專業社會工作嵌入城市少數民族流動人口服務管理:領域與路徑探索*

盧時秀 李吉和 張 微

近年來，隨著改革開放的逐步深入和城鎮化進程的不斷加快，越來越多的少數民族人口進入中、東部地區城市，形成了一支“少數民族流動人口”大軍。所謂少數民族流動人口，是指不具備城市戶籍但又在城市居住并從事各種經濟、文化活動的少數民族人口。［1］據不完全統計，如今在城市流動的少數民族人口達1000 多萬，在許多城市少數民族人口中非戶籍人口已占多數，關注和解決外來非戶籍少數民族人口問題開始成為城市民族工作的一項重要任務［2］。同時，由于經濟、社會和文化等諸多結構性因素，城市少數民族流動人口呈現出身份和文化的雙重弱勢性［3］，這無疑給城市少數民族流動人口的服務管理帶來了新的議題與挑戰。

2014年中央民族工作會議指出，改革開放以來，我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期，做好城市民族工作越來越重要。十八屆三中全會在政府職能轉變中要求，要推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。政府購買服務是政府職能轉變的必然趨勢，更是有效提升公共服務質量與效率的必然選擇。在新背景下，城市少數民族流動人口服務管理的社會化是該項工作發展的必然趨勢，需在機制上進行改革與創新。

一、嵌入的契合性

在國內，無論是學術界還是官方習慣于用“專業社會工作”來表述“社會工作”這個西方舶來品，因為其是相對于國內傳統的“本土社會工作”而言的。本土社會工作是我國傳統的行政性、非專業性的社會工作體系，即在計劃經濟體制下形成并依然發揮作用的社會服務體系及制度，主要表現為各級各類政府部門、人民團體及社區，根據相關政策、依靠行政體系政府撥款以及行政化的工作方式開展的各種服務。

“嵌入”一詞，原意是指一種事物鑲嵌到另一種事物之中的過程和結果，其在社會科學領域的運用，主要源自于波蘭尼的嵌入思想和格拉諾維特的嵌入理論。而所謂社會工作的嵌入性發展是指專業社會工作進入中國實際的社會服務領域，從事服務并得到發展的過程。專業社會工作的嵌入對象是由政府部門、人民團體、企事業單位開展服務活動的空間。［4］國內大多學者認為在國內開展的民族社會工作是社會工作的一個分支。其發展的實質就是專業社會工作嵌入原有的民族工作服務管理體系的過程，這樣的嵌入過程是由淺到深、由表及里的過程，即從由政府主導下的專業弱自主嵌入狀態向政府專業合作下的深度嵌入。［4］

目前，伴隨著國內民族社會工作實踐的推進，民族社會工作的研究已逐步深入。在關于民族社會工作的實踐范圍問題上，學者們普遍認為其主要包括民族地區的社會工作和城市民族社會工作，其中，城市民族社會工作的重點是少數民族流動人口。如任國英、焦開山認為民族社會工作既要重視民族地區各民族的工作，同時要兼顧城市中的少數民族，兩者缺一不可［5］;又如王華也認為民族社會工作包括民族地區的民族社會工作和城市社區中的民族社會工作［6］。

誠然，以上學者們的觀點從邏輯上劃分了民族社會工作的基本實踐范圍，但同時值得注意的是，在歷史維度上，這兩個實踐范圍也許并非是平行的，而可能是前后相繼，或是由點到面的。

梳理整個西方社會工作發展史不難發現，無論是社會工作發展早期的《伊麗莎白濟貧法》、漢堡制和愛爾伯福制，還是19 世紀后半期的英美慈善組織會社和社區睦鄰運動，其皆發端并實踐于城市。社會工作起源并走向專業化的社會基礎就是工業化和城市化的歷史進程，其發端、發展及走向成熟的實踐均深深植根于城市土壤，具有十分明顯的城市色彩。就此種意義而言，社會工作的本質是城市性的。同時，在現實境遇中，目前國內專業社會工作本土化實踐的前沿在城市，特別是中東部地區發達城市，而廣大欠發達的地區和農村地區，除受地震、泥石流等重大自然災害侵襲的少數地區外，專業社會工作的元素甚少，目前國內專業社會工作發展的“星星之火”主要是在城市燎原。

