自貿區制度“溢出”路徑下的城市發展與管理規制

湯蘊懿　董露露

導讀：上海自貿區的“溢出”效應正逐步顯現，自貿試驗區管委會已承擔了城市管理、知識產權、文化等領域19個項目的先行先試任務。負面清單在上海自貿區試行確實也取得了很好的成效，但是負面清單主要是針對外商投資準入的管理。一個城市的治理，僅僅依靠負面清單是不夠的，而要從與政府、市場、社會三者相關的政府權力、負面準入、企業誠信、社會自治等四個方面來構建更加全面有效的清單管理體系。

上海自貿區制度創新的主要特點之一是通過“清單”管理方式，為實現政府、市場和社會的協同管理提供有益探索，并持續推動政府職能轉變和管理制度創新。當前，自貿區的“溢出”效應正逐步顯現，自貿試驗區管委會已承擔了城市管理、知識產權、文化等領域19個項目的先行先試任務。如何以上海自貿區建設為契機，全面解放思想，把制度創新作為核心任務，把防控風險作為重要底線，把企業作為重要主體，加快政府職能轉變，在更廣領域和更大空間積極探索以制度創新推動全面深化改革的新路徑，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的城市營商環境，是上海城市發展的現實需求，也是中國城市發展的基本路徑。

一、上海自貿區制度創新路徑

（一）強化市場主體功能，明確政府服務定位

市場決定，就是指要發揮市場在資源配置中的決定性作用。在自貿區范圍內，市場發揮主體作用，企業投資不再需要通過冗長繁瑣的審批程序，進行投資活動只需向工商管理部門備案即可，市場主體只要符合法定的準入條件，行政機關就應當許可和批準。這極大地節省了企業的時間成本，同時也可減少傳統審批制度下可能出現的尋租行為和貪污腐敗現象。在這種模式下，政府要嚴格按照“法不授權即禁止”的原則，嚴格執行自己職權范圍的責任，禁止將權利的黑手伸向企業，不可干擾市場正常秩序，否則將承擔法律責任，以保證市場充分自由競爭的環境。

不同于傳統的各類園區，上海自貿區不依靠政策優惠，而是圍繞制度創新進行探索，以實現政府職能轉變以及更大程度的開放，不再是建立獨立、不可復制的政策洼地，而是建立體制機制可創造、可復制、可推廣的自由貿易試驗田。自貿區制度創新主要包括金融制度、政府管理創新和稅收政策創新等諸多領域。在金融改革方面，涉及自由貿易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨行使用、利率市場化以及外匯管理改革等五個領域；在企業的管理方面，強化企業在市場競爭中的主體地位，推動企業管理由核準制向備案制轉變；在稅制改革方面，積極研究完善適應境外股權投資和離岸業務發展的稅收政策。

（二）深化政府責任意識，落實政府監管職能

負面清單強調市場的主體地位，要求政府簡政放權并不意味著政府完全退出，而是把政府職能由“事前”審批向“事中、事后”監管轉變，進行行政監管創新，建設和完善監管型政府。負面清單在給市場提供充分自由的同時，不免帶來高風險，政府以準入后監督為主，探索與負面清單相適應的監管方式，依照負面清單明確的內容，加強對經濟運營階段的全程監管，構建嚴格、完備、有效的監管體系和風險防范體系，為自貿區市場經濟安全保駕護航。

負面清單的實施，給政府和市場的活動范圍劃清了邊界。清單列表內的歸政府管理，清單內容之外的屬于市場范圍，二者應當明確分工，各司其職。負面清單制度的應用，為企業創造了一個更加開放、自由、競爭的環境，政府對企業的干預程度大大下降，但同時，信息不對稱、規模效應、公共品、外部效應等因素導致市場失靈，政府必須（也更有精力）對市場運行加以監督。自貿區政府逐步變“事前”審批為“事中、事后”監督，一方面堅持了市場為主原則，激發了市場活力；另一方面，加強了政府監督，保證了市場正常運行和國家經濟社會協調發展。政府是國家經濟運行的“守夜人”，在經濟發展過程中盡可能發揮監督管理作用，保證城市有效運行。

