特大城市人口的規模趨向溯源及破題改革契機

申崢崢+于怡鑫+郝琦

導讀：特大城市的人口問題是世界城市化進程中一個非常棘手的問題，因此我國特大城市所遭遇的人口膨脹及帶來的各種問題，日本東京在其經濟高速增長期，伴隨著城市化的快速推進，也有相似的經歷。所以，分析東京人口集聚過程及其特點、從多個方面總結東京政府在調控人口方面的政策措施，對我們來說有比較強的借鑒意義：一是要關注城市的發展和布局，二是政府在人口調控政策的力度方面要出臺具體的法律法規，三是建立多個次中心，四是加強區域一體化，五是合理調整產業結構，六是分散城市非核心功能。

一、東京人口基本情況

東京（Tokyo），位于日本本州島關東平原南端，是國際重要的金融、經濟和科技中心之一，亦是亞洲重要的世界級城市。截至平成25年（2013年）10月1日，東京人口約有1329萬，占全國總人口的10%，位居47個都道府縣之首。東京都面積為2189km?，僅占全國總面積的0.6%，因而人口密度達到6038人/km?，位于全國之首。其中，東京都23區的面積約623km?，約906萬人，人口密度14 543人/km?；多摩地區面積有1160km?，目前有約420萬人，人口密度為3621人/km?；島嶼地區的面積約406km?，現在有約2.7萬人，人口密度為66人/km?。

東京都市圈是世界上最大的巨型都市圈。按城市人口規模，東京都市圈目前是世界上唯一人口規模超過3000萬的巨型都市圈。2013年人口總數約為3579萬。人口向國內首位城市的集中程度非常高，而且仍然處于持續狀態。

二、東京人口集聚過程及其特點

（一）東京人口規模演變過程

從1872年到2013年，東京人口除了二戰期間的人口波動之外，整體處于上升的趨勢，如圖1所示。東京城市人口規模的變化大致分為五個階段：

1.第一個階段：1872～1915年人口穩定增長階段

日本明治時期（1868-1912）是日本近代歷史的開始，也是日本脫離封建社會，步入發達現代資本主義社會的過渡時期。明治政府成立后即開始推行富國強兵、脫亞入歐的國策，從科學技術、文化教育、思想風尚和生活方式等領域進行近代化、西方化的普及。新政府進行了一系列政治、經濟、文化改革，包括廢藩置縣、四民平等、殖產興業、地稅改革、文明開化等措施，為日本成為現代強國奠定了基礎。

明治維新后，東京人口快速增長。1876年東京人口已經突破100萬，此后穩步增長，1900年人口已經將近200萬，到1915年已經超過280萬。從1872年到1915年，東京人口的年平均增長率為2.8%。

2.第二個階段：1916～1940年人口快速增長階段

一戰以后日本擺脫了日俄戰爭以來的經濟蕭條，實現了大跨度發展。由于未實際參戰反而向參戰國販賣軍需品，日本大發戰爭財。不僅消解了經濟危機，生產力大幅提升、重化工業得到發展，還打入了國外市場。大正時期（1912-1926）是日本大規模工業化的時期，東京、大阪、名古屋等大城市地區成為工業集聚的區域。沿東京灣發展出來50km長的東京—橫濱工業帶，東京城市內部和西邊的市郊地帶也雨后春筍般涌現出大批小工廠。此時，東京城市化快速發展。

伴隨著經濟和城市的快速發展，1915年以后，東京人口快速增長。1925年東京人口接近450萬，1930年超過540萬，1940年已經突破735萬，平均每4～6年增加100萬人。1915～1940年的25年間，東京人口的年平均增長率為3.8%。

3.第三個階段：1941～1945年人口急劇減少階段

二戰爆發后，日本軍國主義盛行，日本國內政治、經濟等一切事務均以戰爭為中心，東京人口開始下降。到1945年，東京人口總數僅348.8萬，與1940年相比減少了將近一半。1941～1945年間人口的年平均增長率下降了10.6%。

