我國農村土地資源開發利用的法制問題分析

張永梅

摘 要：隨著我國經濟的發展以及社會主義新農村建設的推進，現代化農村、城鄉一體化逐漸成為我國農村發展的核心。現代化農村建設必然涉及到農村土地資源開發與利用，并且由于農村土地集體所有產權制度和統分結合的雙層經營體制特征，使得相關法制法規在涉及土地資源開發利用中的協調與管理作用十分突出，科學有效的法制法規對于促進農村土地資源的可持續開發利用，以及維護和諧穩定的社會發展具有積極的意義。

關鍵詞：新農村建設；農村土地；資源開發；法制研究；土地征收

一、確立“抑公揚私”的立法理念及法律制度

由于我國土地政策以公有制為基礎，因此在農村土地資源開發中應將公共利益的理念為基礎，借鑒國外土地資源開發模式，建立基于“抑公揚私”的立法理念。在我國農村土地資源開發中要堅持兩個立法原則：第一，明確界定公共利益內涵以及不完全列舉方式明確外延，并以政府征收或審批的方式操作農村土地的公共利益使用；第二，商業性質的用地必須實現公平公正，以市場機制來體現土地資源交易開發的真正價值，對農民的補償應以市場價值為基礎進行動態調整。

二、實施農地用途管制補貼制度

（一）土地用途管制應開放農村建設用地。從我國現行的

《土地管理法》中對農村土地集體用途的嚴格管制來看，其并未給農民帶來更多的權益和收益，而是體現了國有土地與農村集體土地的不公平待遇，甚至有學者認為線性的農村集體土地政策公然違反了無權保護的平等性。我國經濟與工業化快速推進的時代，城市國有土地對非公共利益的建設供給不足，如果現行農村土地政策不發生改變，則很容易影響經濟與工業的發展，而以線性的農村集體土地政策的話，則又會損害農民利益，這就造成了農村建設用地的兩難境地。因此從目前的情況來看，最好的解決方法是通過立法改變和完善現有土地政策，將農村建設用地使用權市場化，改變政府征收模式，而作為宏觀調控者的身份進行調控與監管，保障農村建設用地的總體規劃、土地資源合理優化配置與市場供應。

（二）進行農村土地用途管制補償。我國《土地管理法》所規定的農村建設用地轉用制度目的是為了保護耕地，盡可能的保護農民權利，但社會與經濟發展到目前的階段，新農村建設快速發展，傳統的糧食經濟已經不足以滿足農村發展的需求，而過度的農村耕地保護政策則會造成農村集體成員的不公平待遇，使得農村土地不能像城市土地一樣獲得應用的市場效益，這就需要政府進行合理的農村土地用途管制補償。首先國家應該根據農村土地的市場價值給予農民應用的補償，并且該補償應直接下放到農民手中，避免政府截留；其次，政府無論是處于公共利益的需要還是非農建設的需要，都應該以市場價值根據“占補平衡”的原則對農民予以補償。

三、完善農村土地征收程序立法

（一）建立土地征收信息披露制度。目前農村集體土地的相關法律法規給予政府壟斷地位，并且未將農村集體土地征收列入政府信息公開的范圍，未建立土地征收信息披露制度，這就對于農民而言是十分不公平的，嚴重損害了土地權所有人及相關權益人的知情權。因此，應建立相關信息披露制度，并進行相應的立法，使得在農村集體土地征收的過程中，土地權利人能夠全方位的了解政府信息，確保農村土地征收中的信息對稱、公開與透明。

（二）引入強制聽證制度。農村土地作為國家糧食安全與升天安全的戰略資源，以及農民生存依附的生產資料，一旦被政府征收必然會產生影響，這種影響從宏觀社會利益來看微乎其微，但長期的影響積累則是不可逆的。并且在目前的農村土地征收政策中，政府是唯一行使該權利的機構，具有較強的壟斷性與強制性。在涉及較大的土地轉用開發中，為了體現司法、行政的公正公開，保護農村土地不受非法開發，有必要因素聽證制度。因此在農村土地征收中應建立強制聽證制度，非經聽證而做出的決策，可經過司法審查程度予以撤銷。

四、農村土地規劃的法制化與民主化

（一）立法與司法審查的雙重保障。在目前的我國農村土地管理立法框架下，農村土地權益人在城鄉規劃及土地利用開發方面沒有實質的參與權利，導致政府在進行土地規劃時不需要土地權利人的實質性同意，已經規劃即自動行使農村土地開發利用的審批權與土地征收權。在這個過程中可能會出現權利的濫用、土地利益的流逝等現象，這就需要建立科學合理的法律體系，以及司法保護程序對農村土地進行雙重保護。

（二）保障公眾參與規劃編制。農村土地開發利用中保障公眾參與，不僅有利于增強公眾對政府的信任，而且還能保證土地規劃的最優化與最合理，此外還能體現我國人民當家做主的特色。因此，從立法層面，應建立農村土地利用規劃的公眾參與制度，充分保障公眾的知情權與話語權，確保農村土地開發利用是在全民參與的基礎上合法、科學、最優的進行的。

從目前我國經濟發展趨勢來看，開放農村土地使用權進入土地市場，是解決我國現階段土地供需矛盾的直接手段，因此無論是從法律法規層面，還是從市場經濟層面，對農村土地開發利用過程進行全程司法保護，確保土地權利人與社會公共利益的雙贏局面是當前立法的根本。

參考文獻：

[1] 潘海紅.我國農村土地產權制度改革存在的問題及對策[J].安徽農業科學.2013.31