當代緬甸族際關系治理的路徑、特點與挑戰*

鐘貴峰

緬甸族際關系問題在東南亞國家中獨一無二，在世界多民族國家中也實屬罕見，要全面系統地把握緬甸民族問題的實質及其演變，從緬甸族際關系治理的角度切入是一個相當有效的途徑。緬甸獨立后開啟了族際關系治理的歷史進程，已歷經四個歷史階段，通過對其族際關系治理的價值取向、治理的路徑方式、基本特點和主要挑戰等進行歷史考察，我們對緬甸民族問題的認識將更加全面而深刻。

一、當代緬甸族際關系治理的取向與路徑

自從緬甸民族國家建立后，歷屆政府的族際關系治理中蘊含的價值取向和治理路徑不盡相同。對緬甸族際關系治理的價值取向與治理路徑做一個縱向的考察，將有助于我們對緬甸族際關系治理的整體性和全局性的把握，也有助于我們對緬甸族際關系治理的階段性實踐的剖析。

(一)價值取向的選取與調整

為了防范族際關系問題對民族國家的存續與發展帶來不良的影響，民族國家在族際關系治理中就必然要選取合適的價值取向，推動族際關系治理的良性發展，進而維護民族國家穩定和推動民族國家建設。在當代多民族國家，族際關系治理如果取向于民族，民族群體的利益就成為優先的選擇，進而就會強調各個民族利益的多元化、分殊化和差異化，要求從民族群體利益的角度來調節族際關系;如果取向于國家，國家利益就成為優先的選擇，就必然強調國家的整體性、各個民族群體的共同性和相互融合，從國家利益的角度來調節族際關系。［1］鑒于民族與民族國家的復雜關系，民族國家的族際關系治理不僅要體現民族國家的“國家屬性”，也要兼顧民族國家的“民族屬性”，這樣才符合民族國家的本質特征。

吳努政府時期，“大緬族主義”和加強中央集權取向是族際關系治理的基本價值取向，始終影響甚至支配著吳努政府對族際關系治理的整個過程。“大緬族主義”取向使吳努政府在族際關系治理上偏離正軌，如議會民主制只是徒其民主外表，以緬族為主的執政集團與少數民族存在著極大分歧;民族自治邦形同虛設，它違背了民族平等的原則;民族同化政策是典型的“緬人沙文主義”政策，企圖徹底改變少數民族根深蒂固的民族價值和生活方式，甚至摧毀他們的民族尊嚴和自我標識。在加強中央集權取向的指引下，國家政治權力不斷深入到各少數民族地區，吳努政府派遣忠于政府的民族人士擔任當地行政官員，強制性限制土司和上層人士的土地數量，不斷剝奪少數民族上層人士的傳統特權。另外，吳努政府還采用了武力打擊反政府武裝勢力來加強中央集權。這些最終導致了族際關系的惡化和少數民族分離運動的興起。

奈溫政府時期，民族一體化和國家主義取向是族際關系治理的基本價值觀念。在“緬甸式社會主義”的指導思想或制度安排下，緬甸社會主義綱領黨為了聯合全國各民族以建立一個政治統一和民族一體化的民族國家，試圖建立超民族的工農聯盟，加強了對各少數民族邦的控制，甚至還推行緬族化的經濟發展方式。奈溫政府雖然推崇宗教信仰自由和維護各民族文化的多樣性，但前提是捍衛國家領導核心的緬甸社會主義綱領黨，在實踐生活中宗教信仰和民族文化發展要與國家統一和社會主義目標相一致。可見，奈溫政府時期的民族一體化取向具有強烈的民族同化色彩，很大程度上體現了“大緬族主義”傾向;而其國家主義取向則完全忽視民族屬性，否定少數民族成員的族屬關系，甚至否定少數民族的特殊性及其相應的地位和權利。如此，最終釀成了“緬甸有多少個少數民族就有多少支反政府武裝”的嚴峻局面，族際關系進一步惡化。