4.第四個階段：1946～1970年戰后恢復與人口迅速增長階段

從二戰日本戰敗到1950年，日本經濟嚴重衰退，工業生產水平僅相當于20世紀30年代的10%左右。從1950年開始，日本經濟開始復蘇，疏散到農村地區的人口開始回流，大量的農村勞動力開始涌入城市。東京的城市人口增長迎來第二個快速高峰，1953年東京人口已經恢復到戰前的最高水平（650萬）。1962年東京人口已經超1000萬，1970年更是超過了1100萬。1946～1970年的25年間，東京人口的年平均增長率為5.4%。

5.第五個階段：1970年至今人口規模穩定階段

20世紀70年代以后的很長一段時間里，東京人口規模維持在1100萬人左右，直至2000年，東京人口才突破1200萬，而10年后的2010年才進入1300萬人。在20世紀90年代出現了逆城市化的現象，人口出現了短暫的下降，但東京的人口規模總體上保持了一種穩定的增長趨勢。從1971年到2011年后的40年間，東京人口的年平均增長率為0.4%，所以這個時期東京進入人口規模相對穩定的階段。[1]

（二）東京人口集聚的特點

1.東京人口短時間內驟增

從明治維新之后，一直到2013年，東京的人口除了二戰影響之外，保持了整體的上升趨勢。但是我們可以從圖2中發現兩個人口驟增的階段，分別是一戰后的1920～1940年、二戰后的1945～1965年。一戰后的二十年內，東京人口增長保持著年平均3.5%的增長速度。二戰后，東京人口規模快速增長，保持著年平均5.8%的增長速度，使得戰爭因素造成的人口萎縮在十年之內迅速消除。人口短時間內的快速聚集，帶來了一系列的社會問題，比如說，地價上升引起的住房價格上升和公共項目經濟效益下降、交通問題的惡化、各種廢棄物處理設施容量達到極限、城市環境污染，等等。

2.東京人口高密度區不斷擴展

二戰結束之后，東京都的人口整體處于增長趨勢，但是23區的人口自60年以后開始減少，泡沫經濟結束之后才又開始緩慢回升。多摩地區的人口一直處于持續增長狀態，如圖2所示。事實上，隨著時間的推移，東京都人口增長最快的空間圈層一直在向外推移。1955～1960年間，人口增長最快的圈層為距離都心10～20km的范圍，也就是區部范圍。到1960～1965年間，人口增長最快的圈層已經延伸到距離都心20～30km的范圍，[2]多摩地區市部的人口快速增長。

隨著人口增長最快圈層的向外推移，東京都人口的高密度區不斷地擴展。截至到2013年1月，東京都區部人口密度為14 543人/km?，而早在1960年區部的人口密度13 339人/km?。多摩地區市部2013年人口密度為5274人/km?，而在1960年市部的人口密度僅為1652人/km?。郡部和島部的人口密度相對稀松，截至2013年，分別為155人/km?和67人/km?。

3.東京人口呈現郊區化趨勢

東京的人口到20世紀70年代逐漸地穩定下來，而東京都市圈和首都圈的人口則一直處于持續增長中，顯示出東京人口的郊區化趨勢，如圖3所示。從人口增長率來看，如表1所示，東京都市圈中琦玉、千葉和神奈川三縣人口增長率自20世紀50年代便一直高于全國人口增長率，1970～2000年甚至一直高于東京的人口增長率。首都圈中所含的外圍四縣，茨城、群馬、櫪木、山梨，其人口增長率在1980～2000年之間也高于全國的人口增長率，更顯示出東京都市圈在此時期的人口郊區化的趨勢。2000年以后，隨著東京的再城市化勢頭，東京都人口出現緩慢的回升，東京都市圈人口繼續攀升，而外圍四縣的人口增長率開始下降，人口數量持續減少，出現了人口凈損失的現象，表明首都圈外圍四縣仍然缺乏強大的人口聚集能力。[3]

