社會政策融入家庭視角的國外經驗與我國借鑒

王陽

導讀：國外社會政策關注家庭的根本原因是多方面的，如擁有關注家庭的法律淵源、家庭政策行為體在決策中的強力參與、國家社會政策戰略目標的轉向，以及家庭中的有工作成員平衡家庭與工作的脆弱化等。然而，作為一種考量因素，“家庭”卻較少被系統地置于社會領域決策的中心位置。基于此，建議我國重點借鑒以下做法：一是促進家庭相關方參與社會政策制定，二是將家庭發展列為社會政策評估的必要視角，三是建立重點扶植與包容認同的家庭友好型社會政策體系，四是推動形成家庭福利和服務多方供給的格局。

融入家庭視角的社會政策，究其范疇，以寬口徑理解，是無關政策目標，但凡涉及家庭的社會政策；以窄口徑理解，則是針對家庭福利，并對家庭資源及行為產生影響的社會政策，即所謂的“家庭政策”。[1]國外社會福利體制決定其采取多樣的有益于家庭的社會政策，來應對人口家庭變遷。近年來，我國出現了諸如人口老齡化、家庭規模縮小、單親和空巢家庭增多、生育率下降等人口家庭的變化，帶來老無所依、幼無所教、單親家庭貧困等社會問題，影響了家庭乃至社會的穩定。隨著人口家庭變遷帶來的一系列問題，需要引起政府的重視，通過完善社會政策制定，鞏固家庭功能，同時，吸收借鑒國外經驗，完善社會政策過程，形成更加有利于家庭發展的社會政策制度機制。為此，本研究重點探索國外相關政策做法和經驗，為我國社會政策制定提供參考和借鑒。

已有研究文獻已經對社會政策的“內容”和“制定、實施過程”作了較為細致和深入的探討，其中不乏大量的政策評估類文獻，評估標準包括促進特定家庭或家庭某個成員發展、支持家庭特定方面發展等，既有規范研究，也有實證研究，所揭示的社會政策過程和對家庭的影響，對下一步的研究都具有較大啟發性和參考價值。然而，現有研究文獻卻未能結合兩個問題研究，即既探討融入了家庭視角的社會政策，又重點分析政策的制定過程，在推動社會政策關注家庭的努力中，僅將研究重點放在了決策的環節。為此，本研究擬彌補這一空白，使用歷史分析、比較分析等研究方法，挖掘國外社會政策制定過程融入家庭視角的經驗，立足我國現實，提出建議。為深入分析國外社會政策制定過程的有益經驗，本研究選取的樣本國家，主要是已形成了相對完善的家庭政策體系，或是同我國有近似的歷史和文化傳統的國家和地區，相關的社會政策內容也以這些國家和地區的政策內容為主。

一、國外社會政策融入“家庭視角”的背景和取向

國外社會政策制定關注家庭發展，既是理性思考的結果，又是社會壓力的產物。人口轉變帶來的人口危機，以及與民主體制不相容的社會排斥現象，在社會政策變遷中起到了巨大的推動作用。這兩種社會現象都與家庭密不可分，且相互交織，其存在范圍的廣泛性與作用程度的嚴重性，對國外特別是發達國家整體的發展進程都產生了深遠的影響。

（一）影響國外社會政策變遷的外部條件

1.人口轉變的負面影響

從19世紀末開始，歐洲社會的人口結構一直朝著生育率下降與平均預期壽命延長的趨勢發展。到20世紀中葉以后，以超低生育率、低死亡率、低（負）自然增長率為主要特征的人口轉變趨勢更為明顯。特別是遠遠低于世代更替水平的生育率與普遍延長的人口平均壽命將不可避免地引發人口結構老齡化與人口負自然增長的問題。[2]一方面，從1960～2000年，歐盟成員國中65歲及以上的老人占總人口的比例從11%提高至16%；[3]另一方面，歐盟成員國人口自然增長的比例從1970年的5.7‰下降到2001年1.7‰。[4]