新軍人政府對族際關系治理的價值取向作了很大調整，民族國家建設取向與民主化取向取代了奈溫政府時期族際關系治理的基本價值向度。民族國家建設取向與民主化取向的族際關系治理，推動了緬甸族際關系正常化發展，長期困擾緬甸的族際關系失序問題終于迎來了一線曙光。新軍人政府允許少數民族成立自己的政黨，逐漸把少數民族地區各種民族性和地方性政治力量和社會力量納入到國家政治整合和政治統一的框架之中。民主化取向則開啟了緬甸民主建設的步伐，推動了緬甸民主化進程。多黨制選舉的舉行、“七步走民主路線圖”的制定、憲法公投的進行，這些都蘊含著強烈的民主化取向。新軍人政府調整族際關系治理的方式和路徑，使族際關系治理價值取向發生了轉變，族際和解取得了重大突破，少數民族的國家認同有所增強，多民族國家整合程度明顯提高。

新政府上臺后，其族際關系治理的價值取向基本上延續和秉承了新軍人政府時期的族際關系治理的價值取向，即民主化取向和民族國家建設取向。由于新政府站在新的歷史起點上，并處在全球化和現代化進程的關鍵時刻，新政府的民族國家建設取向越來越朝現代國家建設取向轉變，而且這種取向日漸明朗。

由此可見，緬甸民族國家建設的歷史進程中，族際關系治理的價值取向的轉變，是族際關系態勢發生轉變的深層次原因。有什么樣的族際關系治理的價值取向，就有什么樣的族際關系治理方式，也就會有什么樣的族際關系治理的效果。

(二)治理路徑的選擇與運用

在民族國家時代的多民族國家，族際關系治理的路徑選擇至關重要。族際關系治理路徑的選擇既要體現治理的邏輯，也要符合民族國家的本質特征，以及考慮多民族國家的民族成分的復雜性和多樣性。因此，族際關系治理路徑的選擇，考驗著族際關系治理主體的智慧和水平。選取符合民族國家及多民族國家理論邏輯和現實狀況的族際關系治理路徑，才能保證族際關系治理的效果。一般而言，族際關系治理有主權性、民族性、現代性、法制性和整體性等具體治理路徑。

吳努政府時期的族際關系治理始終堅持主權性路徑，基于歷史、政治、經濟、文化和地域等因素的考慮，緬甸民族國家便以緬甸聯邦的形式出現。議會民主制和民族邦的設置，其中就考慮到維護緬甸多民族國家的統一。聯邦政府對地方政府的打擊，主要基于加強中央集權和維護國家主權的考量。但由于策略欠妥，緬甸民族國家主權始終受到內部少數民族分離主義的嚴重挑戰。而且，由于忽視或忽略了民族性、現代性、法制性和整體性等路徑，最終導致了少數民族分離運動的此起彼伏，少數民族國家認同產生了嚴重的危機，族際關系治理相當失敗。

在奈溫政府時期，族際關系治理也是始終堅持主權性路徑。為了維護國家主權的完整性，軍政府不惜一切代價對少數民族武裝進行堅決的軍事打擊，還一度實施了臭名昭著的“四光”政策。誠然，維護國家主權是必須的，但是不講策略、奉行片面的國家主義取向，效果只能是適得其反。奈溫政府在執政前期曾采取過民族性路徑，但是由于其具有強烈的民族同化色彩的民族一體化取向，民族性路徑有效性也是大打折扣，無法達到既體現各民族的共同意志又反映各民族自我訴求。至于現代性路徑、法制性路徑和整體性路徑，奈溫政府與吳努政府一樣，基本上都忽視了這些治理路徑的運用。因此，奈溫政府時期族際關系治理非常失敗，最終催發了少數民族武裝運動紛紛興起，從而造成了族際關系的進一步惡化。

在新軍人政府時期，族際關系治理路徑方面作了很大的調整。新軍人政府時期族際關系治理不僅始終堅持主權性路徑，還在一定程度上堅持了民族性、現代性、法制性和整體性治理路徑，尤其是在執政后期，這些路徑的綜合運用尤為明顯。為了維護民族國家主權，新軍人政府采取了“剿撫并舉、分化瓦解”的兩手政策和軟硬兼施的策略，比奈溫政府一味追求軍事打擊的做法有很大不同。新軍人政府時期族際關系治理的民族性路徑比較明顯，比如通過舉行多黨制選舉把少數民族政治納入到國家政治中，既體現了國家政治共同體的目標，也照顧了少數民族的各自的政治訴求。現代性路徑則體現在軍政府努力推動政治、經濟、文化和社會發展方面。法制性路徑體現在軍政府通過憲法公投，努力推動民主化進程和保障各民族權利平等方面。該時期的族際關系治理總體上體現了整體性路徑的運用，族際關系治理很大程度上對影響族際關系治理的政治、經濟、文化和社會等因素采取了整體性治理的路徑。