三、東京政府調控人口的政策措施

作為中央集權制國家，面對人口快速集中的局勢，東京政府發揮了關鍵的主導作用。

（一）制定規劃，統籌人口發展

東京把人口問題放在城市發展戰略的高度進行統籌考慮。1956年，日本政府實行“首都圈整頓方案”，規定在以東京為中心、半徑100公里以內的地區構建一個“首都圈”，頒布了《首都圈整治法》，并于1958年編制了《第一次大東京都市圈建設規劃》，奠定了區域同城化發展的基礎。目前的日本首都圈整備規劃已經修訂五次了，分別是1958年第一次首都圈規劃、1968年第二次首都圈規劃、1976年第三次首都圈規劃、1986年第四次首都圈規劃和1999年第五次首都圈規劃。具體的規劃時間、規劃背景、人口規模、主要內容，如表2所示。

為了保障制定的規劃能夠順利地實施，日本政府或東京政府自20世紀50年代以來先后頒布了十幾部法律，以法律的形式保障規劃的實施，這使規劃得以順利進行的關鍵。頒布的法律主要包括《首都建設法》（1950年）、《首都圈整備法》（1956年）、《首都圈城市開發地區整治法》（1958年）、《首都圈建成區內工業等設施控制的法律》（即《工業等控制法》）（1959年）、《新產業城市建設促進法》（1962年）、《工業整備特別地區整備促進法》（1964年）、《商務流通城市整治法》（1966年）、《住宅建設規劃法》（1966年）、《古都保護法》（1966年）、《城市規劃法》（1968年頒布，1992年和1999年先后修訂）、《首都規劃法》（1968年）、《工業布局調整促進法》（1972年）、《過疏地區振興特別措施法》（1982年）、《娛樂休閑地區開發法》（1987年）、《多核分散型國土形成促進法》（1988年）等關于東京都市圈建設和規劃的法律。[4]

（二）轉變城市發展理念，提高城市的承載力

控制城市規模，還是發展大城市，一度成為東京的城市管理者頭疼的兩難選擇。上世紀60年代，日本城市規劃界開始了有關大城市發展的激烈爭論，爭論中最根本的分歧就在于是應該控制、分散大城市的人口與產業功能，還是積極發展特大城市。這場爭論中出現了三種代表性的觀點：[5]

第一種觀點，認為應該控制、分散特大城市，發展大型的地方城市和地方城市圈。

第二種觀點，主張分散特大城市的城市功能的“首都功能遷移論”。目的是將聚集在東京都內的主要行政管理功能，包括國會、行政、司法這三大權力向外遷移，以減輕首都圈發展的壓力和密度。

第三種觀點，對發展特大城市采取積極、肯定的態度。這一觀點認為所謂的特大城市問題，實際上是由于城市設施容量與城市規模不相稱而造成的，因此需要對城市進行再開發和整備。

在經濟高速增長的環境下，發展大城市的觀點搶得先機。從戰前延續下來的“控制超大城市發展”的城市政策發生了方向性的變化。在1963～1966年期間，也就是東京第一次取得奧運會舉辦權的時期，在1966年東京都政府公布的“今后的東京——20年后的展望”中，首次肯定了東京發展成為巨大都市圈的必然趨勢，提出東京的城市政策不應是消極控制，而應是積極引導，東京城市發展政策發生了歷史性的轉變。東京的發展思路跳出了“控制還是發展——非此即彼”的狹窄框框，開辟了一條嶄新的發展之路：變被動為主動，從一味關注城市規模轉向關注城市布局。通過優化升級產業結構、開發城市副中心和新城、建設大都市圈等一系列舉措，把人口數量與促進城市發展，提高城市生活性功能結合起來，有效促進了人口的流動和合理分布，控制和優化了東京都的人口規模和結構。

（三）發展都市圈，減輕人口遷入壓力

提升周圍城市品質，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰略。為了解決單一城市人口過于集中帶來的問題，采用城市群布局的方式，在地域上組成一個相互關聯、相互依賴的城市都市圈，在擴大了城市容納力的同時也提高了城市的聯合影響力。

