出表現為建設單位的遺留問題阻礙前期物業管理工作的開展、前期物業管理期限過長，前期物業服務合同終止難度大和前期物業服務質量不高三個方面。建設單位在前期物業管理中占主導地位是前期物業管理發生糾紛的根源，解決前期物業管理疑難法律問題的對策在于強化政府在前期物業管理中的管理職責，具體來說包含強化對前期物業服務企業選聘的監管、加大對前期物業服務合同內容的審查、主導首次業主大會的籌備過程和及早介入解決前期物業服務糾紛四個方面。

一、案例介紹

2014年8月，重慶市某區法院受理了重慶某物業管理有限公司訴袁某某等人物業服務費糾紛共計7案，原告認為被告在不同的時段存在拒繳物業服務費及公攤水電費的情況，欠繳物業服務費及滯納金3千～5千元不等。經承辦法官了解，業主拒絕繳納物業服務費主要是認為：原告作為開發商選定的前期物業服務企業，其物業服務嚴重達不到業主要求的標準，包括安保問題嚴重導致業主財產被盜、房屋質量有瑕疵、共用部位被占用等。因此，承辦法官在接手上述案件后考慮的不僅僅是物業服務合同上所列的物業服務費具體標準，還按圖索驥尋找矛盾的深層次根源：一方面建議業主采取合法方式進行維權，應當依約繳納物業服務費；另一方面建議業主成立業主委員會來選聘新的物業服務企業，爭取徹底解決小區的物業服務質量問題。據統計，物業服務費糾紛在該區法院審理的物業管理糾紛中占到了98%以上的比重，其中絕大部分都涉及到前期物業服務公司在前期物業管理中的物業服務質量問題。

現階段，因業主欠繳物業服務費引發的物業服務費糾紛是實踐中最為常見，也最為人們關注的物業糾紛。盡管物業服務費糾紛從法律層面上看屬于物業服務合同的履行問題，即業主拖欠物業服務費，但其實并非如此簡單，其產生具有深刻的背景因素，有其發展的脈絡，具體可分為糾紛埋設階段、糾紛爆發階段和糾紛延續階段，糾紛埋設階段則主要體現為前期物業管理中建設單位、物業服務企業和業主之間的糾紛。《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）對前期物業管理沒有進行專門規定，《物業管理條例》第三章對前期物業管理進行了專章規定，上述規定對于規范我國前期物業管理活動起到了十分重要的作用，但前期物業管理有其較大的特殊性，很容易引發建設單位、物業服務企業和業主之間的糾紛。[1]

二、前期物業管理的特殊性

前期物業管理相較于后期物業管理具有其自身的特殊性，明晰前期物業管理的特殊性是研究前期物業管理疑難法律問題的前提。

第一，前期物業服務合同的簽訂主體和履行主體不一致。前期物業服務合同的簽訂主體為建設單位和物業服務企業，而履行主體則是業主和前期物業服務企業，業主被排除于合同簽訂過程之外，前期物業服務合同是通過業主的書面承諾從而對業主產生法律效力。前期物業服務合同簽訂主體和履行主體的不一致，更容易引發業主與建設單位、前期物業服務企業之間的糾紛。[2]

第二，建設單位在前期物業管理中占主導地位。一方面，前期物業服務企業由建設單位選聘，并與其簽訂前期物業服務合同，而實踐中建設單位選聘的前期物業服務企業往往與其有較深的利益關系，這導致部分業主將前期物業服務企業視為建設單位的利益代言人；另一方面，建設單位在首次業主大會籌備及召開中占主導地位，在某種程度上決定了首次業主大會能否順利召開，進而決定著前期物業管理何時結束。因此，建設單位既決定著前期物業管理何時開始，也對前期物業管理何時結束有重要影響，可以說其在前期物業管理中占主導地位。

第三，業主權利在前期物業管理中易受侵害。由于業主被排除于前期物業服務合同簽訂過程之外，建設單位選聘的前期物業服務企業往往與其有較深的利益關系；而建設單位作為業主購買房屋買賣合同的相對方，與業主之間往往具有利益上的對抗關系，這導致業主在面對建設單位和前期物業服務企業時處于明顯弱勢地位，權利極易受到侵害。

