德國非營利組織參與提供公共服務的經驗和啟示

德國非營利組織參與提供公共服務的經驗和啟示

一、德國公共服務體系

早在19世紀，德國的工業化浪潮催生大量的產業工人由農村遷移到城市。如何照顧這些工人成為當時德國社會面臨的重要問題，也正是這一問題促使德國建立了覆蓋全國，涵蓋醫療、養老、傷殘、幼嬰及青少年教育五方面的公共服務體系。服務的主要提供者包括非營利組織、商業、地方政府。非營利組織在大部分社會服務中起主導作用，除醫療服務外，非營利組織所提供的服務占服務總量的60%以上。商業提供的服務居于第二位。德國地方政府雖然也會參與提供一些公共服務，但主要是以監管者的角色來保障居民獲得平等的享受資格和服務標準。

二、德國非營利組織參與提供公共服務的具體做法

非營利組織在德國提供公共服務過程中起到了非常重要的作用。在德國，大約有150萬人參與非營利組織中提供各類公共服務。

1. 組織背景和組織形式。德國在聯邦層面早就建立了用于協調全國公共服務領域非營利組織的六個傘形組織。這些傘形組織主要起源于政治團體、社會運動以及宗教群體等。在這六個傘形組織中，三個宗教性質的組織和一個政治類組織主要通過其共同意識形態團結起來，與其自身的宗教組織或黨派組織緊密相連。而紅十字會和福利均等化協會并非以意識形態為基礎而存在。福利均等化協會整合了很多起源于各地的眾多非營利組織。他們并非完全按照嚴格的政治和宗教邏輯來開展服務，而更為強調提供公共服務的效率。組織間定期分享提供服務過程中所積累的經驗、共享服務中取得的專業和法律創新信息。

2. 經費來源。聯邦政府僅提供公共服務經費的基礎部分，其他經費主要來源于地方稅收和轉移支付，同時還有捐助、基金會或者會員費等。

為避免各地之間產生太大的服務差異，德國聯邦法律（憲法和行政法）采取措施確保地方政府能夠實施平等的生存條件，主要涵蓋基本公共服務，如嬰幼教育和養老等社會服務、公路鐵路等基礎設施、工作機會、生態與文化設施。德國憲法第106章也明確規定預留一定的資金用于政府間再分配。這種再分配不僅在中央政府和地方政府間展開，也涵蓋地方政府之間的橫向再分配。在橫向再分配中，德國的財政均等化轉移支付政策考慮了各州和各地方政府稅收和經濟發展水平的差異，通過地方政府間橫向的財政轉移支付來確保各地都有足夠的財力提供基本公共服務。

除了財政上的轉移支付之外，各地方政府的行政首長和地方議長通過一些遵照私法注冊的協會來交流成功經驗。同時這些由地方結成的聯盟也會與聯邦政府進行協商，促使聯邦政府為地方公共服務提供更多的資金。

3. 委托、監管與質量控制。德國為非營利組織參與提供公共服務設定了準入條件和標準。德國的社會法典對非營利組織參與提供公共服務做了四點規定：一是具備提供相關社會服務的必要能力和設施；二是確保資金的使用效率；三是擁有當地政府所不具備的資金或技術資產；四是確保所提供的公共服務符合德國憲法準則。

這些法律條款在很長時間內為地方政府委托非營利組織提供公共服務提供了服務標準和服務效率上的指導意見。當前廣泛應用的措施主要包括：地方政府對非營利機構的服務資質認定；合同中有明確條款對服務質量作出規定；服務機構的自我監督等。

4. 雇傭與教育培訓。社會服務在社會保障體系中屬于勞動密集型。這些服務的提供者主要是全職和兼職專業人員。德國大約有5百萬志愿者（約占德國志愿者總數的10%）從事與此相關的服務。所有全職和兼職的從業人員需要在取得資質后才能參與提供相關服務。不具備資質的員工只能通過協助有資質的員工來開展業務。如果非營利組織雇傭未經培訓的員工提供公共服務，一經發現，員工的上級主管將會為此承擔責任。

三、德國非營利機構參與提供公共服務的變革

德國養老機構改革始于上世紀80年代，那時德國勞動力市場結構發生很大變化。服務行業的興起為整個社會提供了大量的就業崗位；女性地位提高，以往從事私人護理服務的女性開始轉向其他行業；整個德國社會趨于老齡化，對養老服務的需求不斷增加。從90年代中期開始，政府的改革目標集中在解決養老資金短缺、提高從業人員工作積極性，或者將養老責任轉移到家庭成員身上，主要措施包括：1. 推出長期護理保險和鼓勵家庭和老人參與解決政府養老資金短缺問題；2. 加強多方對養老服務的監督，鼓勵各利益相關人員監督養老服務質量；3. 細化服務標準，同時提高護工最低工資標準。養老機構法對養老機構從業人員、養老院房間和床位標準作了具體規定。