1956年，日本政府實行“首都圈整頓方案”，規定在以東京為中心、半徑100公里以內的地區構建一個“首都圈”，頒布了《首都圈整治法》。首都圈包括了1都7縣，分別是東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣、山梨縣。其中離東京最近的三個縣埼玉縣、千葉縣、神奈川縣與東京都組成了東京都市圈。東京都市圈總面積13 400km?，占全國面積的3.5%；人口3680萬人（2014年），占全國人口的三分之一以上；GDP更是占到日本全國的一半。城市化水平達到百分之九十以上，是日本最大的金融、工業、商業、政治、文化中心，被認為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。從圖4中我們可以發現，自20世紀50年代開始，埼玉縣、千葉縣、神奈川縣三縣的人口持續攀升，在70年代東京都人口進入穩定期之后，三縣人口仍然保持了較快的增速。茨城從上世紀60年代開始，伴隨筑波科技城的建設，人口也在逐步增加。都市圈的規劃建設，在帶動經濟發展的同時，擴大了城市的容納能力，也在緩解東京都的人口壓力方面發揮了很大的作用。

都市圈的建立和發展，離不開區域之間的協調和統籌。為協調和統籌東京首都圈的發展，日本先后成立了首都建設委員會、首都圈整備委員會和國土廳下設的大都市圈整備局。這些機構的設立，對于首都圈的規劃和發展起到了重要的作用。隨著都市圈的發展，東京都以及周邊的各級地方政府正在越來越積極、主動開始地方性的區域合作和區域協調，而不再依賴自上而下的行政管理性的區域協調。1998年，東京都與周邊7個都縣，以“七都縣市首腦會議”為平臺，展開了更為密切的合作和實質性的政策協調工作。

（四）由“一極集中”到“多心多核”，疏散中心區功能和人口

伴隨著東京經濟的高速增長，核心區的商務功能集聚。上世紀60年代，核心區商務辦公用房短缺，為了抑制商務功能繼續向都心聚集，東京開始有計劃地引導城市由“單中心”向“多中心”結構轉移。設立副中心和商務核心城市，逐步形成了“多心多核”的城市結構，成為東京疏散城市中心區人口和功能的關鍵性措施。

1982年發布的“東京都長期規劃——以21世紀為目標”中提出，所謂“多核心型”城市結構的含義是，“控制商務功能向中心區的繼續集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促進就業和居住平衡接近的城市”。從這個定義中可以看出，“多核心型”城市結構所強調的，不僅是城市功能的疏散和次一級城市的建設，居住功能和其他城市功能保持平衡的必要性是這一概念的另一個重點。在以后的1986年的“第二次東京都長期規劃”和1990年的“第三次東京都長期規劃”中，對于“多核心型”城市結構的內容和建設實施步驟進行了更加詳細的闡述和進一步的發展。

經過近半個多世紀的建設，目前東京已形成了包括七個副都心和五個核都市的“多心多核型”城市結構。

1.副中心建設

在第一次首都圈整治規劃中就已經明確，不僅要在區域范圍內分散中心城市功能，同時也需要建設城市中心和副中心的功能分擔結構，這也是最初的多核心型城市結構形式。

首先，東京分階段實施了副中心戰略。

1958年，首都圈整備委員會將新宿、池袋、澀谷作為城市副中心的規劃地區。之后的1960年，成立了新宿副中心建設公社，在以淀橋凈水廠搬遷后的空地為中心的100公頃范圍內，開始了新宿副中心建設項目的實施。1982年，東京決定建設大崎、上野-淺草、錦系町-龜戶這3個副中心。1987年，為了進一步擴展商務辦公空間以滿足東京日益增多的國際商務活動的需求，同時建設信息化和智能化的東京通訊港，東京制定了“臨海副中心開發基本構想”，開始規劃建設臨海副中心。