第四，前期物業管理期限具有不確定性。盡管前期物業服務合同可以約定期限，但是期限未滿，業主委員會與物業服務企業簽訂的物業服務合同生效了，前期物業服務合同即終止。這就可能出現兩種非常規的結果：一是由于業主委員會很快與新的物業服務企業簽訂物業服務合同，導致前期物業管理期限極短；二是由于遲遲不能成立業主委員會或業主委員會遲遲不能選聘出新的物業服務企業，導致前期物業管理期限極長。

三、前期物業管理的疑難法律問題

前期物業管理的特殊性很容易引發建設單位、物業服務企業和業主之間的糾紛，造成法律適用中的難題，影響了通過法律手段規范前期物業管理的效果。

（一）建設單位的遺留問題阻礙前期物業管理工作的開展

前期物業管理是建立在對特定物業之上的管理，是對已經形成并投入使用的場地和設施的管理，而這些場地和設施是由建設單位所形成的，因此建設單位對前期物業管理的認識和重視程度直接影響了后續的前期物業管理水平。

現階段，建設單位的遺留問題阻礙前期物業管理工作的開展，主要體現為以下幾個方面：一是房屋質量問題。由于規劃設計缺陷或施工質量差等問題導致業主不滿，絕大部分業主不是通過正常渠道向開發建設單位交涉維權，而是與物業公司交涉，物業公司往往無力協調解決。二是建設單位促銷中的虛假廣告問題。在房屋銷售時建設單位為了促銷，時常打出夸張的不切實際的對物業管理服務的宣傳，例如，24小時供應熱水、保安服務、全天監控，還有“五星級”、“港式”“英式”“管家式”服務等，但絕大多數難以兌現，或在前期由建設單位“輸血式”投入支持運行，待房屋銷售完后一撤了之，導致了后期物業服務工作難以運行。[3]三是建設單位在房屋銷售時的亂承諾問題。建設單位為了緩和規避一些矛盾，將問題轉嫁給物業服務企業，經常打出減、免、送物業服務費，電梯費、維修費等。四是保修期內不履行保修責任問題。建設單位不認真履行房屋的保修責任，將問題壓給物業服務企業，物業服務企業成為了其逃避保修責任的“擋箭牌”和“替罪羊”。[4]

（二）前期物業管理期限過長，前期物業服務合同終止難度大

在西南政法大學與重慶市渝北區房屋管理局聯合組織的調研中，66%的業主表示所在小區的前期物業服務企業并未更換，并且56%的前期物業服務期限在3年以上，這表明前期物業服務企業被更換的頻率并不高，管理期限相對較長。前期物業管理期限過長，一方面導致前期物業管理期限超過前期物業服務合同約定的期限，使得前期物業管理只能受“事實物業服務合同”的調整，不利于明確各方主體的權利義務；另一方面導致前期物業服務合同的終止難度大，實踐各方主體特別是業主很難通過現行法律手段來終止前期物業服務合同，使得各方主體的權利義務無法及時得到調整，糾紛無法通過合同方式予以解決。