新政府上臺后的族際關系治理路徑充分體現了主權性、民族性、現代性、法制性和整體性路徑的綜合運用。吳登盛總統在宣誓就職時就強調要完成國家的三大任務，即聯邦不分裂、民族團結不破裂、主權穩定，這充分說明新政府在族際關系治理的路徑方面必然體現其主權性路徑，這在具體的治理實踐過程中也確實如此。新政府一直重視發展少數民族經濟，充分尊重少數民族的特殊性，強調在國家法律的框架下來解決族際紛爭問題，努力推動緬甸的現代化進程，等等，這些都充分體現了主權性、民族性、現代性、法制性和整體性路徑綜合運用的特點。

二、當代緬甸族際關系治理的基本特點

縱觀緬甸族際關系治理的歷史進程，不難發現，治理主體的一元化、治理環境的封閉化、治理取向的同質化、治理進路的單向化等基本特點構成了緬甸族際關系治理的特質。

(一)治理主體一元化

處于民族國家建設中的族際關系治理，主要取決于國家及政權組織機構，當然也包括其他一些相關的形形色色的組織，通過政治、經濟、文化、社會等方式和手段對影響族際關系的各種因素進行管理、控制和協調。在當代民族國家中，存在一種普遍性的趨勢，那就是族際關系治理主體的一元化逐漸向多元化轉變，而且族際關系治理主體從一元化轉變為多元化，是民族國家建設的內在要求。可以說，族際關系問題僅僅靠國家及政府組織進行治理，治理效果不一定能夠達到預期的效果，如果相關的一些社會組織共同參與，族際關系治理可以實現互動聯動，從而推動族際關系治理的良性發展。

緬甸不同時期的族際關系治理，其主體都是國家及政府組織機構，很少由其他相關組織共同參與族際關系治理。誠然，由國家及政府組織機構對影響族際關系的各種因素進行管理、控制和協調，很大程度上可以利用政治權力的特殊性和壟斷性來維護國家的統一和各民族的團結。但是，從治理的本質上來講，這種管理、控制和協調不是完全意義上的治理，在一定程度上具有統治意義。正如讓-皮埃爾·戈丹指出，“統治意味著要確知自己走向何方，并且相信自己的方向，至少是讓他人相信這個方向。”［2］3當然，緬甸這種管理、控制和協調盡管還不能視為“(治理)對舊式統治風格而言的一種前景光明的現代化”［2］前言3，但畢竟有了治理的內涵。在緬甸民族國家現代化進程中，族際關系治理的一元化無疑與民族國家政治、經濟、文化和社會發展的邏輯并不一致。

緬甸獨立后的60 余年中，族際關系治理的主體基本上只有國家及政府組織機構，完全忽略或忽視其他社會組織的作用。因此，緬甸族際關系治理主體的一元化對族際關系治理的有效性大打折扣。新軍人政府時期的族際關系治理雖然取得了較為可觀的成效，但是這種一元化治理主體、線性治理向度，顯然與處于現代化進程中的緬甸民族國家的現實需求并不相符。新政府上臺后，治理主體才開始呈現出向多元化發展的趨勢，不僅是政府，社會組織和一些民族精英也積極參與到族際關系治理當中。

綜觀世界，在許多當代多民族國家，族際關系治理主體已經呈現出多元化，政黨、中央和地方各級政府、政治社團和民間組織以及政治人(主要是民族精英)等，在族際關系治理中發揮著各自不同的功能。而緬甸族際關系治理主體顯得單一，治理向度線條化。從整體來看，作為一個軍人政權長期統治下的緬甸，民族問題的治理基本上是失敗的，這種失敗恰恰與軍人政權的族際關系治理主體一元化有著莫大的關聯。可見，族際關系治理主體的單一化是緬甸民族國家建設中族際關系治理的一個基本的特點。