綜上所述，無論是檢視西方社會工作發展歷程，還是審視國內專業社會工作發展的現實境遇，專業社會工作發展的前沿和主陣地是城市。民族社會工作作為社會工作的一個分支領域，其發展也不可能超越這樣的“普適性”。對于民族社會工作的發展而言，城市民族社會工作，即專業社會工作嵌入城市民族工作應成為其實踐并發展的優先領域。目前城市民族工作的重點聚焦于少數民族流動人口的服務管理，專業社會工作嵌入該領域是其在“實然”和“應然”上的最佳選擇。

綜而述之，本文在此探討專業社會工作嵌入城市少數民族流動人口的服務管理，其實質是闡明專業社會工作的嵌入性發展(本土化的過程)與城市民族工作的改革創新(城市民族工作的社會化)在發展脈絡上出現的契合性，這樣的契合性是兩者之間的親和性，這種親和性既能推動社會工作的本土化進程，同時又能承接傳統民族工作的創新與發展。

與此同時，若要進一步探討這樣的契合性，無論是在邏輯上還是在實踐中都需要更深入地闡明兩個向度的問題:第一，城市少數民族流動人口的服務管理機制在改革與創新過程中，專業社會工作可嵌入的領域有哪些?第二，專業社會工作通過何種路徑嵌入到城市少數民族流動人口的服務管理中?

二、嵌入的領域

社會工作的本質是一種專業的助人服務活動，是為有需要的人群，特別是弱勢群體，提供專業的社會服務。專業社會工作有其清晰的專業界限。相比之下，在我國現有的體制下，政府社會管理與社會服務的職能要大得多，幾乎涵蓋了社會的方方面面。在專業社會工作嵌入性發展過程中，其必然與政府的社會管理、社會服務職能產生交疊，這種交疊既是政府讓渡的空間，又是其自主發展的結果。

基于此，在專業社會工作嵌入城市少數民族流動人口服務管理的過程中，其實踐領域是有邊界的，并非所有的服務管理領域專業社會工作都能涉及，否則，就是對專業社會工作理解的一種“泛化”。由此，探尋專業社會工作在城市少數民族流動人口服務管理中的嵌入領域在理論和實踐中都顯得尤為重要，因為這既能明確政府傳統服務管理體系鞭長莫及的空間，又能凸顯專業社會工作在該體系中存在和發展的必要性。

目前，對民族社會工作的實踐領域或內容的相關問題，國內外學者有諸多論述。在國外，與民族社會工作相對應的是“文化敏感社會工作”或“跨文化”社會工作，其中關于社會工作實務領域的論述最為經典的是德·霍約斯的三階段干預模型和德·安達的二元文化主義模型，前者認為可通過采用個體干預、互動干預和社會文化干預，以一種更有意義的方式將少數民族工作加以概念化，后者認為社會工作實務領域是主流文化與少數民族文化的交叉重合領域，即共享的文化和規范。［7］330

在國內，王思斌從經濟發展與文化持守、個人(個人、家庭)與群體(族群、社區)這兩個維度將民族社會工作的任務結構一分為四，即個人和家庭微觀層面的經濟發展、文化持守以及族群和社區宏觀層面的經濟發展、文化持守;［8］王旭輝從“邊界跨越”與“文化敏感”兩個方面來界定民族社會工作的內容，并認為兩者既相互交叉又存在一定張力。［9］