究其原因，首次業主大會籌備困難是前期物業管理期限過長、前期物業服務合同終止難度大的深層次原因，而首次業主大會籌備困難的主要原因在于建設單位在前期物業管理中占主導地位。根據《物業管理條例》第26條的規定，業主委員會與物業服務企業簽訂的物業服務合同生效時，前期物業服務合同即終止。業主委員會與物業服務企業簽訂物業服務合同的前提是召開首次業主大會，并選出業主委員會代表業主來選聘物業服務企業。實踐中，首次業主大會的籌備過程比較困難，經常會遇到無法召開或者拖延召開的情形，也會出現首次業主大會會議所做出決議的合法性受質疑等問題。概括來講，主要存在以下幾個方面的困難：1.業主無法及時知悉物業出售并交付使用的建筑面積情況，而寄希望于占物業管理區域內業主總人數20%以上的業主書面提出要求也比較困難，建設單位基于自身權益的考慮主動要求召集籌備首次業主大會的積極性也不高，這導致首次業主大會籌備工作的時間被延后，使得首次業主大會遲遲不能召開；2.建設單位參加籌備組受到質疑，由于籌備組必須要有建設單位參加，而建設單位作為小區的開發商，一方面基于自身利益的考慮往往對首次業主大會的召開持消極甚至抵制的態度，使得首次業主大會遲遲無法召開，另一方面建設單位在籌備組成立過程中往往起到主導的作用，其基于自身利益考慮往往會推薦與其有利益關系的業主參加籌備組，使籌備組產生的合法性受到質疑；3.籌備組中業主代表的資格沒有法律明確規定，主要由街道辦事處、鄉鎮人民政府或者居民委員會組織業主推薦產生，使籌備組中業主代表產生的合法性受到質疑；4.部分業主基于對籌備組產生合法性的質疑或者出于局部利益的考慮，自行籌備召開首次業主大會，對建設單位主導的籌備組持抵制態度，也影響了首次業主大會的順利召開；5.盡管首次業主大會會議的籌備工作是在政府相關部門的主導下進行，但受政府相關部門職能所限，實踐中政府相關部門的管理義務虛化，籌備組的成立往往由建設單位主導，并容易被少數人不法操縱，不利于促使首次業主大會的召開。

（三）前期物業服務質量不高，是物業服務糾紛的深層次原因

在西南政法大學與重慶市渝北區房屋管理局聯合組織的調研中，對于業主與前期物業服務企業發生糾紛的首要原因，65%的業主認為是前期物業服務企業服務質量不高，業主往往以此為借口拒絕繳納物業服務費，為業主與物業服務企業之間爆發大規模的物業服務糾紛埋下了隱患，最終致使業主與物業服務企業之間陷入“欠費—訴訟—欠費”的惡性循環。

前期物業服務質量不高，究其根本原因在于建設單位在前期物業管理中占主導地位。實踐中，前期物業服務企業均由建設單位選定，且往往與建設單位存在較大的利益關系，因此，建設單位一般將業主房屋的鑰匙交予前期物業服務企業，而業主在接房時一般會被要求必須書面承諾履行前期物業服務合同，并提前繳納至少一年的物業服務費及其他費用，才能領到鑰匙入住，否則將不予交房。盡管建設單位和前期物業服務企業的上述要求沒有任何法律依據，屬于明顯的違法違約行為，但是絕大多數的業主出于盡快接房的考慮，沒有采取訴訟等法律手段進行維權，而是同意了建設單位和前期物業服務企業的不法要求。上述過程中，前期物業服務企業看似撿了一個大便宜，未耗費人力物力即與業主簽訂了前期物業服務合同，并提前收繳了至少一年的物業服務費及其他費用，但這只是表面現象，由于物業服務合同的長期性及持續性，這實際上是埋下了業主與前期物業服務企業發生糾紛的隱患：1.業主與前期物業服務企業未進行有效的溝通，使業主無法切身了解物業服務、物業服務合同及收取物業服務費的合理原因等主要內容，這導致業主雖然在前期物業服務合同中簽了字，但都認為自己是受脅迫的，未從內心里真正尊重前期物業服務合同，也不會主動自覺地履行前期物業服務合同；2.容易給業主造成建設單位和前期物業服務企業是一體的印象，導致業主自然地認為諸如房屋質量糾紛、配套設施不足等建設單位遺留的問題，也應當由前期物業服務企業來解決，從而給業主和物業服務企業增添了更多的矛盾根源。