(二)治理環境封閉化

多民族國家的族際關系治理是在一定的環境中進行的，不同的治理環境往往產生不同的治理效果。“軍人政權是一種政治不發達的產物，一種階段性的政治現象。”［3］8以軍事管制方式管理或治理國家，以軍隊的結構性特征規范各民族，以軍隊的思維特性來治理族際關系，這遲早會與族際關系發展的內在邏輯形成尖銳的沖突。從根本上講，軍人政權合法性資源的不足使其無力治理好族際關系問題。

軍人政權統治下的國家，基本上存在“軍事化社會”，這是一種封閉的社會，導致這個國家的族際關系治理環境必然也是封閉的。緬甸奈溫政府、新軍人政府是典型的軍人政權。在奈溫政府執政后，長期推行閉關鎖國的政策，使整個國家處于封閉狀態，與外部世界的聯系基本隔絕，形成一個閉關鎖國的生態環境，其實這是“軍事社會化”管理的內在要求。在這樣一個封閉的社會，緬甸經濟基本上是自給自足的自然經濟，“商品交換是一種偶然的行為，社會利益結構分化程度低下，自由流動資源極為稀缺”［3］293。在這種環境下，緬甸奈溫政府時期的族際關系治理帶有明顯的封閉性。奈溫政府推行偏激的國有化政策試圖消除影響族際關系的經濟因素，忽視面向現代化和面向世界來辦教育等等，都進一步加深了族際關系治理環境的封閉性。在新軍人政府時期，軍政府通過邊疆地區對外開放戰略，力爭國際援助解決師資力量缺乏難題，加強國際合作推動少數民族地區衛生事業發展等舉措，以及加強國際禁毒合作等舉措，在一定程度上加強了對外開放。可以說，新軍人政府時期的族際關系治理的環境與之前相比，已經較為寬松和開放，然而整個國家封閉的狀態并沒有發生根本性的改變，族際關系治理環境依然處于較為封閉的狀態。

在一個封閉的政治生態下，軍人政府以軍事獨裁的方式來治理族際關系是一種非正常的、極端的、反民主的方式。這種族際關系治理模式的背后，可能隱藏和積累著更深的危機，正如有學者指出:“軍人干政和軍人政權也可能加重而不是減輕更不是治愈社會的病癥。”［3］26基于這樣的邏輯，在軍人政權統治下的封閉國家，無法消除影響族際關系的各種因素，可以說其族際關系治理不可能走向良性的軌道，也不可能達到理想的族際關系治理效果。直到新政府上臺，族際關系治理環境封閉化的狀態才逐漸被打破，并越來越朝開放化方向發展。

(三)治理取向同質化

在多民族國家，具體的族際關系治理總是體現出強烈的目的性，并在具體的治理實踐中自覺或不自覺地形成某種價值取向，進而對族際關系治理實踐活動發揮著重要的影響。族際關系治理的總體目標是維持多民族國家的統一和穩定，推動族際關系和諧化，然而在具體目標或階段性目標，抑或在具體實踐中，往往存在很大的差異性。在極權政體或威權政體下，尤其是在軍人政權下，族際關系治理的求同取向較為普遍。縱觀緬甸族際關系治理歷程，雖然吳努、奈溫及新軍人政府時期的族際關系治理的價值取向有很大的不同，但是同質化取向十分明顯，始終都有“大緬族化”的深刻烙印。

緬甸多民族國家在長期的歷史發展過程中，各民族形成了各自的民族文化，而且宗教信仰多樣。吳努政府面對復雜多樣的民族文化，采取了各民族文化與緬族文化進行統合的政策，如在少數民族地區強行推行緬語，強硬實施佛教國教化政策，試圖改變少數民族的風俗習慣和宗教信仰。

在奈溫政府時期，族際關系治理蘊含著民族一體化和國家主義取向，而民族一體化和國家取向卻帶有強烈的民族同化色彩。緬甸聯邦革命委員會執掌國家政權后，在政治和意識形態方面，特別重視緬甸及其各民族的統一。奈溫曾指出，為了取得這樣的兄弟般的團結，各民族必須和睦相處，才能消除過去“主體民族”與“少數民族”之間的猜疑以及對緊張民族關系的錯誤理解。［4］88此后，奈溫政府努力構建一個軍人統治下的民族一體化的民族國家，并試圖建立超民族聯盟。誠然，維護強調國家利益至上，維護國家統一和民族聯合是值得稱道的，但完全忽視民族屬性及否定少數民族成員的族屬關系則是一種偏激的主張，可以說這完全體現了“大緬族”同化取向。

