煤炭資源枯竭型城市轉型階段性效果評析

■中國人民銀行萍鄉市中心支行課題組

一、我國煤炭資源枯竭型城市轉型現狀

截至目前，我國已分三批界定了69 座資源枯竭型城市，其中涉及煤炭資源枯竭型城市38 個，本文主要以其中的14 個地級市作為分析研究對象，分別為江西萍鄉、內蒙古烏海、遼寧撫順、遼寧阜新、黑龍江雙鴨山、黑龍江七臺河、黑龍江鶴崗、吉林遼源、山東棗莊、江西新余、河南焦作、廣東韶關、陜西銅川、寧夏石嘴山。

（一）經濟發展總體穩定，GDP 步入增速換擋期。從2006～2013年GDP 增長率看，轉型前期，14 個城市經濟保持快速發展，GDP 增長率都在10%以上，其中2008年黑龍江七臺河發展速度最快，達到了26.1%；而發展速度較慢的廣東韶關也達到10.6%。2008年以來，受國際金融危機和自身產業結構調整升級的雙重影響，煤炭資源枯竭型城市經濟由高速增長過渡到增速換擋期，GDP 增長率均有所下降。其中，黑龍江七臺河降幅最大，2013年GDP 同比增長-14%，10年來經濟首次出現負增長，主要是受煤炭市場持續疲軟的影響，致使該市規模以上工業快速下行；而發展速度較快的是陜西銅川，GDP 增長率長期保持在10%以上，2013年達到13.8%。

（二）人民生活明顯改善，但總體低于全國平均水平。從城鎮居民人均可支配收入看，除了烏海市之外，其他13 個城市城鎮居民人均可支配收入均低于全國平均水平。但經過近幾年轉型發展，各城市城鎮居民人均可支配收入都在逐年提高，逐步縮小與全國平均水平的差距，14 個城市中城鎮居民人均可支配收入占全國平均水平最低比重由2006年的58%（銅川）上升至2013年67%（七臺河）。以陜西銅川市為例，轉型前，2006年該市城鎮居民人均可支配收入為6820 元，僅為全國平均水平的58%；到2013年，其城鎮居民人均可支配收入上升至24495元，達到了全國平均水平的91%。

（三）外向型經濟發展活力增強，但地域分化明顯。從轉型前后進出口總額變化看，部分城市進出口總額呈現穩步上升的良好態勢，其中以江西萍鄉、遼寧阜新和吉林遼源等市最為明顯，2013年三市的進出口總額分別是2006年的8.6 倍、7.3 倍和7.1 倍。但同時也有一些城市呈現過山車式發展態勢，其中江西新余最為突出，其進出口總額由2008年的41.86 億美元急劇下降至2013年的20.7 億美元，這與新余市過分依賴光伏產業出口有關。

（四）金融對城市轉型的促進作用逐漸增大。從2006～2013年金融相關率變化看，絕大多數城市的金融相關率較為穩定，波動不大。其中，遼寧阜新、寧夏石嘴山以及黑龍江鶴崗等城市金融相關率基本穩定在2 以上，經濟金融實現了較好的互動發展。2008年以來，江西萍鄉、河南焦作、江西新余、山東棗莊等城市金融相關率在逐年增大，說明金融對經濟的促進作用在不斷增強。此外，從貸款增長情況看，到2013年，絕大多數城市貸款增長率都在10%以上，超過了同期全國平均貸款增速和GDP 增速。

二、煤炭資源枯竭型城市轉型效果評價

（一）評價指標體系構建

本文基于基礎理論與研究現狀，參考借鑒《全國資源型城市可持續發展規劃（2013～2020年）》中設定的資源型城市可持續發展主要指標①主要包括：經濟發展、民生改善、資源保障和生態環境保護四個方面指標。，擬從煤炭資源枯竭型城市的經濟、社會、資源環境等三大方面選取25 項指標對該類城市經濟轉型效果進行系統評估，并創造性的將金融發展相關指標植入評價體系，來綜合評估經濟金融良性互動的效果。具體評價指標體系見表1。

表1 煤炭資源枯竭型城市轉型效果綜合評價指標體系

基于評價指標體系，本文主要采用因子分析方法進行效果評價。數據來源于2013年中國城市統計年鑒、各市2012年統計公報以及統計局網站。在具體評價分析之前，本文選擇極小型指標取反（S’=-S），居中型指標則取其初值減去均值后絕對值倒數（S’=1/|S-A|）的方法，對指標進行正向化處理。然后，運用SPSS17.0 統計分析軟件進行分析。