（三）優化社會參與機制，強調多元參與治理

經濟具有社會屬性，經濟的發展離不開社會，自貿區制度創新中離不開社會參與。同時，社會是政府與企業發生關系的樞紐，也是政府和市場功能的彌補者。當市場和政府監督都無法很好地推動經濟發展時，需要社會力量的幫助；在市場和政府監督發揮良好時，也需要社會力量參與到經濟社會建設中，極大化利用社會資源，達到效用最大化。社會參與主要涉及社會誠信建設、行業自律和政府購買公共服務三方面的問題。

1.社會誠信建設

負面清單制度和政府簡政放權給企業創造了自由的發展空間，政府對企業發展和市場運行干預減弱，這就要求企業和社會建立廣泛可信的誠信體系，彌補政府對市場監督的減弱。古人有云：“民無信則不立，商無信則不興，國無信則無威。”因而，建立社會誠信對城市的管理尤為重要。社會誠信不僅包括個人誠信，還包括在社會生活中被廣泛認可的道德及規則。在制度改革創新中，建立公共信息服務系統，保證公民的信息獲得權；積極進行誠信宣傳，提升公民和企業誠信意識，進而實現社會誠信體系的構建和完善。

2.行業自律

行業協會是中國《民法》規定的社團法人，是介于政府和企業之間、又獨立于國家和市場之外的非營利性組織。馮夢成（2015）在自貿區建設中行業協會能力問題的研究中指出，在自貿區的建設中，行業協會發揮的主要功能是服務和協調功能。[1]一是面向政府，發揮承接性的橋梁作用，承接政府轉移出來的一部分行政審批功能，承擔政府對企業的一些服務性事務，并與政府一道對市場活動進行監督管理。二是面向企業，發揮組織性的平臺作用，反映和協調行業發展的問題，并提出有效的建議。三是面向產業，發揮前瞻性的研究工作，為政府和企業出謀劃策。

3.政府購買公共服務

政府購買社會組織的公共服務是實現政社合作和多元治理的有效手段。社會組織承接政府轉移的相關職能，發揮社會組織應有的優勢、積極履行社會組織使命，是當前我國社會治理體制創新的重要體現。此外，政府購買公共服務意味著政府為實現公共目標而將服務委托給專門的社會組織來承擔，兩者相互依賴并按照各自優勢分工的狀態，突破了因慈善不足、組織業余、規模效應低等問題造成的“志愿失靈”問題。

二、上海自貿區對城市管理的輻射效應

上海自貿區制度創新的先行先試，為提高城市管理水平帶來了新視野、新需求和新經驗，為上海城市管理創新提供了模范效應、溢出效應、虹吸效應和競爭效應，也為后續上海城市管理創新的頂層設計提供了方向。

（一）模范效應

模范效應，也可稱為示范效應，指自貿區的發展為其他地區樹立了一個榜樣，可供學習和模仿。上海自貿區的核心內容不是政策優惠，而是制度創新，上海自貿區已經在金融、政府監管、稅收等諸多領域進行了可復制、可推廣的制度創新的探索。例如，經過兩次修改，2015年版負面清單適用范圍不再只是最初的28.78平方公里，上海自貿區添加了陸家嘴金融片區、金橋開發片區和張江高科片區，面積增加為120.72平方公里。該負面清單對廣東、天津和福建自貿區也適用。

（二）溢出效應

所謂溢出效應，是指經濟主體的經濟活動，對他人和社會造成的影響。當然，對其他經濟主體來說，這是一種不需要付出代價就可以享受的收益。自由貿易區高度的開放性，打開了上海與世界市場之間的通道，為物流體系提供了便利條件，也為出口加工提供了優良的環境，使得物資的進出口能夠滿足上海城市經濟發展的需求。同時，世界商貿信息在自貿區內傳播具有深度與廣度，信息的外溢也為上海其他地區獲得優質商機提供了平臺。而且，自貿區的改革，使得投融資高度便利化，從而吸引大量國內外投資，也會吸引國外先進的技術和經驗，派生出一系列新興產業活動，進而通過前向關聯效應和后向關聯效應帶動上下游產業的發展。

（三）虹吸效應

所謂虹吸效應，指高度發展的城市具有強大的吸引力將外部投資吸引進來。上海自貿區的建立，打開了上海與國際之間的通道，提供了相對公平、自由以及高度便利化的市場環境，這對周邊優質企業、資本和人才產生很大的吸引力，大量企業入區注冊。資本為了獲得更高的收益，人才為了獲得更多發展機會、更好的發展平臺，都會從周邊地區向自貿區涌入，這會加速自貿區的發展。隨著負面清單的兩次修改，特別管理措施不斷縮減，表明自貿區的開放程度不斷提高，市場的自由和各種便利化也會愈加完善。