在新軍人政府時期，族際關系治理的民族國家建設取向與民主化取向相當明顯，而民族國家建設與民主化取向則充分體現了求同取向，不同的是求同取向表現為“求同存異”。可以說，這段歷史時期的族際關系治理，是以“同”為主，“求同”是出發點和目標，同時也承認少數民族的多樣性和差異性，但不擴大和強化民族之間的差異。因此，從某種角度而言，新軍人政府時期的族際關系治理也體現了價值取向的同質化傾向。

從新政府上臺后的族際關系治理實踐來看，也體現了較為強烈的“求同存異”取向。吳登盛在總統就職演說中，強調新政府將繼續努力完成國家三大任務，即聯邦不分裂、民族團結不破壞、主權穩定。［5］在族際關系治理中，新政府一直遵循并貫徹這種“求同存異”的價值向度。

(四)治理進路單向化

從族際關系治理的理想圖景來看，族際關系治理不但要注重族際環境與政治系統的內外呼應，也要注重族際關系治理體系內部的上下互動。族際關系治理體系中主體與客體的相向互動是族際關系治理成效得以保證的重要條件。構建和諧的族際關系需要政府、社會組織和族員共同來完成，這三者之間相互作用、相互影響，在很大程度上決定著族際關系的性質、特點、內容等。［6］政府、社會組織、族員之間的多維互動對于族際關系治理的重要性不言而喻。面對復雜的族際關系問題，族際關系治理主體需要在互動中更為有效地把握族際關系的性質、特點和內容，同時也需要更加了解少數民族的利益訴求和關切，從而在具體的族際關系治理實踐中調整治理路徑與策略，更加有效地協調基于民族利益互動而產生的族際紛爭，從而推動族際互動良性發展。在族際關系治理互動角色中，政府處于主導地位，如果政府能夠發揮互動聯動的主導作用，那么族際關系治理的互動角色將實現互動聯動的良好效應，勢必增強族際關系治理的效果。在族際關系治理主體角色的互動中，族員自下而上的互動對族際關系治理有積極的推動作用，“(族員)在互動中逐漸調適自己的互動行為，逐步形成對政府、社會組織、其他族員行為的了解、認知、包容、認同等。在多次互動中，少數民族族員將會淡化族別意識，增強互動角色意識，從而實現由民族認同到國家認同的轉向。”［6］由此可見，政府、社會組織、族員自上而下和自下而上的互動是族際關系治理的有效進路，這樣可以形成族際關系治理內部的多維度互動，從而推動族際關系治理的良性發展。

縱觀緬甸民族國家建設中的族際關系治理，其進路完全呈單向化和線條化，權力結構體系決定了緬甸族際關系治理，在權力運作上是一種自上而下的單向度的運行過程。在吳努政府時期的族際關系治理中，其設立了違背民族平等原則的民族自治邦，推行了強硬的文化同化政策，這些都充分表明其族際關系治理以及在權力運作方面，完全是一種自上而下的單向運行過程。在奈溫政府時期，斷然實行一黨制政策，并完全忽視少數民族的情感、思想及利益訴求，這種忽視少數民族成員的族屬關系，否定少數民族的特殊性，充分表明其族際關系治理進路的單向化。新軍人政府族際關系治理開始有了一定的主體角色互動內容，但是這種互動是十分有限的，盡管試圖把少數民族納入國家主流政治的框架中，但這依然是一種自上而下的權力運作模式，政府與社會組織、少數民族之間的互動是零星的、寂寥的。新政府上臺后，族際關系治理進路開始向多維互動方向演進，正逐漸形成從上至下、從下至上、多維互動的族際關系治理進路的良性局面。

三、當代緬甸族際關系治理中的主要挑戰

自緬甸民族國家建立以來，歷屆政府的族際關系治理都面臨著一些普遍性的問題和一些具有共性的挑戰。政局不穩、族際差異和族際關系國際化等構成了緬甸有效治理族際關系的主要挑戰。