前期物業服務企業借助建設單位的力量很輕易地與業主簽訂了前期物業服務合同，并提前收繳了至少一年的物業服務費及其他費用，這容易給前期物業服務企業造成強勢優越的心理，從而不會主動與業主進行溝通，不愿接受來自業主的正當監督，不愿考慮業主提出的合理要求，也不愿正視自身的問題并及時進行改正。當物業服務質量無法達到業主的心理要求時，業主開始以各種理由拖欠或者拒不繳納物業服務費，如與前期物業服務企業沒有合同關系、前期物業服務企業未經招投標、服務質量差、收費不合理等理由。此時，前期物業服務企業不可避免地會選擇訴訟來索要物業服務費，業主與前期物業服務企業之間的物業服務費就此全面爆發。業主與前期物業服務企業之間的物業服務費索要訴訟，一般會經歷以下程序：1.前期物業服務企業選擇個別業主提起索要物業服務費訴訟，個別業主限于法律知識及時間精力上的欠缺，通常很難提出有力的抗辯證據，甚至有部分業主采取消極逃避的態度，根本不出庭應訴，這導致法院一般會按照雙方之間書面合同的約定判決業主繳納物業服務費，并承擔一定數額的滯納金；2.前期物業服務企業在取得勝訴判決后，一般會在小區內張榜公布，以震懾拖欠物業服務費的業主，促使其盡快繳納物業服務費；3.如果業主仍拒不繳納物業服務費，前期物業服務企業會將所有拖欠或拒交物業服務費的業主告上法庭，此時意識到問題嚴重性的業主往往會提出諸多的抗辯理由，如服務質量差、收費不合理等，但是法院基于同案同判的司法審查規則，一般會直接支持物業服務企業的主張，即要求業主全額繳納物業服務費，而不理會業主提出的抗辯理由，這就給業主留下了法院偏袒前期物業服務企業的印象，認為法院裁判不公；4.法院的判決很少會得到業主的自覺履行，前期物業服務企業此時會申請法院強制執行，并引發更為激烈的沖突。至此，業主與前期物業服務企業之間形成了一個“欠費-訴訟-欠費”的惡性循環：前期物業服務企業起訴部分業主索要物業服務費，法院判決支持；前期物業服務企業起訴全體拖欠或拒交物業服務費的業主索要物業服務費，法院遵循同案同判的原則判決支持，基本不考慮業主的抗辯理由；業主對法院的判決不滿，拒不履行法院的判決，不愿意主動繳納物業服務費；前期物業服務企業收費不足，提供的物業服務質量必然下滑，進而引起更多業主的不滿，業主拖欠或拒交物業服務費的規模更大。這種惡性循環，使得業主與前期物業服務企業之間的矛盾全面爆發，從入住時強迫簽約開始積累起來的種種隱患糾紛集中在物業服務費訴訟中體現，并以前期物業服務企業索要物業服務費這種單一的方式集中表現出來，此時這并非一個簡單的物業服務費拖欠或拒交問題，還包含有業主對開發商遺留問題的不滿、對前期物業服務企業物業服務質量的不滿以及對法院判決不能解決業主現實問題的不滿等諸多問題。

四、前期物業管理疑難法律問題的解決對策

通過上述分析，建設單位在前期物業管理中占主導地位是前期物業管理發生糾紛的根源。因此，解決前期物業管理疑難法律問題的對策在于強化政府在前期物業管理中的管理職責，明確建設單位的協助義務。

（一）強化對前期物業服務企業選聘的監管

以重慶市為例，按照《重慶市物業管理條例》第39條的規定，物業中有住宅項目的建設單位應當通過招標投標的方式選聘具有相應資質的物業服務企業。因此，政府應重點監管住宅項目的前期物業服務企業選聘是否經過了合法的招投標程序。一方面對于未經過招投標而簽訂前期物業服務合同的行為，按照《重慶市物業管理條例》第74條的規定追究建設單位的行政責任；另一方面對于違法招投標的行為，按照《中華人民共和國招投標法》的規定追究相關單位和人員的法律責任。同時著力構筑公開、公平、公正的招投標機制，包括：1.建立專家庫，評委在專家庫中隨機抽取產生。挑選了一批對物業管理熟悉的專家、企業領導組成評委庫，每次評標一半以上的評委必須在專家庫中隨機抽取產生。2.獨立封閉打分。評委對標書的評定必須在指定的地點當天完成，不得相互參考。3.現場宣布結果。除標書得分外，企業綜合情況和現場答辯分由評委在評標會現場打出，現場統計，現場唱分，現場宣布結果。[5]

