托住民生底線 兜底全面小康
——黃岡部分縣市社會救助工作的調查與思考

彭 軍

托住民生底線 兜底全面小康
——黃岡部分縣市社會救助工作的調查與思考

彭 軍

2015年6月和7月，結合“三嚴三實”專題學習教育活動，筆者到分片聯系的黃岡市所轄縣（市、區）就民政政策落實情況進行督查調研，先后走訪20余個鄉鎮、40余個村、近200戶民政服務對象，對各地實施兜底保障的情況及服務對象的期望有了大致了解。

一、黃岡市困難群眾基本生活得到有效保障

近年來，黃岡市以深化改革為動力，以做強“親情服務、滿意民政”服務品牌為主線，以法治化和標準化為抓手，社會救助政策得到較好落實，基本做到“應保盡保、應救盡救”。

（一）社會救助水平不斷提升。

2014年，黃岡市政府出臺了《關于調整我市城鄉低保標準、五保供養標準的通知》，其中，黃州、團風、羅田三地城市低保標準統一調整為365元/月，其他縣市區統一調整為345元/月；全市農村低保標準統一調整為2440元/年；全市五保集中供養標準統一調整為4900元/年、分散供養標準調整為3430元/年。城鄉低保對象政策范圍內住院醫療自付費用救助比例提高到60%。其中，武穴市將12類重特大疾病列為救助病種，年最高救助金額2萬元。黃州區低保對象、重點優撫對象患重特大疾病的，救助比例提高到70%。英山縣為所有五保對象統一購買了大病補充保險，確保了五保對象的政府兜底保障。

（二）社會救助管理更加規范。黃岡市政府出臺了《黃岡市居民家庭經濟狀況核對辦法（試行）》，明確了核對范圍、內容及部門職責。市編辦批復成立黃岡市居民家庭經濟狀況核對中心，核對工作經費納入財政預算。積極開展低保專項清理活動，2014年全市清退35651戶共54042人。農村福利院供養條件不斷改善，其中，羅田縣將農村福利院建設列入政府2014年“十件實事”之一，全縣投入資金3000萬元，對12所福利院進行了新改擴建。黃梅縣、黃州區、麻城市、武穴市也出臺了相關政策或具體措施。黃梅縣按照1∶10比例招聘了130名農村福利院管理服務人員，并將農村福利院每年4萬元工作經費列入財政預算。黃州區按每年4萬元標準足額落實了農村福利院工作經費。麻城市出臺了《關于進一步加強農村福利院建設的意見》，并通過財政預算一部分，臨時救助列支一部分較好解決了供養經費不足的問題。武穴市將農村福利院人員工資、養老保險和每年3萬元工作經費列入財政預算。

二、社會救助政策落實面臨的困難和問題

黃岡市地處大別山區，也是革命老區、貧困地區，民政工作服務對象規模較大。通過調研發現，民政政策在執行落實尤其是社會救助政策落實方面存在一些突出問題，這些問題目前在全省既有其普遍性，也具有困難地區的代表性。

（一）社會救助實際水平仍然較低。一是城鄉低保標準偏低。省民政廳要求，城鄉低保標準占上年度城鎮和農村居民人均生活消費支出的比例，應在30%和40%左右；城鄉低保人均補助水平分別不低于當地城鄉低保標準的65%和60%。2015年，紅安、麻城、英山、羅田、黃州都達到了規定的城市低保標準，但僅有紅安達到了規定的農村低保標準。在紅安、英山、羅田、黃州四個縣（市、區）中，僅有英山達到了規定的城市低保補助標準，僅有黃州達到了規定的農村低保補助標準。二是農村五保供養標準偏低。黃岡各縣市今年的五保供養標準為：集中供養4900元/年、分散供養3430元/年。但由于沒有穩定的財政預算保障，很多縣市都是多種渠道湊起來的，只是變相到位。按照省人大常委會今年9月通過的《湖北省農村五保條例》規定，農村五保標準不得低于上年度農村居民人均消費支出的80%。紅安、麻城、英山、羅田、黃州集中供養標準分別占當地上年度農村居民人均消費支出的102.32%、64.65%、68.28%、73.72%、80.33%，只有紅安和黃州達到了規定標準。

（二）部分群眾因大病支出生活困難。盡管黃岡各級黨委政府高度重視社會救助工作，社會救助體系在不斷完善，但仍有部分特殊困難人員（重病重殘、無勞動能力、無收入）即便是將現有的救助政策用完用足，仍然不能很好地解決實際困難和基本生活保障。大部分受訪者表示，在家庭未遇到重大意外事故和病殘問題時，家庭基本生活能夠保障；一旦家庭成員患有大病，那么整個家庭就會陷入赤貧狀態，貧困家庭抗風險能力極差。對城鄉低保、五保、低收入等困難群體而言，報銷基本醫療保險和實行醫療救助后的費用仍然沉重。而且醫療救助中大部分門診費用不能報銷，尤其是慢性疾病或重大疾病等，門診看病頻繁，費用高，貧困家庭難以承擔。