(一)政權更迭頻繁化

在民族國家，族際關系治理需要一個穩定的政治環境，良好的政治環境才能夠保證族際關系治理取得良好的效果。政權穩定是政治環境穩定的前提，如果一個民族國家的政權更迭頻繁，勢必影響族際關系治理的效果。每個政權的族際關系治理的價值取向、路徑選擇、實踐邏輯基本上難以一致，如此必然影響族際關系治理的連續性和穩定性。在第三世界國家政治發展的進程中，軍人通過發動政變建立軍人政權是一個相當普遍的現象。政權更迭往往造成政治綱領經常性變換，甚至導致政局長期不穩和社會持續動亂，繼而對族際關系治理造成負面的影響。

在吳努政府時期，在族際關系治理的實踐中，吳努政府出臺的有一些政策也有合乎時宜的，只因操作層面和現實情況等原因，才未達到預期的效果。在社會秩序混亂不堪、聯邦政府危機四伏的情況下，奈溫軍人集團宣布接管國家政權。奈溫政府執掌國家政權后，族際關系治理的路徑有很大不同，治理的方式方法也不盡相同。可以說，奈溫政府時期的族際關系治理完全是“另起爐灶”，其族際關系治理的路徑和方式與吳努政府時期的并不存在連續性，族際關系治理的效果與前政府相比還更加激進。當奈溫政權被迫辭職后，政權幾經變化，最終以蘇貌為首的軍人集團上臺執掌國家政權。新軍人政府的族際關系治理的路徑和方式與奈溫政府時期也不存在連續性，尤其在后期完全是一種全新的族際關系治理框架。新軍人政府時期的族際關系治理逐漸走向了一條較為正常的道路，其族際關系治理的成效逐漸顯現。2011年民選政府執政以來，其族際關系治理一定程度上繼承了新軍人政府時期的族際關系治理的路徑和方式。從這個時期開始，族際關系治理才有了一定程度的連續性和穩定性。

值得一提的是，2011年民選政府并不是通過發動政變上臺執政的，而是通過和平選舉的方式實現的，因而民選政府上臺不能說是政權更迭，這屬于正常的政權交接。可以說，這次政權的交接，政局總體比較穩定，因而族際關系治理具有一定的連續性和穩定性。

(二)族際差異分殊化

多民族國家的族際差異，往往給族際關系治理帶來巨大的挑戰。在多民族國家，一個民族的發展水平是由這個民族的政治、經濟、文化、社會發展等方面決定的，而生產力水平和人口數量是一個民族發展水平的最為重要的兩個維度。當然，一個民族的生存環境，包括自然環境和族際環境，也對民族的發展水平發揮著相當重要的作用。一個民族發展程度的高低和力量的強弱，是受該民族發展水平的支配的。在多民族國家，由于各民族存在方方面面的不同，民族與民族之間必然存在較大的差異，這勢必給多民族國家的族際關系治理帶來較大的挑戰。正如有學者指出的那樣，“多民族國家普遍面臨著把諸多語言、文化、種族、宗教等存在差異的族類共同體整合到統一的多民族國家中的任務。”［7］

緬甸族際關系問題，其實主要是主體民族緬族與少數民族之間的關系問題，而緬族與少數民族之間的差異相當大。緬甸少數民族特點是“邊”“遠”“雜”“貧”“特”，這些特點是族際差異懸殊的重要體現，是影響族際關系的重要因素。“邊”是指緬甸一些少數民族基本上生活于緬甸的邊疆地帶，甚至是邊界相鄰的地方。如克欽族大部分生活在與中國相鄰的“緬甸北大門”，欽族生活在印度交界的西部邊疆地帶。“遠”是指緬甸少數民族基本上遠離國家政治、經濟和文化的中心，處于能量與信息傳播的末梢地方。“雜”是指緬甸少數民族構成比較復雜，有些少數民族與其他民族雜居，而且還有許多跨境民族，使族際關系復雜多樣。如克欽族與中國云南省的景頗族屬同一民族，欽族則是一個橫跨緬、印、孟三國國境的民族。“貧”是指緬甸少數民族的經濟、文化貧困現象相當突出。由于大部分少數民族地區自然條件惡劣、資源匱乏、交通不便、信息閉塞等原因，導致少數民族經濟和文化貧困現象極為普遍、相當突出。“特”是指緬甸少數民族地區的社會機制、社會發育、社會文化、社會問題等方面相當特殊，與緬甸中部地區有很大不同。由于少數民族具有“邊”“遠”“雜”“貧”“特”等特點，族際差異相當懸殊。這些問題在緬甸民族國家建立后的不同時期一直存在，因而族際差異懸殊給不同時期的族際關系治理帶來了極大的困難和挑戰。