（四）競爭效應

競爭效應，指競爭帶來的改進。由于上海是我國第一個自由貿易實驗園區，大量的資源爭相進入自貿區，首先會導致自貿區內部的競爭，這種競爭導致的“優勝劣汰”，有助于促進自貿區經濟發展質量的提高。同時，周邊地區為了發展，相互之間以及與自貿區之間都會進行競爭，為了吸引優質的生產要素，不斷進行制度創新，為了形成競爭優勢，不斷進行技術創新。這種良性競爭將促進上海經濟優質、高效地發展，推動上海整體產業的升級。

三、當前上海城市管理中出現的問題

上海是中國改革開放的前沿，也是較早對地方政府進行規范的地區之一。改革開放30年來，在行政管理體制改革實踐中，按照深化經濟體制改革和發展社會主義市場經濟的要求，上海在轉變政府職能方面取得了一定成效和經驗：1.強化對上海國際化大都市的功能定位與產業引導；2.推行兩級政府三級管理以及分類指導模式；3.實施公共產品定價的“聽證會”制度；4.落實依法治市制度規范；5.制定與推廣科教興市與人才高地戰略；6.積極建立以公平交易為核心的競爭性要素市場；7.利用稅收、利率等手段調控區域經濟，抑制經濟泡沫。特別是2005年啟動的浦東的綜合配套改革以來，在突破審批限制方面取得了重大進展。

當前，上海已經完成了“浦東發展后十年（2000-2009）”行動計劃，加速了從制造業向服務業特別是高端服務業轉變，以及先進制造業的拓展，像汽車、鋼鐵、石化等傳統制造業向高新技術的產業化方向發展。但正如有識之士所看到的那樣，服務業和制造業的發展路徑不同，服務業的發展需要良好的制度、體制、人才、信息等環境因素。[2]從整體框架看，上海管理模式的總體框架仍然延續了工業化時代的專業化、大批量、流水線式的管理。上海地方政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”問題還未充分解決，政府的社會管理、公共服務等職能需要不斷調整和優化，特別是上海地方政府的制度創新近年來已明顯落后于東部各地區。

（一）重效率、輕公平

上海在城市管理過程中過度重視市場效率，而忽視了社會公平。城市管理的主要任務是確保城市基礎設施以及公共服務設施的合理配置，保證城市合理發展，但在市場經濟體制下，開發商為了追逐高額利潤，違反規劃進行超強度開發，造成規劃管理工作失控，影響周邊居民生活，影響城市發展，違背了公平性原則。主要表現在兩個方面，一是在土地開發過程中對公共設施用地的擠占；二是忽略上位規劃規定的容積率、綠地率、建筑密度等控制指標，進行土地超強度開發。市場效率是社會公平的基礎，而社會公平會影響市場效率。當社會公平滯后時，會阻礙市場效率的提高。上海城市管理過度重視經濟增長，吸引外資進入上海進行投資設廠，卻忽視了城市空間和資源的容納能力，造成社會公共資源過度開發，形成“公地的悲劇”。公共資源的搶占必然會影響公民的福利，降低社會公平。另外，城市管理中對城市基礎設施以及公共服務設施配置不合理，會造成市民生活不便。例如，上海城市交通系統不合理，在世界擁擠城市中排名第24位，[3]浪費了時間，降低了市場效率；城市排水系統不完善，下雨天出現道路大面積積水、車輛無法行使的局面，嚴重影響市民的出行和生活。

（二）重部門、少協調

隨著行政體系的變革和發展，行政專業化程度日益加深，行政碎片化現象也日趨嚴重。行政碎片化指同級政府職能部門和地方政府在業務執行和公共事務處理中存在分割的狀況，并且政府各部門在目標實現方面缺乏共識，導致勢力范圍的爭奪和利益的沖突。[4]這一情況在上海自貿區建設中也時有發生。如在自貿區的運營環境中，上海企業誠信監管體系中的“孤島現象”顯得突出，影響了監管效能的發揮。一是已有信用系統和自貿區政府監管機制各自為政，形成“孤島”；二是政府部門獨立運行，形成“孤島”；三是政府部門間各自為壑，形成“孤島”；四是政府評價運用中各設標準，形成“孤島”。面對愈加復雜的市場環境、愈加隱蔽的市場機會主義、各種新生的市場交易種類，加強政府間的統籌協調，打造“整體性政府”的管理機制特別重要。