人口老齡化發展的規模與速度引發了廣泛的社會關注。首先，人口危機加重了福利國家的財政負擔。目前，歐洲國家45%的社會安全預算都用于支付退休人員的津貼，津貼總額占公共總開支的12%。[5]若長此以往，這將使福利國家的養老金體制、健康保險體制以及老年照料體制的可維持度遭受嚴峻的挑戰。而隨著人口結構老齡化的深化，由勞動力人口繳納的養老保險總金額會隨之削減，從而使社會保護的籌資渠道面臨巨大壓力。

此外，人口危機延緩了擴大再生產的進程。歐盟國家必須將大量的資金用于職工退休金、養老金、醫療保障費用的支付，從而減少了用于積累和擴大再生產的資金。這會在很大程度上影響技術進步和生產發展。在福利國家負擔加重的背景下，要有充足的經濟轉軌資本是不太可能的。因此，缺乏資金、技術、人力資源且得不到國家扶持的企業，就難以在老齡化社會中保持強大的競爭能力與生產規模。

2.社會排斥的廣泛存在

第二次世界大戰結束以后直至20世紀70年代，歐洲福利國家經過快速成長而進入發展的黃金時期。在福利國家框架下，所有或大部分公民都能得到國家福利制度的保護。但是自20世紀70年代的石油危機以來，福利國家面臨的嚴峻挑戰使社會排斥現象逐漸暴露出來。社會排斥意味著“促進公民一體化的民主與法律體系；促進經濟一體化的勞動力市場；促進社會一體化的福利國家體制；促進人際關系一體化的家庭與共同體體制”某一方面的失敗。[6]社會排斥的誘因諸多，但主要有以下3個：

一是結構性失業。1996年歐洲執委會的《聚合報告》指出，1994年與1995年歐盟的失業率超過了11%，有大約1800萬人失業。[7]由于工作年齡人口在歐盟成員國總人口中所占的比例為67%，[8]因此，失業加劇導致失業者家庭增多的現象在歐盟成員國中日益普遍。失業者家庭往往因自身經濟狀況不佳而逐漸淪為社會中的弱勢群體，遭受了種種社會排斥。

二是文化差異。第二次世界大戰結束后，西歐經濟重建提供了大量就業機會，吸引了大批勞動力移民。繼20世紀60年代英法等“老”移民國家轉變為凈移民輸入國后，意大利、西班牙等南歐的“新”移民輸入國至遲到80年代也發生了類似的轉變。到90年代早期，歐共體成員國中外國人的總數達到1370萬人，占歐共體總人數的4.28%。其中來自第三國的僑民及其家庭占外國人口總數的58.4%，達到800萬人。[9]而到了2005年，歐盟15國中的外國人達到1869萬，約占總人口的5.0%。[10]在大量的移民當中，家庭團聚是一種重要的途徑，有相當數量的人與其家庭一道移居。文化素質低與勞動技能單一的劣勢使這些來自第三國的外國人大多從事非技術工種的低工資工作，還有相當部分移民成為歐洲各國勞動力市場結構性調整的主要受害群體之一，其失業率普遍高于當地居民。[11]

三是貧困。在數量眾多的貧困家庭中，單親家庭所占的比重越來越大。到20世紀90年代，歐共體單親家庭在有孩子的家庭中所占的比例至少為10%。[12]在勞動力市場就業的單親父母，由于難以保證對知識更新、技術培訓與職業生活的充分投入，所以往往成為結構性調整或經濟危機的犧牲品，就業狀態較不穩定。同時，在單親家庭中比例很大的單親母親家庭，還容易遭受社會關系排斥與政治排斥。

由失業、文化差異和貧困引發的社會排斥具有很強的負面作用，不僅直接影響了被排斥對象自身現在的情況，而且波及被排斥對象的未來及其后代。社會排斥的極化過程還通過住房影響到城市社會空間的變化，貧困居民分布呈現區域集中的現象，造成整個地方社區走向衰敗。同時，社會排斥還造成社會的兩極分化，對個人產生負面影響，乃至傷害到社會的穩定和國家的團結。

