完善高校財政撥款機制的思考

孫文基

摘要：本文在對高校財政撥款機制總結(jié)的基礎(chǔ)上，分析了我國高校財政撥款機制的演變，剖析了我國現(xiàn)行高校生均撥款與專項撥款所存在的問題，從近期和遠(yuǎn)期兩方面提出了完善我國高校財政撥款機制的相關(guān)對策，有助于促進(jìn)我國高等教育事業(yè)又好又快地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校;財政撥款;高等教育;發(fā)展

中圖分類號：G640 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2015）46-0275-02

采用不同的財政撥款機制，其效應(yīng)也不相同。科學(xué)有效的撥款機制，一方面可以提高財政資金的使用效率，另一方面可以促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相一致。本文在對高校財政撥款機制總結(jié)的基礎(chǔ)上，分析了我國高校財政撥款機制的演變，剖析了我國現(xiàn)行高校生均撥款與專項撥款所存在的問題，從近期和遠(yuǎn)期兩方面提出了完善我國高校財政撥款機制的相關(guān)對策，有助于促進(jìn)我國高等教育事業(yè)又好又快地發(fā)展。

一、財政對高校撥款機制的種類

由于各個國家的政體、文化傳統(tǒng)、對高校作用的認(rèn)識、教育體制和管理體制差異，決定了各個國家對高校采用不同的財政撥款機制。從全世界各國財政對高校的撥款機制看，財政對高校的撥款機制劃分為直接撥款機制和間接撥款機制兩種。

1.直接撥款機制。直接撥款機制是指政府或通過一個中間機構(gòu)將高等教育經(jīng)費撥付給相關(guān)高等院校的撥款方式，直接撥款機制又分為協(xié)商撥款、產(chǎn)出撥款、投入撥款、績效撥款四種形式。（1）協(xié)商撥款。協(xié)商撥款就是政府在向高校分配教育經(jīng)費時，根據(jù)高校上一年度所獲經(jīng)費及財力可能，通過與高校協(xié)商確定向高校撥款數(shù)額的方式。這一方式既不考慮成本，也不考慮產(chǎn)出，更不考慮績效。（2）投入撥款。投入撥款是根據(jù)高校教育所需成本的投入估算來確定對高校撥款數(shù)額的方式，教育成本的估算有的按每一成本項目進(jìn)行測算，有的按綜合成本進(jìn)行測算，我國目前的生均綜合定額就是將高校辦學(xué)所需投入綜合確定到生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)之中。這種撥款機制考慮了高校的辦學(xué)成本，但成本的測算很難考慮到各專業(yè)的實際情況，因此其成本的核算不準(zhǔn)確，很難反映高校各專業(yè)辦學(xué)的實際成本。另外，這種方式只會鼓勵企業(yè)擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，而不是提高內(nèi)涵。（3）產(chǎn)出撥款。產(chǎn)出撥款以高等學(xué)校的產(chǎn)出為依據(jù)的撥款方式。在這種撥款機制下，各高校獲得的撥款與其產(chǎn)出成正比，勢必導(dǎo)致各高校所獲撥款的不平衡，導(dǎo)致各高校發(fā)展的不平衡，產(chǎn)生所謂的“馬太效應(yīng)”。（4）績效撥款。績效撥款是根據(jù)績效評價結(jié)果進(jìn)行撥款，它與產(chǎn)出撥款機制的不同之處在于：產(chǎn)出撥款僅僅考慮產(chǎn)出，而不管這種產(chǎn)出是否符合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要和決策者的意圖，而績效撥款不僅考慮產(chǎn)出，更要在績效指標(biāo)的確定中體現(xiàn)高校產(chǎn)出的社會經(jīng)濟(jì)效益和決策者的政策目標(biāo)。這種撥款機制對高等教育的辦學(xué)有指導(dǎo)作用，有助于高等教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的融合與互動，有助于高校注重內(nèi)涵建設(shè)。

