要依憲依法進行改革

◎文/馬嶺

要依憲依法進行改革

◎文/馬嶺

改革應當合憲、合法

有些改革措施涉及不同的憲法規范之間的關系問題。在憲法的眾多條文中，有憲法根本原則、一般原則和憲法規則之分，它們的效力是有區別的，其中的根本原則條款應當具有比一般條款更高的效力。在彼此發生沖突時，憲法規則應服從憲法原則，憲法的一般原則應符合憲法的根本原則；同理，在法律原則與法律規則之間也是如此。問題是，憲法和法律中的某些條款是否沖突應由誰來判斷？在實踐中，分別在什么時候、什么情況下，由誰來決定應該適用憲法根本原則、憲法的一般原則或適用憲法規則？這是屬于立憲者、修憲者的權力。筆者認為，至少需要立法者來進行判斷，而不能以個人或部分人的判斷為準。

從憲法原理上講，憲法原則和憲法規則應該是一脈相承的，在憲法原則和憲法規則都對民主問題有相關規定的時候，應當首先遵循憲法規則，因為憲法原則一般比較抽象，憲法規則相對具體，而具體的規范總是更明確、更便于理解和執行。如果我們在憲法原則和憲法規則對同一個問題都有規定時引用原則，相關規則就失去了意義。因此，只有修憲者在判斷憲法規則與憲法原則確實發生沖突后，才能根據憲法原則修改憲法規則。這與上位法和下位法的關系是一樣的，當二者相沖突時，上位法在效力上優于下位法；當二者一致時，下位法在適用中優先于上位法。關于某個憲法規則是否符合憲法原則，某個法律規則是否符合法律原則，它們之間是否沖突，學者、民眾可以對此發表意見、進行辯論和提出批評，但這些意見不應具有法律效力。討論憲法和法律的相關規定屬于言論自由的范疇，而實施憲法和法律屬于權力體制的范疇。無論我們怎樣批評憲法和法律，但在憲法和法律修改之前，還是必須遵守，這就是法治。

有人認為，當許多人都反對憲法和法律某一條款時，就是人民在反對，而人民應該高于憲法。憲法是人民制定并體現人民意志的，但必須指出的是，在民主國家，涉及到憲法和法律這樣的重大問題，人民的態度，需要有科學規范的測量標準，如投票、民意測驗等，不能僅僅看一時一地的輿論，更不能僅僅憑人們的感覺。同時，在法治國家，人民有權修改憲法和法律（通過修憲機關和立法機關），但必須依照相關程序進行修改，要受憲法和法律的約束。

怎樣看待違法改革的效果

目前一些地方違法改革的效果被普遍看“好”，但我們不能只關注一時一地的效果而不顧及國家法制改革的整體效果。如果這個“好”效果以突破憲法和法律為前提，那么可能得不償失。

我國歷史上的無數事實已經反復證明，沒有法治保障的民主終究是要步入歧途的，我們一直缺乏的就是法治精神，就是法大于人、人服從法的規則意識。因此，我國的改革不能再走只顧眼前效果而犧牲長遠利益的老路，不能以為了實質正義不惜犧牲程序正義為代價，不能實現了民主卻踐踏了法制（這樣的民主也難長久），而應在法制的范圍內改革，在法制的前提下推行民主。

啟示

我國在改革中出現一些偏差是正常的，總結經驗教訓是為了更好地進行改革，只是“突破法律”的改革應當緩行。筆者認為，這些年屢屢出現的良性違憲、良性違法的事件，帶給我們一些啟示。

1.國家應當高度重視民間的改革熱情

一些地方的干部和群眾對改革具有強烈的愿望，這種改革的熱情、參與的意識是難能可貴的改革資源，是我國實行體制改革的強大原動力。這至少值得我們對那些把改革希望完全寄托于上層、寄托于城市和知識界的思路進行反思。同時，國家也應當高度重視并充分利用民間的改革熱情，改革家應當學會“借力”。改革需要勇氣也需要策略，這必然要求改革者要熟悉憲法和法律，要在每項改革前的論證中首先查詢相關法條，要有守法意識、規則意識和權力邊界意識。

2.國家應當以法律的形式肯定民眾中的改革創舉

地方改革的過程表明，一些沒有太多文化、沒有太多現代知識的農民，不但有參與熱情，也有相當的才干和能力。群眾創造的一些“土生土長”的改革方式，既可以滿足民眾當家作主的需求，又可以推動國家的民主法制建設，實在是一件“雙贏”甚至“多贏”的好事，因此對民眾當中的一些改革創舉應當充分予以肯定（只是需將其納入法律范圍之內）。

3.重點改變不符合憲法和法律規定的習慣

在目前階段，改革要改變的應不是、至少主要不是憲法和法律，而是實際上存在的一些“習慣”和“慣例”，是一些非法治的、帶有封建特色的潛規則以及建立在這些潛規則基礎上的工作制度。一些“習慣”、“通常的做法”和“現實的運作”完全不符合憲法和法律的規定，不僅不符合憲法和法律的具體規則，也不符合、甚至更不符合憲法和法律的精神和原則。我們現在要改變的主要是這些不符合憲法和法律的習慣，而不是憲法和法律本身，憲法和法律應當是我們改變這些陋習的武器和依據，而不是我們要改變的對象。4.在憲法和法律的范圍內進行改革

長期以來，一些人對法律與改革的關系存在一種誤讀——法律阻礙改革，改革就一定要突破法律。有人舉小崗村當年改革的例子，說明改革可以突破憲法和法律，也只有突破憲法和法律，改革才能取得進展，但小崗村農民實行“承包責任制”是否違反當時的憲法（1978年憲法沒有具體規定），還值得商榷（更大的可能是違反有關文件和政策）；何況改革初期的成功范例也不一定在改革中期能繼續適用，更不等于一直能適用下去。在目前，“制度化”與“法律化”未必能完全劃等號。長期以來我們法制意識的淡薄，對現有體制違反憲法和法律的地方往往視而不見，誤以為制度就是法律、法律就是制度，以為現行憲法和法律都是現有體制的后盾，而沒有注意到現有體制的許多弊端是因為沒有落實現有法律。憲法和法律與工作習慣、工作制度之間存在著很大的裂隙，改革的首要目標應是彌合這一裂隙，為此我們需要捍衛憲法、捍衛法律。

在憲法和法律的范圍內，改革目前還有廣闊的空間，可以大有作為，并不一定要突破“現行的制度規定和法律框架”，而是可以充分運用現有的合法程序，用足現行體制的資源。隨著社會條件的成熟，需要修改、可以修改、應當修改憲法和法律時，再依照相關程序對憲法和法律的某些內容進行調整，促使改革進入到更深層次，這樣才有利于改革成果的鞏固和穩定。這種針對現行制度、現存慣例進行的依法改革、依程序改革，強調的是改革進程的合法性、有序性、漸進性、建設性和理性，強調改革的過程就是培養和樹立全民法治意識的過程，而不是只要目的正當就可以不講規矩、不要法制、不惜代價，不要等到改革成功后再去樹立和培養法治意識——樹立和培養法治意識不是一朝一夕的事情，法治意識不會在某一天突然出現在我們的頭腦中，因此它不是下一代或下幾代努力實踐的目標，而應貫徹在改革的整個過程中，從我們做起，從現在做起。

作者單位：（中國青年政治學院法學院）