（二）國外社會政策關注家庭的政策取向

國外社會政策制定對家庭的關注表現出不同的態度，在制定、實施和評估社會政策時，深刻影響著社會政策的內容安排。然而，作為一種考量因素，“家庭”卻很少系統地被置于社會政策的中心位置之上，這在典型國家社會政策的內容中可見一斑。

國外促進家庭發展的社會政策源于歐洲。最初和家庭相關的政策更多地是包含在勞動保護政策或人口政策之中。為了回應人口變動和經濟發展給家庭帶來的負面影響，特別是生育率和家庭收入過低的問題，19世紀末20世紀初，法國和瑞典制定了“家庭政策”。此后，許多國家都以家庭津貼或者兒童津貼作為基本的回應人口變遷的政策工具。這些津貼最初都是由雇主提供給雇員的，作為雇員收入的補貼。到20世紀30年代，家庭津貼成為早期促進家庭發展的社會政策的主要內容。第二次世界大戰以后，幾乎歐洲大部分國家都出臺了津貼政策，20世紀50年代被稱為家庭津貼發展的“黃金時代”。

20世紀60年代和70年代初期，歐美各國經歷經濟發展速度最快的時期。政府的社會開支不斷增加，在所有領域中都擴大了社會保護體系的覆蓋面，出臺了諸如收入轉移支付、醫療保健、教育、住房、就業，以及個人的社會服務和針對老年人的社會政策。這些政策極大地改善了社會保護的狀況，形成了有利于家庭的社會政策體系。

進入20世紀，低生育率和福利國家體制可持續性問題得到了歐美各國的進一步關注，圍繞家庭發展的社會政策成為歐盟、經合組織和非歐盟國家政治上的一個中心議題。因為促進家庭的社會政策的實施，有助于遏制生育率不斷下滑的趨勢，有助于實現福利國家體制的可持續性。歐盟把家庭看作經濟繁榮的源泉，鼓勵歐盟的成員國把家庭政策和涉及范圍更廣的經濟政策與社會政策融合在一起，推動各國根據本國情況出臺相應的家庭政策，并對各國的家庭政策進行評估，鼓勵各國向在家庭政策實施方面最有效的國家學習。

比較來看，國外社會政策制定對家庭的關注表現出了四種態度，并深刻影響著社會政策的內容安排，如表1所示：第一，支持家庭生育的社會政策取向，以意大利、西班牙、希臘、葡萄牙等為代表；第二，支持傳統家庭的社會政策取向，以法國、德國、奧地利、荷蘭等為代表；第三，支持家庭兩性平等的社會政策取向，以瑞典、丹麥、芬蘭、挪威等為代表；第四，支持家庭但不干預的社會政策取向，以美國、英國、澳大利亞、加拿大等為代表。在國外社會政策話語中，總是強調家庭是社會的基礎，應該得到保護和支持，但是在研究和實踐中，很少系統地把家庭置于中心位置之上，而僅是作為一種考量因素，在制定、實施和評估政策時，把家庭納入考慮，權衡社會政策的選擇。

由于個人主義的普遍化，“家庭影響”和“家庭支持”之類的概念又極為抽象，因此實際上在正常情況下，制定、實施和評估政策與方案很少充分地把家庭納入考慮。美國社會政策從20世紀70年代開始關注家庭，到了21世紀，在政策制定過程中，家庭同經濟、環境等領域一樣，得到了社會政策的重視。

二、國外社會政策融入“家庭視角”的根本原因

國家關注家庭的法律淵源、家庭政策行為體的強力參與、社會政策目標的轉向，以及工作成員平衡家庭與工作的脆弱化，是國外社會政策關注家庭發展的根本原因。

（一）國家制定社會政策介入家庭的法律淵源

在公共政策和社會福利社會保障領域，公私二元分立的觀念，自福利國家興起后越來越受到理論和實踐的摒棄。由國家介入濟貧事業為發端的系統的公共福利，迄今已在西方發展延續了幾百年。“二戰”以后，以國家干預為主導的福利國家在西方出現，福利實踐不僅成為一種解決社會問題的方式，更成為影響國家政局的一個主要因素。傳統上作為私人領域的一些活動，如人口再生產和弱能人士的家庭照顧事務等，由于國家行動的干預（如以福利形式的正面介入）開始進入公共領域。由于國家的介入，“傳統上窮人對私人慈善的需要轉化成對社會救助體系的依賴”。