2.間接撥款機制。間接撥款機制是政府將教育經(jīng)費以對直接資助的形式給符合條件的受教育者（學(xué)生），再由受教育者付費給學(xué)校。間接撥款一般由政府發(fā)放教育憑證給受教育者（學(xué)生），受教育者（學(xué)生）以教育憑證向愿意接受其教育的高校交換教育服務(wù)，高校通過教育憑證獲得政府的相應(yīng)經(jīng)費。這種機制是根據(jù)著名的教育券理論來設(shè)計的。這種撥款機制有助于提高教育質(zhì)量，有利于學(xué)生根據(jù)自己的偏好選擇高校，但這種撥款機制不能保證學(xué)生所做出的選擇一定是合理的、理性的。

從目前各國高校財政撥款機制看，除美國少數(shù)州進(jìn)行過教育券試驗外，大部分國家都選擇某種直接撥款機制。

二、我國高校財政撥款機制的演變

從建國以來，我國一直采用直接撥款機制，具體演變過程如下：

1.基數(shù)+發(fā)展。從1955年前后起，一直到1986年10月，我國對高校的財政撥款采用“基數(shù)+發(fā)展”的機制。所謂基數(shù)，就是各高校在預(yù)算年度所獲得的經(jīng)費以上一年所獲經(jīng)費為基礎(chǔ)，所謂發(fā)展，就是指在基數(shù)的基礎(chǔ)上，考慮預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展和財力可能給高校增加相應(yīng)的經(jīng)費。這種撥款機制比較簡單，對于保證高校正常運行具有重要作用。但這種撥款方式既不公平，也不利于提高財政支出的效益。這是因為在這種撥款機制下，各高校所獲得的撥款與以各高校前一年所獲得的撥款為依據(jù)，有可能將不合理的因素長期保留在撥款總額中，導(dǎo)致各高校所獲經(jīng)費的不均衡。另外，這各撥款機制既不考慮投入成本、也不考慮產(chǎn)出，更不考慮績效，不利于財政支出使用效益的提高。

2.綜合定額+專項補助。1986年，原國家教委、財政部聯(lián)合頒布了《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》。這一辦法要求進(jìn)行高等學(xué)校財務(wù)管理體制的改革，并提出對高等學(xué)校教育事業(yè)費的撥款機制進(jìn)行改革。根據(jù)這一《辦法》的要求，我國高等教育財政撥款機制由原來的“基數(shù)+發(fā)展”改為“綜合定額+專項”。在這種撥款機制下，高校所獲撥款由“綜合定額”和“專項補助”兩部分組成。“綜合定額”即生均綜合定額是指由財政部門根據(jù)培養(yǎng)成本和財力可能確定教育經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)。“專項撥款”是綜合定額的補充，是根據(jù)各個高校的發(fā)展的特殊需要和政策目標(biāo)，由財政部門和教育部門另行設(shè)定的有專門用途的經(jīng)費。

三、我國現(xiàn)行撥款機制存在的問題

由于我國現(xiàn)行的高校財政撥款機制仍是投入撥款，沒有充分考慮高校績效，不可避免地存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.生均綜合定額存在的問題。（1）對學(xué)校的辦學(xué)行為缺乏有效的激勵。從目前的生均撥款機制看，政府部門在制定生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)時幾乎不考慮高校的績效因素，沒有形成激勵機制和約束機制，很難調(diào)動高校在教學(xué)、科研方面的積極性，最終影響高校長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。（2）導(dǎo)致規(guī)模擴(kuò)大和債務(wù)增加。在我國目前的撥款機制下，高校所獲財政撥款的多少與標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)即各層次學(xué)生的招生數(shù)有關(guān)。各高校為獲得更多的經(jīng)費，只有多招生，導(dǎo)致高校招生規(guī)模的盲目擴(kuò)張。招生規(guī)模的擴(kuò)大，勢必增加對教學(xué)和生活設(shè)施要求的突然增加，需要一次性投入大量資金。在財力不足的情況下導(dǎo)致高校債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。（3）沒有充分發(fā)揮市場的作用。美國著名教育家伯頓·克拉克提出了政府權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)威和市場的三角協(xié)調(diào)模式，三者之間相互影響、相互排斥、相互牽制，共同影響高等教育的發(fā)展。他在《高等教育系統(tǒng)-學(xué)術(shù)組織的跨國研究》一書中系統(tǒng)闡述了其主要思想。他指出：政府權(quán)力代表的社會集體意志，通過法律、政策、撥款等形式對高等教育系統(tǒng)施加影響。學(xué)術(shù)權(quán)威則是來自以資深教授和專家學(xué)者的知識和專業(yè)的本性力量。市場則是教育消費者的意愿，是教育服務(wù)對象的要求。他認(rèn)為，理想的模式應(yīng)是三者之間力量相等，從我國目前財政撥款機制來看，市場所起的作用小，影響著高等教育事業(yè)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下二方面：（1）撥款以高校標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)為主要依據(jù)。高校為多得撥款就必須多招生，而不管自身的培養(yǎng)能力和社會的需要，導(dǎo)致高等教育資源短缺與浪費并存。（2）撥款的主體主要是政府相關(guān)部門，撥款標(biāo)準(zhǔn)的確定完全由政府相關(guān)部門根據(jù)財力可能來確定，撥款決策不考慮績效，缺少大學(xué)與社會的共同參與，沒有充分發(fā)揮市場的作用，既影響財政資金的使用績效，又可能使高等教育資源的使用不符合社會的需要。