(三)族際關系國際化

民族國家時代的多民族國家內部的族際關系問題，如族際沖突或民族分裂主義，它們的形成、演變和激化，常常都與復雜的國際關系有著千絲萬縷的聯系，相互交織，難解難分。一旦族際關系與國際關系交織在一起，多民族國家的民族問題就會變得復雜多變，常常會出現始料未及的后果。

緬甸自民族國家建立后，歷屆政府的族際關系問題與國際關系交織在一起，使得原本就復雜的族際關系變得更加繁雜。緬甸獨立后，不同時期的族際關系問題受到周邊國家的影響，包括宗教的(東巴基斯坦及后來的孟加拉國)、國內族際沖突的(印度)、意識形態的(中國)和建立永久政治緩沖地帶的(泰國)等各種因素，這些國家支持或默許少數民族反政府武裝的存在。［8］221另外，由于出于軍事戰略和政治利益等方面的考量，美國對介入緬甸族際關系問題相當積極，也給緬甸族際關系治理帶來了很大的挑戰。

第一，中國對緬甸政策及雙邊關系的影響。在吳努政府時期，中緬關系處于友好時期。毛澤東與周恩來曾多次向緬甸表明，“我們堅持不干涉內政，各個國家怎樣辦事，由各國自己決定”［9］，“我們反對大國沙文主義的主張”［10］。1960年中緬兩國簽訂了《中緬友好和互不侵犯條約》，隨著中緬邊界問題的解決，兩國關系正式進入友好時期。奈溫政府時期，中國對外政策受“左”傾思想的干擾，向外輸出革命，公開支持緬甸共產黨的斗爭。［11］203中國改革開放后對對外政策進行了調整，不再搞革命輸出，1985年停止對緬共進行物質援助。新軍人政府時期，中國奉行和平共處五項原則，不干涉緬甸內部事務，隨著緬共的分裂，中國對緬共余部的道義支持也隨之停止。1990年8月，中國出臺了《關于對緬甸少數民族武裝組織若干具體政策問題的規定》，明確了中國對緬甸少數民族反政府武裝的“三不”政策，即政治上不承認、軍事上不支持、經濟上不援助。此后，在處理與緬甸政府和少數民族武裝的關系上，中國主張各方通過政治和談方式解決族際和解問題，而非通過軍事方式來解決。“不過，中國的立場并未獲得緬甸政府及少數民族武裝的贊同，他們都希望中國在此過程中能夠發揮更積極的作用。”［12］新政府上臺后，緬北民族沖突的和解，也需要中國發揮獨特的作用。

第二，作為緬甸鄰國中實力較強的泰國，它對緬甸的政策對緬甸族際關系治理的影響也不小。吳努政府時期，由于兩國領土爭端問題，且出于邊境安全的考慮，泰國試圖把邊境地區當成緩沖地帶，因而采取了與克倫民族聯盟發展友好關系的政策，同時也支持撣邦的反政府武裝。奈溫政府時期，泰國對緬甸反政府武裝支持問題沒有得到解決，使兩國關系一度惡化。新軍人政府時期，泰緬兩國政府進行了和談，泰國表示不再支持緬甸少數民族反政府武裝，開始把發展與緬甸政府的關系作為對緬政策的首要。盡管如此，毒品問題、難民問題、邊界問題等因素相互交織，泰緬關系一直不穩定，因而泰國對緬甸少數民族反政府武裝的態度和立場也常常發生改變。一旦泰緬關系出現波動，泰國往往會支持少數民族反政府武裝，比如泰國會為被政府軍事打擊的少數民族武裝人員和難民提供臨時住所，甚至會對緬甸政府在外交和道義上進行譴責。2009年時任泰國總理阿披實譴責道，“緬甸仍然是亞洲版圖上令人可怕的蠻荒之地”［13］39。可見，泰國對緬甸族際關系治理的影響比較大，緬甸族際關系治理不能不考慮泰國因素。