（三）重內部、缺參與

城市管理需要通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行決策引導、規范協調、服務和經營行為。如今在城市管理中，社會組織發揮著越來越重要的作用。但當前，由于我國社會組織發展緩慢、機構規模小、資金來源途徑有限、社會重視程度不高等原因，導致上海城市管理中社會參與度不高，表現為：一是社會誠信體系不完善。社會誠信體系還沒有完全建成，社會各成員之間不相互信任，在城市管理中不能夠發揮社會主體作用，且被動地參與城市管理，造成效率低下、社會公正缺失、社會訴求不能及時解決等問題。同時市民對城市管理的參與還較多地停留在報告會、展覽會、參與座談會等形式上，并帶有明顯的政府主導色彩。二是行業自律還未形成。上海是我國經濟比較發達的城市，在此聚集了許多企業，為了規范企業行為，需要成立行業協會，監督管理企業行為。然而，上海在城市管理過程中，行業協會發展速度緩慢、數量有限、規模較小、對行業內企業監管力度不夠，無法較好地規范企業行為。三是政府提供公共服務不足。上海市政府在城市管理中處于強勢地位，因而社會服務主要由政府提供，而政府財政支出有限，導致社會公共服務不足的局面。同時由于社會組織弱小，地位上低于政府，不能與政府在對等地位上實現政社合作和多元治理，降低了城市管理中社會資源的利用率，不利于城市發展。

四、對上海城市管理創新的下一步思考

負面清單在上海自貿區試行中也確實取得了很好的成效，但是負面清單主要是針對外商投資準入的管理。一個城市的治理，僅僅依靠負面清單是不夠的，而要從與政府、市場、社會三者相關的政府權力、負面準入、企業誠信、社會自治等四個方面來構建更加全面有效的清單管理體系。

（一）四個清單管理的內容

1.權利清單

權利清單的主要目標是通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政。

2.負面清單

負面清單是政府以清單方式明確列出禁止和限制企業投資經營的行業、領域、業務等，清單以外則充分開放，即“法無禁止即可為”，企業只要按照法定程序注冊登記即可開展投資經營活動。負面清單相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的產業和領域。這種模式的好處是讓外資企業可以對照這個清單實行自檢，對其中不符合要求的部分事先進行整改，從而提高外資進入的效率。

3.企業誠信清單

企業誠信主要指的是企業在市場活動中所必須遵守的基本倫理道德規范，具體表現在誠信經營（企業形象）、履行合同、按時還款、不偷稅漏稅等。企業遵守這些就是守信，將會獲得其他企業的信任，會獲得更多合作的機會，賺取更多的利潤。對誠信的評價標準有兩個維度，一個是道德維度，一個是法律維度。[5]而企業誠信清單主要指的是企業將要遵守的誠信守則具體內容以清單形式詳細列出，并指導企業進行生產和管理，一旦企業出現失信行為，將受到法律上或者經濟上的懲罰。

4.社會自治清單

社會自治就是社會自治組織成員對社會事務的自我管理，這種管理是自主的而不是被迫的，是內在的而不是強加的，表現為在管理的過程中完全出自自己的意愿而不受外在的干涉。社會自治為公民提供了一個表達自己意愿的良好空間，通過社會中的自組織，通過各種有效的溝通渠道，社會成員可以進行利益表達，增強社會力量，最終實現與政府的良性合作發展。由此可見，社會自治實際上是在政府與社會之間建立起了一座橋梁。社會自治清單，是社會自治組織以清單形式，明確列出自我管理的社會事務，并將社會事務公開，得到組織成員的監督。

（二）四個清單的相互協調關系

一個城市，不僅僅是由各類企業構成的經濟市場，還有政府和社會；一個城市的良好發展，也不單單是經濟的發展，而是各方面相互協調、共同進步。四個清單內容不同，側重點不同。權利清單主要側重對政府行政職權的規范，負面清單主要是對市場投資活動的管理，決定主體是否有進入市場的資格，企業誠信清單可以說是對價值觀和意識形態方面的約束和管理，社會自治清單管理則有助于對公共利益的促進。四個不同的清單，共同構成城市管理的整體，四個清單應該相互協調，形成四位一體的管理體系，共同參與城市治理。[6]