2.專項撥款存在的問題。（1）專項數(shù)量多、效益不明顯。長期以來，我國高教專項經(jīng)費項目多，存在投入“碎片化”、結(jié)構(gòu)日趨固化、效益不夠明顯的問題。（2）管理部門多。從我國的情況看，下達(dá)專項經(jīng)費的部門多，影響了資金的統(tǒng)籌使用。

四、完善高校財政撥款機制的對策

完善高校的財政撥款機制應(yīng)從近期和遠(yuǎn)期兩方面進(jìn)行安排。

1.近期對策。（1）進(jìn)一步細(xì)化生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)。高校實行生均定額撥款后，生均定額標(biāo)準(zhǔn)雖然考慮了學(xué)校類型、專業(yè)、學(xué)科等因素，但現(xiàn)行專業(yè)劃分是按一級學(xué)科進(jìn)行劃分的，專業(yè)劃分還比較粗。建議按二類學(xué)科確定生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，在測算各二級學(xué)科辦學(xué)成本的基礎(chǔ)上詳細(xì)制定各二級專業(yè)的生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)專業(yè)差異，提高生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)確定的科學(xué)性、合理性。（2）建立生均綜合定額調(diào)整機制。隨著高教事業(yè)的發(fā)展和在職人員工資、退休人員退休金水平的提高，高校所需教學(xué)科研投入不斷增加，辦學(xué)成本不斷提高，辦學(xué)經(jīng)費與辦學(xué)成本的差距不斷加大。建議財政、教育主管部門根據(jù)高校辦學(xué)成本的提高建立生均綜合定額調(diào)整機制，從財力上保證高教事業(yè)不斷發(fā)展的需要。（3）整合專項經(jīng)費。針對高校專項多、金額少的現(xiàn)狀，建議財政與教育主管部門對高校專項經(jīng)費進(jìn)行整合，更加突出專項經(jīng)費提高高校競爭力、提高學(xué)科建設(shè)水平的目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，高校專項的重點應(yīng)是重點學(xué)科、重點實驗室、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、人才引進(jìn)，以提高教育質(zhì)量與學(xué)科建設(shè)水平。

2.長期對策。從長期看，財政對高校的撥款應(yīng)更加突出績效，建立以績效撥款為主的撥款機制，以提高財政資金使用效益，促進(jìn)高校事業(yè)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要相一致。為了實現(xiàn)績效撥款，應(yīng)分別建立生均綜合定額和專項撥款的績效評價體系。生均綜合定額撥款的績效評價指標(biāo)主要考慮教學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)水平、科學(xué)研究水平、社會服務(wù)成果等因素，通過形成公開、公平、公正的競爭機制，促進(jìn)高校教學(xué)、科研水平的提高，以滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)中國夢對高校發(fā)展的需要、對人才和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的需要。

在專項撥款方面，建議根據(jù)各個專項的特點設(shè)立相應(yīng)的績效評價指標(biāo)，其績效評價指標(biāo)主要覆蓋立項、評價和使用等環(huán)節(jié)，確保專項經(jīng)費的使用符合高教事業(yè)發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)國家和高校長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合。

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