第三，美國的影響。由于緬甸在東南亞的特殊地位及其蘊含著豐富的自然資源，以及出于軍事戰略和政治利益考慮，美國一向對緬甸國內事務特別感興趣。美國國家計劃委員會哈根曾在一份報告中直言不諱，雖然緬甸對美國有著巨大的經濟利益，但它在美國的“政治上更為重要得多”［14］。美國為了拉攏緬甸，曾向吳努政府提出軍事援助，但遭到吳努政府的拒絕。對此，為了迫使緬甸讓步，美國利用了緬甸的封建主、地主以及資產階級和知識界的反動分子，煽起撣邦和克倫邦一部分封建上層分子的分離主義情緒，并幫助他們在撣邦和克倫邦掀起破壞活動，力圖達到其分裂緬甸的目的。［14］奈溫政府時期，緬甸政府奉行“中立”和“不結盟”的政策，此期間美國對緬甸進行經濟、軍事和禁毒等方面進行了援助，可以說美緬總體上保持了合作關系。然而，新軍人政府上臺后，美國一改對緬政策，長期實行了經濟制裁措施和孤立政策，不僅對緬實行武器禁運，而且也停止了其他各方面的援助，因而美緬關系也長期處于緊張狀態。美國要求軍政府停止壓制民主黨派，釋放昂山素季，將政權交還給民盟。美國對緬甸的制裁主要是出于人權和民主的考慮，但對緬甸族際關系治理的影響是相當大的。作為影響力重大的民盟和具有“民主斗士”形象的昂山素季，涉及的不僅僅是政治問題，也關系到族際和解的問題。民盟關于民族問題的立場和態度，對各民族還是很有吸引力和影響力的，而美國對民盟及昂山素季的力挺也必然會影響少數民族武裝對中央政府的態度。隨著奧巴馬政府對緬政策的調整和昂山素季的被釋放，美緬關系逐漸回暖并開始升溫，這無疑推動了新軍人政府時期族際關系治理的發展。吳登盛總統執政以來，美緬關系持續升溫，美國在緬甸族際關系治理中產生的影響勢必更加凸顯。

［1］周平.論多民族國家民族問題的治理［J］.晉陽學刊，2013(3).

［2］讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理［M］.鐘震宇，譯.北京:社會科學文獻出版社，2010.

［3］陳明明.所有子彈都有歸宿——發展中國家軍人政治研究［M］.天津:天津人民出版社，2003.

［4］Josef Silverstein.Ethnic Protect in Burma:Its Causes and Solutions，Protect Movements in South and South-east Asia［M］.edited by Rajeshwari Ghose.The University of Hongkong，1987.

［5］President U Thein Sein Delivers Inaugural Address to Pyidaungsu［N］.The New Light of Myanmar，March 31st，2011.

［6］陳紀.多維互動:族際政治整合機制研究［J］.廣西民族研究，2007(3).

［7］高永久，朱軍.論多民族國家中的民族認同與國家認同［J］.民族研究，2010(2).

［8］David I.Steinberg，.Turmoil In Burma:Contested Legitimacies in Myanmar［M］.EastBridge Press，2006.

［9］毛澤東主席接見緬甸駐華大使貌貌覺溫談話記錄［Z］.中華人民共和國外交部檔案，105-00381-03(1).

［10］周恩來總理在緬甸仰光華僑大會的講話［Z］.中華人民共和國外交部檔案，105-00512-08(1).

［11］Bertil Lintner.Burma in Revolt:Opium and Insurgency since 1948［M］.Westview Press，1994.

［12］劉務.緬甸1988年以來的民族國家構建研究［D］.昆明:云南大學，2013.

［13］Inge Brees.Burden or Boon:The Impact of Burmese Refugees on Thailand［J］.the Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations，Winter/Spring 2010.

［14］А.П.穆蘭諾娃.美國對緬甸的政策［J］.東南亞研究資料，1963(2).