美國憲法與家庭法曾經涇渭分明，家庭被看作私領域不容國家權力染指。但是到了20世紀以后，憲法開始介入家庭領域，其主要原因是，家庭這一基本的社會構成單位在美國發生了重大變化。進入20世紀后，離婚率大幅度上升、婦女大量進入勞動力市場、避孕和墮胎成為普通公民限制家庭人口的方式……這些變化使得家庭領域中的爭議與問題不斷涌現。在司法實踐中，美國最高法院開始強調憲法要保護家庭的神圣性，“因為家庭這一機制深深植根于這個國家的歷史和傳統”。從20世紀60年代后期開始，聯邦最高法院把父母在撫養、監護、為孩子做決定等方面的權利，上升到基本人權的高度，受到司法最嚴格的保護。這反映了國家對傳統家庭價值觀念的重視。

（二）關注家庭發展的政策行為體的強大力量

國外關注家庭發展的政策行為體是推動社會政策介入家庭的重要力量。這些政策行為體之間的關系或緊密合作或彼此隔離，以不同的方式影響其國內社會政策的構建與發展。[13]這種強弱程度不同的社會政策組織結構，一方面反映了各國憲法提供的不同合法性，另一方面也決定了社會政策關注家庭的程度。根據歐盟成員國家庭政策行為體的組織程度不同，可以劃分為以法國為代表的強極、以北歐國家為代表的中極和以南歐國家為代表的弱極。

法國在承認國家具有干預家庭事務的合法性基礎上，政治、經濟與社會力量的行為體之間保持密切的合作，并具有較強的行動意識和實踐能力。1942年法國成立全國家庭協會聯盟，其作用是，保護兒童福利與家庭的選擇自由，監督與評估政策措施對家庭的影響。該協會的角色得到了官方的認可，連同分設在各地的分支機構，在各個層面上參與社會政策的制定過程。在全國家庭協會聯盟的領導下，法國的家庭游說集團也擁有較大的影響力、嚴密的組織機構和高度的團結性。

北歐國家政府擁有基于平等立場干預公民私人生活的合法性。由公共部門負責籌資并實施高水平的社會保護的思想，得到了社會廣泛認可，社會政策網絡的整合程度也比較高。與法國相同的是，北歐國家的經濟行為體、非政府組織與政治行為體之間也保持了較為密切的聯系，但不同的是，這些行為體對社會政策關注家庭事務優先重點的看法不一致。比如，瑞典的經濟行為體致力于消除阻礙婦女就業的障礙，并盡力創造使夫婦能充分實現工作與生活平衡的必要法律條件，非政府組織關注的是提高兒童福利，政府則關注整個家庭單位。這種對優先重點看法的差異，在一定程度上制約了社會政策行為體之間的合作，并且還隱藏著爆發沖突的可能性。此外，由于北歐國家政府為家庭提供了普遍的社會保護，致使非政府組織在社會政策制定中只能發揮十分有限的作用。

南歐國家政府未完全取得干預家庭生活領域的合法性，各行為體是相互競爭的獨立實體。這些國家的民眾既希望國家能為家庭提供獲取資源的渠道，又希望國家不剝奪家庭成員自身的能動作用。出于對國家介入家庭生活的不信任感，公眾希望社會政策對家庭的介入主要通過互助的家庭網絡實施。由于輔助性原則的作用，政治、經濟與社會力量的行為體都必須在需要的時候闡明各自介入家庭事務的正當理由。這樣，國家作為社會政策制定者的合法性在很大程度上就受到了憲法的約束。只有當私人領域自身不能解決或不能很好解決其內部問題的時候，公共領域才會介入。同時，公共領域在行動之前必須證明其行為不會妨礙和侵犯私人領域的權益。由于受到嚴格的限制，即使這些國家的社會政策已經超越了私人領域并且不再局限于婦女問題，公眾仍然對國家介入家庭生活持保守的警惕態度。