經過六十多年的規劃發展，在東京市23區的600km?范圍內，形成了一個核和七個副中心。東京火車站地區為核，是高密度的金融商業貿易地區即CBD。周圍沿著著名的長度超過30km的環狀軌道山手線，自然形成了間距不等、規模不同、功能各異的七個新老副中心：池袋、新宿、涉谷、大崎、上野、錦系町和臨海副中心。這七大副中心，位于距中心10km范圍內，主要發展以商務辦公、商業、娛樂、信息業為主的綜合服務功能。每個副中心既是所在地區的公共活動中心，同時也承擔東京作為世界城市的某些職能。通過實施“副中心”戰略，東京形成了分工明確、協調互補的網絡化城市格局。

其次，通過軌道交通引導副中心的發展。

1963年的首都圈整備委員會的一份報告里指出，“東京需要在分散過度密集的城市功能、進行城市結構重組的同時，考慮將中心區的現有功能向周邊的城區分散，通過相應發展新的城市交通體系，以有效地促進多核心城市結構的轉換”。所以，在建設副中心的同時，東京也很重視交通網絡體系的建設。首先修建一條環市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯起來，然后再以各副中心為起點，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發展新的中小城市和工業中心。經過多年的建設，東京大都市圈現有地鐵線超過280km，鐵路近3000km。軌道交通系統每天運送旅客2000多萬次，承擔了東京全部客運量的86%。在早高峰時的市中心區，有91%的人乘坐軌道交通工具。[6]

2.商務核心城市建設

“商務核心城市”的概念，是在“第三次首都圈基本規劃”（1976年）、“首都改造規劃”（1979年）和“第四次首都圈基本規劃”（1986年）中提出并逐漸形成的。

為了解決對東京都中心地區的依賴與“一極集中”的結構問題，第三次首都圈基本規劃提出了在“周邊地區”內建設“商務核心城市”的政策手段，積極發展橫濱、川崎等主要城市成為核心城市，從而推動“多核型區域城市復合體”的形成。作為首都圈的超長期規劃（1980-2025），“首都改造規劃”延續并發展了第三次規劃的思想，提出為改變東京大都市圈依賴于“一極集中”的發展模式，以分化為基礎，形成具有多個核心和圈層的“多中心、多圈層”的區域結構，并以此為基礎在東京大都市圈內進一步構筑“聯合都市圈型”的區域結構，如圖5所示。此次規劃提出，通過在40～50km圈的范圍內建設“商務核心城市”，通過促進一些不需要在東京都中心區布局的商務辦公類功能向這些商務核心城市分散，從而形成以商務核心城市為中心、居住和就業相近、生活服務充足的具有綜合性城市功能的自立型都市圈。從規劃理念和方針來看，“第四次首都圈基本規劃”與“首都改造規劃”沒有大的區別。1985年的《首都改造規劃——面向多中心聯合都市圈的建設》規劃的六個獨立的圈層分別是：東京中心區、多摩自立都市圈、神奈川自立都市圈、琦玉自立都市圈、千葉自立都市圈、茨城南部自立都市圈。每個自立都市圈都有核心的商務城市，承擔獨立性的功能。

（五）調整產業結構，優化城市人口規模、素質、布局

產業結構是影響人口規模、人口素質和人口空間布局的重要因素。東京產業結構經歷了從城市化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。

1955～1970年間，由于鋼鐵、造船、機械、化工和電子等產業的迅速發展，東京都地區集聚了大量的制造業企業和就業人口。一系列的社會和城市問題凸顯。為此，1959年，國家公布了《首都圈建成區內工業等設施控制的法律》（即《工業等控制法》），其中將首都圈內的部分城市建成區定為工業等設施控制區域，即在包括東京都23區、三鷹市、橫濱市、川崎市及川口市的部分市區里，對于一定規模以上的工業、大學等設施的新增項目進行控制。這一政策實施之后，工業設施的擴建和新建在控制區域受到嚴格的限制，許多工廠尤其是大型工廠，更多地開始向地價較低的地區遷移。自實施之年起的20年內，就業人數在300人以上的大型工廠減少了約40%。[8]東京都制造業的鼎盛期是高速經濟成長期的60年代初期，當時制造業的生產總額占全日本的比重為14.2%，而1990年則為7.1%。[9]可以說，這一政策對于控制大型企業設施的增加和人口快速向東京集中起到了明顯的效果。