上述觀點在普適性層面對民族社會工作的實踐領域予以了澄清和界定，雖然并沒有直接涉及城市范圍的民族社會工作實踐領域，但其內涵涵蓋了針對城市少數民族流動人口的社會工作服務。但值得注意的是，目前學者們對城市民族社會工作領域的闡述是一種“理想類型”，或者在吉登斯的“雙重解釋學”中，這是社會科學家們的“元語言”，而社會科學的任務并不在于它的技術性，而在于它的實踐性。［10］389對于城市少數民族流動人口的社會工作實踐領域而言，社會工作者與案主作為一個“普通行動者”，其在“生活世界”中直接感受的才是真實的。況且，在實際的社會工作實務中，少數民族流動人口的生存和融入的問題與需求是相互交織和累疊在一起的，在實務過程中不可能截然分開。同時，社會工作者在實踐過程中更多是會聚焦于服務對象的問題，而不會將服務問題對象化。

本文對嵌入領域的探討，即對社會工作在少數民族流動人口服務管理實踐領域的探討，并非從概念和類型上的區分著眼，而是基于專業社會工作者在“生活世界”中針對服務對象的具體實踐，即體現社會工作者專業性的實踐范疇。

Vine ＆ Perkins 指出:“人類行為通常被視為人們對資源和環境的適應。資源是許多實踐視角的重大組成部分。在各種適應中，通過以下方法調整資源的可用性:(1)通過服務創新提高適應能力;(2)找出人們的優勢或者發掘他們的社會關系網絡從而改變現狀，改善對可用資源的利用。”［11］151此番論斷的核心觀點是“人在情境中”，揭示了社會工作實務的總目標就是人對環境的“適應”，無論在哪個層次上對案主進行干預，最終目標都是案主個人社會功能的恢復與增強，而資源、能力與案主需求是實務的重要焦點，社會工作實務過程則是為案主提供專業社會服務的過程。社會工作要提升案主的“適應”能力，就意味著在實踐中要關注以下三個相互關聯的領域:第一，關注個人并尋求提高其解決問題、應對環境和發展自身的能力;第二，關注人和環境之間的關系，并把人和他們所需要的資源、服務和機會連接起來;第三，關注環境并在必要的時候改革環境，使之更有效地滿足人的需要，促進人的發展。［12］16

基于上述觀點，專業社會工作在城市少數民族流動人口服務管理中的實務領域至少包括如下幾個方面，這幾個方面可能是傳統城市民族工作行政體系所無法涉入的，同時又凸顯社會工作在提供社會服務上的專業性。

第一，少數民族流動人口問題及需求的評估。問題與需求的評估是社會工作服務中的基礎環節，同時也是其專業性的重要體現。在傳統的城市少數民族服務管理體系中，社會服務的提供具有籠統性和單一性，很難觀照到微觀個體層面，這往往忽視了少數民族流動人口單個個體或家庭的具體問題和個性需求。而專業社會工作從價值和方法上對案主問題和需求的關注恰好彌補了傳統工作機制的不足。同時，縱觀社會工作的歷史發展進程，對案主問題與需求的評估一直是社會工作者的必備技能，且在社會工作發展之初就被廣泛認可與提倡。

第二，少數民族流動人口城市生存與適應能力的提升訓練。“助人自助”是社會工作的基本價值，是社會工作有別于其他專業的重要標志，其實質是為案主增能。對于城市少數民族流動人口而言，其生存與文化適應能力的提升是其融入并適應異域與異族文化，消減“雙重弱勢”身份的基本保證。專業社會工作的工作方法在該實踐領域有其獨特的優勢，例如，利用個案工作方法為有語言障礙的案主及家庭進行語言培訓;利用小組工作方法提升其與當地居民、漢族同胞或其他民族同胞交往的能力;利用社區宣傳與社區教育等社區工作方法宣傳城市生活的基本知識(衛生、交通法規等)、城市生活中各類信息的獲得渠道、城市中公共管理和社會服務體系及相關組織機構的基本常識，提升其城市生活能力和健康、衛生、守法等意識。