由于南歐國家來自社會力量的政策行為體沒有獲得政府的承認，這就使得其在社會政策制定中的作用大受限制。此外，南歐國家政策行為體之間以及行為體內部的矛盾與差異，使得這種局限性更加深刻與固化。比如，雇主組織希望讓更多婦女不受工作條件的限制進入勞動力市場；而工會則倡導制定更多促進婦女享有更大程度機會平等的規則。這種利益分歧與沖突嚴重阻礙了團結的家庭游說集團的形成。各政策行為體之間極少合作，并且還會為了資金與合法性而相互競爭，這又使得基督教會在福利供應方面發揮出重要的調節功能。在家庭相關的社會政策缺乏連續性的情況下，南歐國家的非營利組織逐步發展壯大，職能增強，在處理如單親父母或兒童貧困等問題方面，為政府決策提供了有益建議。到20世紀90年代末期，隨著勞動力市場結構變化及對工作強度與超時工作的關注，南歐國家社會領域的政策行為體強化了家庭政策的重要性，除家庭企業關心雇員的利益以外，更多的雇主組織已經認識到家庭政策是其人力資源管理中的重要方面。

（三）社會政策目標轉向積極的工作福利理念

隨著發達工業化國家遭遇經濟危機或經濟發展停滯，許多國家調整了社會政策目標，推動國民從依賴福利到努力工作，以工作來保障家庭的經濟安全，獲得相關福利滿足。這在英國社會政策的改革中表現得最為明顯。英國工黨自1997年上臺之后，社會政策的發展基調就是“從福利到工作”。工黨推動了一系列改革來幫助人們就業，減少失業率，幫助包括單身母親在內的福利申請人從依賴福利轉向努力工作。2010年保守黨和自由民主黨聯合政府上臺執政之后，依然強調“工作福利”，削減失業者津貼，鼓勵失業者創業，如果不工作只生孩子也得不到現金補貼。

即使是在瑞典這樣的高福利國家，其在各方面都給予了家庭及其成員充分的支持，它的社會政策也是強調工作的理念。瑞典的公共托育服務體系是各個國家中較為完善的，服務品質也相對較高，但是1～6歲兒童入學的唯一條件就是父母雙方（單親）至少一方要外出工作，或者雖然失業但正在參加再就業培訓。新加坡也強調通過工作來滿足福利需求，新加坡社會發展的理念就是通過努力工作才能獲得報償。中央公積金在新加坡社會政策體系中居于最重要的地位，而只有受雇或者自雇的人，才能建立中央公積金賬戶。這些政策安排都表明，各國社會政策改革在國家更為積極地承擔家庭福利供給責任的同時，也鼓勵個人和家庭成員通過努力工作來支撐整個家庭運行。

（四）工作成員平衡家庭責任與工作的脆弱化

隨著女性就業率的穩步上升，無論是歐美各國還是東亞社會，幫助工作父母和工作子女維系家庭責任和工作之間平衡，都成為了社會政策改革的主題之一。這不僅有助于男女兩性的真正平等，而且和提高生育率等人口政策目標緊密相關。瑞典慷慨的育兒假期政策要求，在育兒假期中男性必須休假參與新生兒的照撫，并提供相當程度的現金補貼，連同該國面向全民的公立兒童保育體系，使得瑞典女性能夠最自由地選擇是工作還是在家育兒，因此在平衡工作和家庭之間的壓力是最小的。

日本為了幫助工作父母維系家庭責任和工作的平衡，在過去的20年中積極改變傳統的照顧體制。在老人照料方面，出臺了長期護理保險制度，為老人提供各種服務，從很大程度上承擔了傳統上要由家庭承擔的照料和護理老人的責任。在兒童保育方面，出臺了新型的兒童津貼。增進家庭性別平等和幫助家庭分擔照顧責任，也是中國臺灣2004年擬定的社會政策目標之一。