此外，特別是要強化對協議選聘前期物業服務企業的審批，根據《重慶市國土房管局關于貫徹落實<重慶市物業管理條例>若干問題的實施意見》渝國土房管發〔2010〕27號的規定，各區縣房地產行政主管部門應當核實投標人不少于三個且需要經物業所在地房地產行政主管部門批準。

（二）加大對前期物業服務合同內容的審查

以重慶市為例，按照《重慶市物業管理條例》第40條的規定，建設單位應當參照市房地產行政主管部門會同市工商行政管理部門制定的前期物業服務合同示范文本與選聘的物業服務企業簽訂書面前期物業服務合同，并報物業所在地區、縣（自治縣）房地產行政主管部門備案。但是，僅僅規定了未將前期物業服務合同報送備案行為的法律責任，未規定前期物業服務合同內容明顯違法或侵害業主權益行為的法律責任。因此，政府應加大對前期物業服務合同內容的審查，對于前期物業服務合同內容明顯違法或侵害業主權益行為的情形，房地產行政主管部門一方面應及時交由工商部門進行調查處理，另一方面應及時提醒相關的業主和業主委員會，告知他們相應的法律權利和救濟途徑。

（三）主導首次業主大會的籌備過程

根據前述，首次業主大會籌備困難是前期物業管理期限過長、前期物業服務合同終止難度大的深層次原因。因此，要徹底解決前期物業管理期限過長、前期物業服務合同終止難度大問題的對策在于政府主導首次業主大會的籌備過程。具體而言：1.明確要求建設單位應動態公示物業出售并交付使用的建筑面積，以及已經入住的業主數量，并及時報送房地產行政主管部門，同時規定相應的法律責任；2.參照業主委員會成員的任職條件規定籌備組業主代表的任職條件，特別是專門規定按期履行交納物業服務費、物業專項維修資金等業主義務和本人、配偶以及直系親屬未在為本物業管理區域提供物業服務的企業工作這兩點；3.淡化建設單位在首次業主大會會議籌備中的作用，明確其協助義務，不進入籌備組；4.強化房地產行政主管部門在首次業主大會會議籌備中的管理職責，重點審查籌備組成員以及業主委員會委員候選人的資格，主導籌備組的成立。

（四）及早介入解決前期物業服務糾紛

根據前述，前期物業服務質量不高是物業服務糾紛的深層次原因，政府應及早介入解決前期物業服務糾紛，避免業主與物業服務企業之間爆發大規模的物業服務糾紛，打破“欠費—訴訟—欠費”的惡性循環。[6]具體而言：1.在前期物業管理階段傾斜保護業主的利益，對于業主反映的前期物業服務質量不高等問題及時進行查處，消除可能引發物業服務糾紛的因素；2.在物業服務糾紛發生后，與法院建立聯動機制，深入小區了解物業服務糾紛發生的真實原因，對于可能引發群體性訴訟的案件，及時召開業主與物業服務企業的座談會，為雙方進行溝通提供平臺，不單純依靠法院的判決解決物業服務糾紛；3.對于群眾反映強烈的前期物業服務企業，及時指導業主大會作出解聘前期物業服務企業的決議，督促前期物業服務企業及時移交物業服務區域，對于前期物業服務企業的違法違規行為及時進行查處；4.出現無人管理小區時，及時聯合街道、社區等基層組織派出工作組接管小區，并指導業主盡快選聘新的物業服務企業。

參考文獻：

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[4]亓紅.開發商如何加強前期物業公司的管理[J].建筑工程與技術設計，2015（22）：162.

[5]孔陸軍.前期介入是物業服務的首要環節[J].現代經濟信息，2015（2）：104.

[6]陳小芳，鄧福康.國內外物業管理模式對安徽省物業管理發展的啟示[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2015（8）：23.

責任編輯：張 煒