第三，為少數民族流動人口挖掘、聯結和整合資源。社會工作的過程就是利用各種資源達致助人目標的過程，它要求社會工作者將案主和他(她)所需要的資源連接起來。在此過程中，社會工作者需要從案主所處的環境中為其挖掘、聯結和整合各種資源。在城市中，少數民族流動人口的問題與需求是多樣的，社會工作者重要的專業性體現在為其挖掘、聯結與整合資源的能力。這些資源可能包括資金、信息、服務、機會等等。既包括正式的，也包括非正式的;既包括工具性的，也包括表達性的。例如，在一個個案中，社會工作者幫助一個新入城的回族家庭挖掘、聯結和整合各種資源，比如幫助其尋找經商的店面出租信息和辦理各種經營手續的相關信息，幫助其隨遷子女聯系就讀學校并在社區內為其提供“四點半”學校服務，為其提供就近“清真寺”和清真餐廳信息，為其提供本社區內回族同胞的聯系方式，為其介紹該社區所能提供社區服務的內容等。這些服務都是在為其挖掘、聯結和整合資源，旨在使其盡快生存下來并融入城市生活。

第四，及時傳達少數民族流動人口的群體訴求，以影響政策。政策影響人是社會工作的重要角色之一，這樣的影響是自下而上的。社會工作者通過對少數民族流動人口需求的評估，形成其群體訴求，發現現行政策或服務的盲點和不足，并向政府部門呼吁，以影響政策的制定與服務的升級。例如，在某城市中，當地政府為維吾爾族同胞免費印制了五萬份漢維雙語城市生活服務手冊，但在使用過程中，社會工作者了解到維吾爾族同胞反映其中并沒有與其生活密切相關的維語公交和地鐵站點圖，同時希望能在網上直接下載，以便在手機上直接使用。社會工作者收集到此訴求后，向當地民宗委反應，在下一年度的手冊印制中，就加入了上述內容，并將其上傳至民宗委的政務服務平臺，隨時供維吾爾族同胞下載。

總之，就社會工作專業本身而言，其在服務內容上是多樣的，這源自于社會工作的“助人”本質，其意味著社會工作者在實務過程中可為少數民族流動人口提供多樣化的服務，但更重要的是，社會工作的實務領域是有界限的，這種界限則是社會工作專業性的體現，更是其嵌入性發展必要性的體現。因此，在探討專業社會工作嵌入城市少數民族流動人口服務管理的問題上，澄清專業社會工作的實際服務領域，即社會工作能完成且發揮效用的領域或許比建構理想的城市民族社會工作實務領域要更為重要。因為社會工作嵌入該領域的初衷就在于彌補傳統城市民族工作體系無法涉及的盲點與弱點，以提升服務的科學有效性。

三、嵌入的路徑

目前，國內研究者對專業社會工作嵌入性發展路徑進行的探討頗多，就總體而言，研究者的觀點存在兩種取向。第一，理論構建取向。該取向認為，由于我國專業社會工作的嵌入格局具有同質性，因此，嵌入性發展總體路徑具有普適性，可從一般性理論建構的視角對專業社會工作嵌入路徑進行整體性構建。該取向實際上基于結構功能主義范式，力圖從宏觀層面建構國內專業社會工作嵌入性發展的一致性路徑。例如，王思斌用嵌入性理論視角全面分析了中國社會工作的發展過程，并概括出了三個嵌入層面:制度層面的嵌入，項目層面的嵌入和服務層面的嵌入。［13］第二，實踐行動取向。該取向認為，嵌入性發展路徑根據嵌入的不同實踐場域而定，具有解構性和特殊性，該取向基于行動主義的研究范式，認為在理論上構建社會工作嵌入性發展的路徑只是嵌入性研究的最初過程，對嵌入性路徑的探討必須以社會工作者作為實踐行動者的實踐行動為基礎，強調社會工作者的實踐權和參與性。如，許莉婭探討了專業社會工作如何嵌入到學校現有學生工作體制內，并根據實證經驗概括出了三條嵌入路徑:自下而上，自上而下，和自上而下與自上而下。［14］又如，李文靜探討了專業社會工作嵌入到信訪工作，概括出了三個發展路徑:體制內嵌入、體制外培育及源頭治理。［15］事實上，值得深思的是，在嵌入性發展路徑上，這兩種取向的探討事實上是制度構建與具體實施互構過程中出現的斷裂與鴻溝，均只是研究者們站在各自不同的研究立場對該問題進行的探討，其實質是基于科學邏輯的不同起點及其不同的研究范式對該問題在理論與概念上澄清，這種探討與澄清在嵌入路徑的探索上是十分必要且重要的，而在社會工作實踐中將其割裂分開則是無益的。