（二）綜合評價過程及結果

對包括萍鄉在內的14 個城市2012年的轉型基礎數據進行處理，在通過指標適用性檢驗后，首先，根據特征值大于1 的原則，總共提取了9 個主因子。9 個因子對數據變異量累積解釋程度高達93.83%，已提取了指標體系內涵的絕大部分信息，可將其作為14 個煤炭資源枯竭型城市轉型效果的代表性因子。其次，按照方差極大值法對因子載荷矩陣進行旋轉，根據所提取9 個公共因子所反映的原始變量信息，我們將因子F1～F9 分別定義為經濟金融總量因子、人民生活因子、資源環境因子、財政實力因子、外向經濟因子、金融貢獻因子、產業結構因子、資源環境因子、資源環境因子。最后，計算因子得分，根據SPSS 輸出的9 個主因子得分F1～F9，按照各因子特征值占特征值總和比重為權重計算因子綜合得分F（見表2）。

表2 各因子得分及綜合得分表

（三）城市轉型效果評價分析

根據9 個因子得分以及其前文所述的內在含義對14 個城市分類轉型效果和綜合效果進行排名，并按照綜合效果排名對14 個城市轉型效果進行等級劃分，將排名1～5 位的城市定義為轉型效果優秀，6～10 名的定義為良好，11～14 名的定義為較差，具體情況詳見表3。

表3 煤炭資源枯竭型城市轉型效果得分排名和等級

基于表3，一方面，從14 個煤炭資源枯竭型城市轉型綜合效果看，城市轉型效果優秀的城市分別為焦作市、撫順市、新余市、棗莊市和韶關市；良好的城市分別為萍鄉市、阜新市、石嘴山市、烏海市和銅川市；較差的城市分別為遼源市、鶴崗市、雙鴨山市以及七臺河市。其中，萍鄉市轉型綜合效果得分排名第6，棗莊市、韶關市、焦作市綜合轉型效果排名前三，排名靠后的幾個地市主要分布在黑龍江（雙鴨山、七臺河、鶴崗）和吉林（遼源）兩省。

另一方面，從分類轉型效果看，不同城市各有比較優勢。經濟金融總量方面，排名前三的城市分別為焦作、棗莊、撫順，而七臺河、石嘴山、銅川排名靠后。人民生活方面，烏海、新余、棗莊位居前三位，鶴崗、雙鴨山、阜新排名靠后。資源環境方面，棗莊、萍鄉、銅川轉型后得到較大改善，排在前三位。財政實力方面，鶴崗、烏海、阜新位列前三名，雙鴨山、石嘴山、棗莊排名靠后。外向經濟方面，新余、雙鴨山、韶關高居前三名。金融貢獻方面，韶關、石嘴山、銅川排名前三，遼源、萍鄉、撫順三個城市金融支持效率相對較低，排名靠后。產業結構方面，七臺河、韶關、撫順位列前三位，雙鴨山、銅川、烏海排名靠后。

三、資源枯竭型城市轉型的國際實踐

（一）德國魯爾區轉型的主要做法

德國魯爾區位于德國經濟最發達的北萊茵——威斯特法倫州的中部，是德國和歐洲最大的工業區。雖然面積只占德國的3.6%，人口只占12.6%，卻生產德國80%的硬煤、90%的焦碳、60%的鋼鐵和35%的煉油量，并擁有歐盟十五國時期煤產量的1/3、焦碳產量的1/2和鋼鐵的1/5。從二十世紀六十年代起，魯爾區煤炭開采量逐步下降，煤炭工業開始走下坡路，下崗人員逐年增加，生態環境嚴重惡化。面對資源枯竭，魯爾區努力探索出了一條“延長產業鏈，實現資源價值深度挖掘”的轉型之路，成功實現了城市轉型。主要采取了以下措施：

1.成立區域發展領導機構，制定區域發展總體規劃。1920年5 月，德國魯爾煤管區開發協會（SVR）正式成立，重點提出了改善核心區域和發展新興工業的總體規劃，其中包括對交通運輸網的擴建性布局、對工業區的重新劃歸、對人口數量的控制；在產業布局上，新增的服務性部門設立在中心區，對日漸興起的商業和其他第三產業重點扶持；同時也注重對居民生活質量的整體改善，例如在工業區和城鎮周邊營造綠地、在河谷和丘陵地帶開發供人們休閑旅游場所等。