四、德國非營利組織參與提供公共服務對我國的啟示

對德國的公共服務體系分析表明，大量的公共服務已經委托給非營利組織來提供。從我國情況看，公共服務體系還未實現全覆蓋，且發展水平和服務質量都較低。政府向市場和社會購買服務，是未來的總體趨勢，有利于促進社會組織自身的健康發展。德國非營利組織參與提供公共服務的經驗和教訓，可以為我國公共服務和社會組織發展提供重要的參考借鑒。

第一，政府和非營利組織的合理分工和有效合作，既可以保障制度的公平性和統一性，又可以提高公共服務的效率和質量

政府和非營利組織都是公共服務的提供主體，但兩者的能力和擅長領域有差別，合理的分工合作可以促進公共服務的效率，提高公共服務質量。從德國經驗看，政府和非營利組織之間形成了比較合理的分工合作體系，既保障了公共服務的統一性和公平性，也提高了公共服務的效率和質量。

一方面，政府在公共服務中的主要職責是資金籌集、標準制定、質量監管等。政府建立統一的基礎性的制度框架，保證公共服務體系的統一性和公平性。政府間的財政轉移支付制度，也為各地提供均等化的公共服務提供了資金保障。德國政府的這些經驗，為我國解決區域間因經濟和社會發展不平衡而無法提供均等化的公共服務的問題提供了一種解決思路。即，建立公平統一的公共服務制度框架，同時通過地區間的財政轉移支付在財力上保證全國公眾享受均等化的基本公共服務。

另一方面，非營利組織在公共服務的具體執行方面發揮了較大作用。鼓勵非營利組織參與公共服務，不僅可以充分利用社會資源，緩解政府在公共服務方面的財政壓力，還可以縮小政府規模，同時把社會風險分散化和社會化，減輕政府壓力。另外，這種模式可以發揮非營利組織的資源優勢。非營利組織的組織機制更加靈活，專業化能力更強，對地方情況更了解，對服務對象的反應也更及時。充分發揮非營利組織在提供公共服務方面的優勢，可以提高公共服務的質量和效率，同時促進非營利組織自身的發展。

第二，建立與國情相符合，與歷史傳統相適應的非營利組織參與模式

德國之所以會有非營利組織的廣泛參與來提供公共服務有其深厚的歷史淵源。德國社會和政府倡導一種自治性準則，政府在公共事務中主要起輔助作用，提供制度框架來鼓勵社會參與。德國的這種自治體系是根據其國情建立起來的，比如其社會中長期存在的公會、宗教組織等仍在提供公共服務中充當重要角色。德國非營利組織參與公共服務的方式，既符合其國情特點和歷史傳統，也充分保留并發揮了社會原有的各種資源。

從這種意義上來說，中國的社會情境與社會結構與德國差別較大。相對于德國的國情，中國的歷史傳統更加悠久，社會資源更加豐富，如傳統社會強調的親屬關系、宗族、老鄉關系、單位等。中國的非營利組織參與公共服務，要立足于本國國情，充分發揮社會原有的各種資源，同時借鑒和吸收西方國家的經驗做法。如在養老服務方面，德國也鼓勵親屬廣泛參與來照顧老人。從這個角度上說，中國更易于發揮子女照顧老人的親情優勢。同時，德國通過長期護理保險為這些照顧老人的子女提供一定經濟保障的做法，在一定程度上緩解了子女因照顧老人而無法獲得經濟收入的尷尬，值得學習和借鑒。

第三，培育傘形組織，促進非營利組織規范健康發展

非營利組織數量眾多，類型復雜。如何進行整合和規范，是各國遇到的普遍難題。德國建立和發展傘形組織的經驗，可以為我國的非營利組織發展提供重要借鑒。我國的非營利組織發展時間短，速度快，組織類型復雜，管理手段滯后。探索創新非營利組織的管理模式，建立和培育傘形組織，是促進非營利組織健康規范發展的重要途徑。一方面，我國現有的非營利組織類型中，本來存在部分規模較大、結構體系比較完整的組織，如人民團體、行業協會等，可以充分利用這些組織，扶持和培育其成為傘形組織，并發揮其對其他非營利組織的整合、規范、引導等作用，促進并實現非營利組織的自我管理、自我服務、自我監督。另一方面，建立和培育傘形組織，也可以為政府管理提供抓手，并為非營利組織參與政府的政策制定、開展與政府的協商對話等提供制度化、規范化的渠道。

（潘宇舟 呂孝禮 王雄軍）