基于此，就專業社會工作嵌入城市少數民族流動人口服務管理的過程而言，對其具體實踐中嵌入路徑的探討需整合上述兩種取向。一方面，由于進行理論構建的學者們已初步構建了社會工作嵌入性發展路徑的概念框架，在探討該領域的具體嵌入路徑時，可將其作為基本的分析框架。另一方面，由于城市少數民族流動人口服務管理的實踐場域是由制度化管理與個性化服務張力之間的博弈而形成，其比社會工作實踐一般實踐場域(如學校、企業等)更具復雜性與多元性。因此，探索社會工作嵌入其中的路徑必須植根并依賴于少數民族流動人口服務管理的具體實踐。

具體而言，當前，宏觀層面的制度嵌入、中觀層面的項目嵌入以及微觀層面的服務性嵌入是社會工作嵌入的主要層面，但三者在時間序列上并不是同時展開的，而是前后相繼的。由此在目前國內的本土實踐中，就形成了三大嵌入路徑:第一，即從宏觀層面開始，首先由傳統政府部門主動引入，并自上而下的嵌入;第二，由社會工作服務先行，產生優良的服務效果后，引起政府部門重視，并將其吸納入政府管理服務體系的自下而上的嵌入;第三，以體制外力量的福利項目推動，實踐后分別得到政府部門與服務對象認可的上下延展的嵌入。在實踐中，任何一種嵌入路徑，社區均是其工作的重要接觸面，是社會工作本土化實踐中的重要場域之一。以社區為本的社會工作是社會工作者崗位設置、服務項目運行和專業服務提供的聚合平臺。以社區為本的社會工作，是指社區層面的社會工作實踐活動，立足于社區資源，以滿足社區居民的需求為宗旨，運用社會工作專業知識和方法，側重社區居民的生活、精神健康服務，強調個人、家庭和社區的彼此依賴和支持，目標是為社區居民創造健康、有意義的社區環境，促進個人的健康發展。［16］2014年，中央民族工作會議進一步指出，對少數民族流動人口的服務管理，要求把著力點放在社區，推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境。正如此次會議強調，對城市少數流動人口服務管理的著力點在于在社區中推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境。由此可見，當前城市少數民族流動人口服務管理的焦點在社區。從理論上說，社區是社會結構與個人能動性的鏈接紐帶。作為社會結構的環境是透過社區或日常生活形塑個人、家庭的思維模式和行為規范，與此同時，個人能動性反過來又深刻地影響社區氛圍乃至自然社會環境。［17］就具體實踐而言，以武漢市為例，在服務管理少數民族流動人口方面，武漢市力圖打造以社區為本的少數民族流動人口服務管理體系:目前，武漢市在全市少數民族流動人口聚居較多的153 個社區，都設立了“少數民族流動人口服務點”，在市民之家和18 個區政務活動中心設立了“少數民族流動人口服務中心”，近五年來通過服務中心(站)為少數民族流動人口提供各類基本公共服務15 萬次。