另外，東京商務成本也是居高不下，加速了制造業不斷撤離、低端就業人口無法長期滯留的狀態，但以金融業和信息業、傳媒產業為首的第三產業，日本大公司的總部，以及外國大公司則紛紛前往東京尋求進一步的發展。

伴隨著大批勞動力密集型企業和東京原有的一些重化工業相繼遷往郊區、中小城市甚至海外，而以研究開發型工業、都市型工業為主的現代城市型工業開始集聚。資本和技術密集型產業代替勞動力密集型產業，一方面增加了地區生產總值和人均地區生產總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。[10]

（六）建設新城，轉移中心區人口

新城建設是當時緩解中心城區人口壓力和分散東京城市功能的一個重要手段。東京周邊地區自20世紀60年代以來，規劃了包括筑波學院城市、多摩新城等多項大型的開發項目。開發建設多摩新城的構想是在“首都圈整治規劃”中首次出現，為了解決日益龐大的居住問題，規劃中提出了包括多摩新城建設在內，琦玉方向、千葉方向在東京郊外共三個方向上規劃開發新城的構想。

這一時期的新城開發項目，與戰前和戰后復興時期小規模的改善型城市再開發項目和住宅小區建設有很大的不同，不僅在項目規模上，在項目內容的系統性和綜合性和專業性方面，都比以往有了很大的而提高。這些項目的規劃和實施使得當地的環境水平得到了極大的改善。[11]當前，東京都市圈有代表性的新城，如東急多摩田園都市、多摩新城、港北新城、千葉新城等，都位于離中心城區核心地帶30公里左右的距離，通過城際軌道交通連接中心城區。一方面解決中心城區人口的居住，另一方面考慮他們在中心城區的就業，所以通勤時間也不太長，大概都是一個小時左右。而且，這些新城的配套設施齊全，以港北新城為例，公共用地占比31%，公共服務設施及教育設施等用地占比9%，商品房用地與集體住宅用地等占比20%。僅港北新城就有小學15所，初高中8所，大學3所，大規模商業設施7處。交通也十分便利，有2條地鐵，11條市區公路，12條過境公路。[12]

羅馬不是一天建成的，新城規劃和建設周期一般時間較長。新城建設要遵循城市發展規律和經濟發展規律，任何短期內建成一個新城的想法都是不切實際的，超前建設的基礎設施會造成很大的資源閑置和浪費。所以，對于新城建設的規模設計、建設規劃等，應當更加綜合、理性地考量。

（七）分散行政辦公設施和商務流通設施，分散人口

1961年內閣通過了“政府部門遷移”的決議，決定“盡快探討將不必要設置在東京都內的政府部門及下屬機構、國立大學進行集體遷移的方法”。1963年1月，日本內閣決定成立一個委員會以處理涉及政府機構集中遷移的有關問題。同年9月，日本政府內閣就在筑波地區規劃成立科學城達成共識。筑波科學城，坐落在日本茨城縣的筑波市中心，西南距東京50km，距新東京國際機場40km，占地面積28.4km?。

筑波科學城基地的核心就是由從東京及其周圍地區遷來的國家級、實驗性的研究機構和教育機構，建立筑波大學，創造一個適合實驗性的研究和教育機構發展的環境。另一個目的是應付和減輕東京過度擁擠的環境。換句話說，把那些沒有必要留在東京的國家級實驗室、研究與教育機構遷入筑波科學城的目標，就是以一個有秩序的方式減輕首都密集地區的人口過度集中的壓力，同時適當提高閑置土地的使用率，為首都地區經濟的均衡發展作出貢獻。到1998年底，筑波科學城有人口18.8萬人，其中研究與教育區6.5萬人，都市周邊區12.3萬人，包括科學研究人員13 000人（在國家研究與教育機構8500人，私人研究機構4500人）。[13]