2.改造升級傳統產業，發展接續替代和第三產業。一方面，魯爾區在經濟轉型中沒有簡單地放棄煤和鋼兩個傳統產業，而是通過技術設備改造，工藝產品創新實現煤鋼產業升級。對煤炭工業進行全方位的集約化改造，政府不僅提供了改造資金，還通過制定法規等方式保護煤炭產業得以持續發展。另一方面，魯爾區加大了引進優秀企業的力度，遍及汽車、化工、電子、服裝等多個行業類別。通過種種政策的出臺，魯爾區產業結構調整效果明顯。魯爾區原來的兩大支柱產業——煤鋼的產值占地區生產總值的比重已降到了16%，兩個部門勞動力占魯爾區勞動力總數的比重也從1950年的60%減少到1990年的33%，而第三產業的就業人數從29.8%提升至56%。

3.建立和完善轉型融資體系，加大了金融支持力度。一是提供資金支持。德國政府通過制定產業轉型相關政策，引導專業化金融機構支持產業發展。對煤炭、鋼鐵等傳統工業改造升級提供優惠貸款資金援助，資金援助主要來自原歐共體煤鋼聯盟以配額方式給予各成員國的優惠貸款；對于產業鏈條低下，沒有發展潛力的產業則及時停止對其援助；對新成立的企業可以通過政府獲得32%左右的貸款。二是降低投資稅。政府先是采取削減燒煤發電廠投資稅的政策，而后又實行對燒煤發電廠的投資補貼。三是低息貸款和就業贈款。由政府向購買廢棄礦井工地的企業提供低息貸款；政府還向在煤礦主要集中地魯爾北區投資建廠的公司，提供相當一部分的就業贈款。

（二）日本九州區轉型的主要做法

日本北九州市是九州島北部重要的工業區和交通樞紐，以產煤聞名。20 個世紀，隨著國際市場上能源價格不斷上漲，日本政府考慮到資源的不可再生性，決定大幅削減煤炭資源開采，轉向從國外進口，于是提出了產業結構向節約能源、深加工方向發展的戰略。經過努力，日本九州的產業結構和對外貿易得到了明顯改善，旅游、貿易等第三產業發展迅猛，九州正逐漸成長為日本與亞洲其他國家交流的窗口。日本九州采取的主要轉型措施如下：

1.成立專門行政機構，建立和完善轉型政策法規體系。一方面，為了振興產煤地域經濟，1962年政府成立了產煤地域振興事業團，著手九州的經濟復興和轉型工作。另一方面，出臺和發布了《煤炭產業合理化臨時措施法》、《煤炭離職人員臨時措施法》、《產煤地區振興臨時措施法》和《煤炭對策大綱》等一系列政策法規，并先后九次調整煤炭相關政策，要求煤炭業放棄自力發展，轉向促進國外煤炭開發和進口；在解決轉型過程中煤炭工人的離崗問題時，為下崗工人再就業提供政策支持。

2.利用區位優勢重構產業，發展新興替代產業。九州在經濟結構轉型過程中，并沒有簡單地在原有產業基礎上向前或向后延伸產業，而是對當地煤礦實行全面關閉政策，用了十年左右時間將該區域轉換成高新技術產業區，實現產業結構的多元化和高度化，其中最典型的就是九州的集成電路（IC）產業。政府利用九州優越的區位優勢，制定特殊的扶持優惠政策，吸引了很多國內外的大企業如日本日立和美國德克薩斯儀器公司進駐九州建立集成電路工廠，使九州逐漸成為日本著名的高科技產業基地。

3.金融與產業政策相配套，信貸優惠與財稅支持并行。首先，1962年成立的“產煤地域振興事業團”，相當于是九州資源型經濟轉型成立的基金，為九州開發工業園，吸引新企業落戶提供了重要的資金支持。對于進入工業園區投資的企業，政府還給予長期貸款支持，并配套減免稅費等優惠政策。其次，日本政府對于在九州煤礦關停地區創辦、能夠解決一定數量下崗人員再就業問題的新辦企業，在土地方面提供優惠，對企業購買新設備提供專項貸款，甚至提供“特別低利息”貸款。對于在九州煤礦關停地區想創業的下崗工人和中小工商業者，政府也給予一定的金融支持，包括創業基金和低息貸款。最后，日本政府為了鼓勵九州資源型經濟轉型，給予了九州地方稅的減免。對九州地方政府因實施企業減免稅政策而減少的地方稅收，國家給予減少部分80%的補償。同時，日本政府還允許九州政府發行地方政府債券，解決經濟轉型的資金問題。