1.政府建立權利清單和責任清單

堅持市場為主原則，發揮市場主體能動性，提升市場效率。一是上海市政府應積極構建權利清單，劃清政府行政職權與市場的邊界，充分保證市場在資源配置和城市發展中的決定作用。二是構建“陽光政府”，讓政府行政職權公開、透明，暴露在陽光下，受市民監督。市民可以及時、全面了解政府對城市管理所作的方針政策，并向政府建言獻策，參與到城市管理中。三是建立責任清單。政府行使一定的權利，必定有應盡的責任和義務。政府最大的責任是為人民服務，建設服務型政府。為了加強政府對城市監督管理力度，必須設定與權利相對應的責任，這樣，政府在城市管理中才能有目標有任務，不會出現盲目的情況。

2.宏觀上建立負面清單

負面清單主要是為了降低企業入市門檻，激發市場活力。我國的戰略目標是建成為創新型國家，上海市成為全球科技創新中心，這都要求市場極具活力，企業發揮市場主體地位，積極投入研發，進行科技創新。負面清單規定“法無禁止即可為”，只要不違法，不屬清單上的投資經營活動，企業均可以參與，給予企業極大的選擇自由，企業在追求利潤最大化的目標下，必然會加大創新，推動上海城市發展。

3.微觀上建立企業誠信清單

誠信是企業成功的基石。當市場實行負面清單制度、政府執行權利清單制度時，政府對市場和企業的監督管理將會削弱，這就對企業提出了更高的要求：企業必須提升自身誠信，建立企業誠信清單。企業建立誠信清單是對負面清單和權利清單在企業監督管理上的補充，是向社會傳達企業真實信息，有利于社會投資、企業間合作、政府扶持等。一是企業之間可以建立行業協會，進行行業自律。二是上海市建立誠信信息系統，企業在誠信系統上真實披露公司信息。同時，建立企業“黑名單制度”，有助于對企業失信行為進行記錄，對記錄進行分級，當記錄達到一定級別時，給予企業相應處分，并將處分結果在誠信網站上進行公示。三是上海在城市管理中，加大對誠信的宣傳力度，有助于進一步推出關于誠信的公益廣告，提升城市整體誠信水平。

4.提升社會參與度，建立社會自治清單

城市管理是政府、市場與社會三者相互合作完成的，因而必須提升社會參與度，建立社會自治清單。社會自治在管理過程中更具有民主性，政府可以從很多領域退出，把更多的權力交給社會，實現社會自治，從而使國家治理得更好，社會可以通過社會自治來更有效地表達自己的利益，維護自己的各項權利。政府逐漸與社會相互合作，提供社會服務、反映社會訴求、規范社會行為，尋求社會公正等功能。例如，公共服務可以由政府與社會組織合作提供，政府負責資金支持，社會組織負責提供服務，二者發揮各自優勢，共同為城市管理貢獻力量。為了建立完善社會自治清單制度，第一，堅定行政體制改革，加快轉變政府職能；第二，尋求政府支持，提升公民社會自治意識；第三，增強社會自治組織的獨立性，健全救濟機制。

說明：本文系2015年上海市發展研究中心決策咨詢課題《國際服務貿易環境下自然人流動的管理規制研究》階段成果。

參考文獻：

[1]馮夢成.上海自貿區建設中行業協會能力問題考察[J].開放導報，2015（2）.

[2]這里仍是改革開放的最前沿[DB/OL].中國經濟導報，2010-05-21[2015-10-14].http：//www.rxyj.org/html/2010/0521/1236789.php.

[3]田媛.全球最擁堵城市排行榜：北京位列15 上海排在24名[DB/OL].光明網，2015-04-07[2015-10-14]. http：//world.gmw.cn/2015-04/07/content_15298986.htm.

[4]劉洋林.行政一體化背景下碎片化整合途徑的比較和對中國的啟示[DB/OL].中國改革論壇網2012-05-16[2015-10-14].http：//www.chinareform.org.cn.

[5]謝曉堯.論商業秘密的道德維度[J].西北政法學院學報，2002（3）.

[6]王萌萌.清單管理的公共治理視野[J].重慶行政（公共論壇），2014（6）.

責任編輯：張 煒