根據1966年頒布的《商務流通城市整治法》，東京都政府制定了《東京都商務流通設施整治方針》。這一方針明確了將東京城市中心地區密集的批發業、倉儲業、貨車中轉等商務流通設施，向城市高速公路和主干線道路的節點處及市區周邊地區集中遷移的目標。根據這一方針，東京都南部的京浜兩區、西北部的板橋區、北部的足立區、東部的葛西區的四個區，逐漸發展成為商務流通業的主要密集區。這一分散商務流通設施的方針，一方面促進了城市功能的更新和升級，另一方面轉移了中心區人口。

四、啟示

特大城市的人口問題是世界城市化進程中一個非常棘手的問題。近年來，北京等特大城市人口規模的持續攀升，帶來了一系列的社會問題，交通擁堵、住房困難、水資源緊缺、環境污染等。北京等城市所遭遇的人口膨脹及所帶來的各種問題，日本東京在其經濟高速增長期，伴隨著城市化的快速推進，也有相似的經歷。所以，東京政府調控人口的政策措施對我國來說具有很強的借鑒意義。

一是對特大城市要有一個正確的認識，對城市的不斷擴張，人口的不斷膨脹不能只想著使用行政手段來“堵”，更應該在提高城市的承載力方面做努力。解決特大城市問題，更多地需要對城市進行進一步的開發和整備，關注城市的發展和布局，有效促進人口流動和合理分布。人為的控制城市規模和城市人口，不符合城市發展規律。

二是政府針對人口調控要制定整體的規劃，并且要出臺具體的法律法規、政策措施來保障規劃的落實。否則，規劃會很難繼續推進。

三是建立多個次中心，按照近郊、遠郊等進行梯度規劃，建設多個有特色、公共設施完備的新城、副中心等。多核心城市結構的形成，需要適當疏散城市功能，建設次一級城市中心，同時還需要保持居住功能和其他城市功能的平衡。在城市中心區和副中心區的開發中，不能單純依賴商務辦公功能的集中，而是要強調居住和綜合性產業功能的結合，同時注重科研、文化設施和會展、體育娛樂等大型綜合性開發項目開發，以及交通樞紐的配套開發，教育、醫療等公共設施和服務配置，以減少周邊居民對中心城市的依賴。

四是加強區域一體化，協調都市圈發展，減少人口遷入壓力。發展都市圈，使得中心城市與周邊地區形成功能互補和相互帶動，讓產業在整個都市圈范圍內進行更加合理的優化配置。一方面有助于都市圈內中心城市的功能升級，同時有助于帶動周邊地區的共同發展。京津冀的協同發展，必將極大地緩解北京人口的遷入壓力。北京的“吸附能力太強，外溢效應太弱”，周邊河北相關市縣與北京各方面的條件差距太大，所以，加強區域一體化，協調京津冀的發展，首先是要加大經濟上的協作，更要不斷實現教育、醫療、文化等資源的共享，這樣才能真正提升周邊地區的吸引力。

五是合理調整產業結構，促使勞動密集型產業外遷，適當提高注冊企業的門檻，加快向資本密集、技術密集型產業轉型。

六是分散城市非核心功能。對于這個問題，我們首先要明確一個城市的核心功能。例如關于北京的核心功能，2014年2月，習近平考察北京時曾對北京的核心功能明確定位：要堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能。北京大學政府管理學院教授楊開忠認為，非首都功能主要有兩大類：首先，從經濟角度考慮，一些相對低端、低效益、低附加值、低輻射的經濟部門；其次，區位由非市場因素決定的公共部門。而疏解去向，除了河北、天津等周邊區域，還包括從市區疏解至郊區。對于北京的定位直接影響著疏解的對象。這里講疏解非核心功能，并不是講首都功能遷移。值得一提的，日本從上世紀60年代開始討論首都城市功能遷移方案，至今也未能成行，來自各級官僚體制的阻撓以及企業界的反對，都是其中的主要因素。

參考文獻：

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責任編輯：張 煒