綜上所述，結合社會工作嵌入性發展的本土實踐和城市少數民族流動人口服務管理的具體實踐，對于當前社會工作嵌入該群體的服務管理而言，社區應是其最重要的實踐場域和行動場所。因此，在嵌入路徑的選擇上，以社區為本的社會工作可成為其嵌入的最優路徑選擇。與此同時，在以社區為本的社會工作實施對城市少數民族流動人口進行專業服務的路徑中，基于社會工作組織模式基本構成要素，需要繼續明晰如下幾個向度:

第一，在服務提供者組織模式上，由“政府主導”向“政府協同”轉變。在傳統的少數民族流動人口的服務管理中，政府是服務提供者的主體組織模式，雖然在社區中為少數民族流動人口提供服務的人員是社區居委會或社區服務中心的工作人員，但其均作為政府管理職能延伸，承擔著政府行政管理與公共服務提供者的角色，服務提供者的組織模式是政府本位的，由政府主導。而在社區中嵌入專業社會工作后，服務提供者的組織模式將發生轉變，就專業社會工作者的組織來源看，在中國現行發展中，其主要受雇于民間社會工作服務機構，屬于第三方機構。事實上，與社區中的其他一些服務對象的服務更多地強調專業性不同，如兒童、青少年，對少數民族流動人口的服務還有一大部分是事務性和管理性的，專業社會工作者只承擔需要提供專業性服務的服務內容。因此，在社區中進行少數民族流動人口的服務時，在組織上更多地呈現出政府部門同時協同社區服務中心與社會工作機構共同完成對少數民族流動人口服務管理的格局。

第二，在受助者求助模式上，由“被動等助”向“主動求助”轉變。目前，絕大多數少數民族流動人口雖然并非游離于城市社會保障和公共服務體系之外，但由于其對所居住的社區缺乏歸屬感且權利意識缺位，其并不會也不知如何主動表達自己的需求，而專業社會工作嵌入該領域后，社會工作者會在所駐社區范圍內積極主動地與少數民族流動人口接觸，與其建立良好的專業關系，提升其權利意識，使其主動表達自己的困難與需要，逐漸形成求助者的求助模式由“被動”向“主動”轉變的格局。

第三，在資源獲取模式上，從“工作式”向“項目式”轉變。在傳統少數民族流動人口的服務管理中，向服務對象提供資源的方式主要是以“工作式”為主，即對其的服務被當作政府部門的工作。比如，民宗委的正式工作被納入工作議程，政府扮演的是“服務提供者”，而嵌入專業社會工作后，政府應將需要專業性來完成的服務工作以“服務項目”的形式外包，由民間社會工作機構承接，而其只扮演“政策制定者”和“監督評估者”的角色。這不僅是政府職能轉移的必然趨勢，而且是提升少數民族流動人口服務管理科學有效性的必然要求。

第四，在服務提供模式上，由“行政非專業的供給導向”向“專業的需求導向”轉變。在服務提供模式上，少數民族流動人口服務的傳統模式是自上而下的供給導向，呈現行政性、非專業性的特質，具有籠統性和“一刀切“的弊端，而專業社會工作嵌入后，服務的專業性得以提升，服務將以服務對象的需求為導向，使服務具有專業性和適切性。

四、結語

目前，城市少數民族流動人口服務管理呈現出諸多問題，社會化是其發展的必然趨勢。專業社會工作的嵌入性發展恰與其在現實境遇和未來趨勢上具有契合性，使其嵌入其中成為可能。在其嵌入過程中，專業社會工作需要探索并持守自身的實踐領域，這是專業社會工作自身保持專業界限和體現專業優勢的必要條件。與此同時，在嵌入路徑上，專業社會工作對城市少數民族服務管理的嵌入應以社區為本，使兩者的“社區化”發展路徑形成合力，從而創新原有的服務管理模式。

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