（三）汽車之城底特律破產的教訓

2013年7 月，底特律由于財政入不敷出，只有申請破產保護來避免進一步惡化。底特律作為18世紀末的新興工業城市，一度引領了工業革命汽車產業的發展，汽車業在底特律的經濟中占據了主導地位，鑄就了福特、通用、克萊斯勒美國汽車三大制造商，成為馳譽全球的“汽車之城”，并在漫長的20世紀中，獨執牛耳。享譽全球的底特律遭遇破產，主要原因有以下兩個方面：

1.城市產業結構單一，過度依賴汽車行業。汽車產業在相當長一段時間是底特律唯一的支柱產業，各產業部門構成都圍繞汽車這一產業形成產業鏈。汽車行業作為城市最大主導產業，是底特律財政收入的最大來源，汽車行業收入占財政收入的80%，其50%的從業人員從事汽車及相關行業。底特律單一的城市產業結構致使傳統汽車產業無法靈活面對市場變革，在汽車產業不景氣時，財政收入急劇下降，失業人員快速上漲。2012年，底特律失業率一度高達18%。就業機會稀少，人口大量遷出，稅基進一步縮減，最終導致城市走上產業衰落——高失業率和稅源枯竭——公共服務缺失——居民外遷和人才外流——城市破產的惡化路徑。

2.區位優勢喪失，城市轉型終告失敗。期間，底特律政府也曾試圖進行產業轉型，舉債發展城市建設，大力發展房地產業及著名的“文藝復興中心”，希望通過大規模完善基礎設施和制造中心商業復興城市來實現城市轉型。但房地產業為產業集群所服務，而底特律汽車產業的根深蒂固更使得這一轉型方式無非是舍本逐末。極低的入住率不但沒能挽救已經頹廢的城市，反而更讓有產者利用國家救濟政策自毀房屋攜款外逃，稅收更加不能保證。2008年，金融危機爆發，導致市政巨額負債無法償還，加之汽車業的不景氣和房價的急劇下跌使得問題雪上加霜，城市轉型以破產告終。

四、對策建議

（一）分類引導各類城市轉型發展。遵循分類引導、特色發展、因地制宜的原則，明確各類城市發展方向和重點任務，采取不同的轉型推進措施。例如，江西萍鄉、新余等金融發展相對滯后類地市要進一步做大金融總量，不斷優化金融結構，提高金融支持效率。相關部門和銀行業金融機構在金融資源的分配上要適當向該類城市傾斜，確保其城市轉型過程中經濟金融協調發展。而阜新、雙鴨山、鶴崗等東北地區城市要著力加強民生保障，在提高人民生活水平上下工夫；焦作、烏海、七臺河等城市則應著力提高資源利用效率，改善資源環境。

（二）加快構建多元化產業結構體系。一是要大力推動傳統資源性產業改造升級，支持資源優勢向經濟優勢轉化，有序推進資源產業向下游延伸，大力發展循環經濟。二是要培育壯大優勢替代產業，充分發揮各類城市比較優勢，積極發展戰略性新興產業，努力培育新的支柱產業。三是要加快發展現代服務業，堅持產業結構轉型升級與擴大就業良性互動，大力發展帶動就業能力強、市場前景好的勞動密集型產業，通過產業結構優化帶動民生改善。

（三）強化轉型中的金融支撐作用。一是要發揮金融在城市轉型中的“輸血供氧”作用，為城市轉型提供資金支持，為產業結構調整和轉型升級發揮信貸資金引導作用。二是要發揮金融在服務民生、提高人民生活水平上的作用。在解決資源枯竭衍生問題，諸如幫助下崗失業人員實現再就業、創業以及保障性住房建設上提供資金扶持。三是要不斷改善經濟金融環境。通過改善法律環境，降低銀行處置逃廢債的成本；不斷完善社會融資擔保、評估、登記體系，確保金融支持城市轉型渠道暢通；持續推進企業信用體系和農村信用體系建設，優化信用環境，提高金融支持城市轉型效率。

[1]楊振凱.日本九州老工業基地改造政策分析[J].現代日本經濟,2006,(6).

[2]王菲.底特律破產對中國城市轉型的啟示[J].中國外資,2014,(2).

[3]尹牧.資源型城市經濟轉型問題研究[D].吉林大學博士論文，2012.