隨著傳統家庭的解體，特別是單親家庭的增多，原本依靠家庭整體提供支持的模式越來越難以維系。而且，人們已經意識到家庭成員的利益并不總是一致的，可能還存在沖突，提高某些家庭成員的福利常常以犧牲其他成員的福利為代價。為此，各國社會政策改革進一步轉向以具體家庭成員為對象，比如兒童和長者。英國社會政策主要解決的問題是單親家庭和兒童貧困，各種政策改革都圍繞兒童進行；新加坡社會政策的目標是提高生育率，所以致力于幫助女性平衡就業和家庭，創造更容易生育養育孩子的環境。

三、對我國社會政策制定的啟示

發達國家和地區，無論其社會體制如何，都已經或者開始重視在社會政策制定時關注家庭，并在家庭福利和服務供給中扮演不可或缺的角色。盡管各國社會政策的取向不同，但大多都展現出了積極的姿態來回應家庭的需要，通過制定和完善社會政策，促進了家庭的鞏固和發展。同時，更為重要的是，這些國家社會政策制定存在易于融入“家庭視角”的制度機制，為我國完善社會政策制定過程，為家庭創造友好的政策環境，提供了有價值的參考。

（一）促進家庭相關方參與社會政策制定過程

國外家庭政策行為體從本質上說，就是關心家庭或者與家庭利益有關的各方。相對于政府的視角，家庭相關方能夠對家庭給予持續的關注，了解家庭的需求，能夠對家庭的利益做出權衡考慮。[14]在建設服務型政府的背景之下，吸納家庭相關方參與社會政策制定，有助于增加政策視角，完善政策內容，形成開放、包容的社會政策決策氛圍。更進一步而言，社會政策的最終目標是促進人的發展，家庭相關方的參與有利于社會政策關注家庭中的個體，增加他們的話語權。規范決策過程，健全意見征詢制度，是我國社會政策制度機制完善的重要方向。

（二）將家庭發展列為社會政策評估的必要視角

雖然傳統模式的家庭不斷受到沖擊，但是家庭還是發揮著重要的功能，它還是家庭成員和個體福利的重要提供者，也是社會穩定的重要維護者。我國應該向韓國、新加坡等國學習，在意識形態方面宣傳和肯定家庭在提供保障上的重要價值，鼓勵人們認同和肯定自己的家庭角色，承擔家庭責任。更重要的是，促使政策制定者對家庭的價值形成深刻的印象，在制定和家庭相關的社會政策時，能夠像建設項目需要環境評估一樣，對社會政策給家庭帶來的影響作一評估。

（三）建立重點扶植與包容認同的家庭友好型社會政策體系

我國現在面臨的家庭人口的變化，家庭面臨的風險增加和能力的弱化，都要求政府重新承擔起在家庭福利供給中應有的角色，支持和幫助家庭健康發展，為社會穩定奠定基礎。然而，這并不意味著政府應該提供所有的家庭福利和服務，家庭、市場和社會都應承擔一定的角色和責任。政府應設計和制定更完整的促進家庭發展的社會政策體系，對家庭中的特殊人群（如兒童和老人），提供社會保護。當前，我國學齡前兒童的保育體系和農村老年人的長期照料和護理應該受到重視。

隨著家庭模式多元化的深化，政府在制定社會政策時，應該包容和認同多元模式的家庭，讓采用各種各樣生活方式的家庭都能從社會政策中獲益，能夠得到國家的支持。

（四）推動形成家庭福利和服務多方供給的格局

社會政策要能夠整合政府、市場、非營利組織、社區和家庭的資源，為家庭提供全面且具有彈性的家庭服務。我國從2011年開始嘗試建立居家養老、社區養老和機構養老有機結合的社會養老服務體系，這不僅能夠為老人服務，還可以為社區居民提供家務料理、兒童臨時托管等各方面的服務。政府應為服務制定統一標準，加強監督，鼓勵社會組織和企業積極參與構建養老服務體系，為家庭賦能。

同時，政府還應該鼓勵企業推行“家庭友善雇用措施”，承擔“平衡工作和家庭”的企業社會責任，幫助女性雇員兼顧工作和家庭；鼓勵現有的社區組織和新興的社會企業提供更加多樣化的家庭服務，推動家庭服務產業化，為受教育程度低的女性提供就業機會，為高學歷的職業女性提供全面的家庭服務。

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責任編輯：張 煒