（三）低保“捆綁”與社會救助覆蓋“盲區”并存。一方面，各種專項社會救助項目往往以是否享受低保為前提條件，如地方在界定教育救助、住房救助、醫療救助對象時，均以“低保對象”為準入條件。這樣就形成了一種“有了低保什么都有，沒有低保什么都沒有”的現象，這就是社會救助的懸崖效應。由于低保對象實際享受的各種專項救助和優惠政策遠大于低保金，使得居民千方百計獲得低保身份，從而擠占了一部分真正需要低保的貧困家庭的利益。另一方面，由于制度設計的原因，仍有部分困難群體無法納入現有的基本生活保障體系。保障“盲區”主要包括三類：一是事實無人撫養兒童，有父死母改嫁、父母失蹤、服刑、吸毒、有精神病、重度殘疾等多種情況。二是支出型貧困家庭，指人均收入超過低保標準，但因生活必需品支出超過家庭收入而生活困難的低保邊緣家庭。三是人戶分離的貧困家庭，指因戶籍不在本地而無法享受當地政府救助的貧困家庭。實踐中，絕大部分地方發放的臨時救助只針對具有當地戶籍的市民，外地戶籍的常住人口難以享受到這一待遇。

（四）“群體保”現象比較突出。除武穴外，黃岡其他縣（市、區）不同程度地存在為了經濟社會發展或維護社會穩定，不經家庭經濟狀況核查、不經鄉鎮人民政府（街道辦事處）組織評議、不經在申請人戶籍所在的村（社區）公示，直接將移民、老上訪戶、拆遷戶等特殊群體納入低保范圍的問題，損害了低保政策的嚴肅性和公正性，損害了困難群眾的切身利益。

（五）最需集中供養的失能和半失能五保對象入院率低。一是患病老人住院護理費用沒有渠道。五保對象多數年老體弱，經常需要住院治療，福利院當前既無專業護理設備設施、又無專業護理人員。二是農村福利院護理人員嚴重不足。除羅田等個別縣市外，大部分地方沒有嚴格按照1∶10的比例為福利院配備工作、護理人員，很多情況下只有一至兩名包括院長在內的管理人員及一至兩名炊事員、工作人員等，日常服務很大程度需要依靠院民互助完成。三是農村福利院工作人員報酬普遍偏低。據了解，很多地方福利院院長工資多則1200元，少則1000至1100元，其他人員工資800元至1000元不等，且大多數沒有列入財政預算。

（六）基層社會救助財政保障能力較差。黃岡市下轄的9個縣級行政區中，5個是國家級貧困縣、1個是省級貧困縣，縣級財政較弱。近年來，雖然黃岡各地經過不斷努力，持續加大民政事業的投入力度，但與實際需求相比，總量仍然較少，在財政支出總盤子中所占比重較低。特別是在民政資金中占絕大比重的社會救助資金投入，由于各地始終未建立剛性的社會救助資金投入機制，社會救助資金投入與經濟總量、可用財力規模和財政支出總增量之間缺乏內在關聯，造成財政投入與社會救助事業發展需求之間差距仍較大。從調研情況看，各地社會救助資金投入普遍占GDP的1%左右，占本級財政投入的3%左右，而各地常年救助對象（不含災民等）規模均在總人口的10%左右。由于經濟社會發展水平不高，多數縣（市、區）是吃飯財政，預算往往難以足額落實，如蘄春縣，按照政策規定，每年民政配套資金應在7000萬元以上，但蘄春是國家級扶貧開發重點縣，縣級難以負擔。黃州區每年實際五保供養支出接近500萬元，而省里每年下撥的農村五保供養補助一直保持在122萬元。

（七）鄉鎮民政服務能力較弱。當前，民政工作范圍拓展、任務加大與基層民政隊伍力量薄弱矛盾極為突出，特別是在鄉鎮層面尤為嚴重。一是人手短缺。目前民政工作在鄉鎮主要由民政辦負責，從調研走訪的情況看，鄉鎮民政辦往往只有民政辦主任1名為公務員，其他一般最多只有兩名左右公益性崗位人員，卻承擔著大量的救助對象審核和大額度的資金管理工作，常年處于超負荷運轉狀態，不但影響救助政策落實，更影響到對城鄉低保對象的動態管理。特別是民政辦的人員、工資福利都屬鄉鎮管理，有時對縣級民政部門布置的工作也存在不全力配合、應付了事等現象。二是能力匱乏。民政工作政策性極強，特別是近年來政策更新較快，業務內容增加，但相關的業務培訓工作極為缺乏，直接影響了基層工作人員政策執行的精準度。加之民政辦工作人員因工作需要頻繁調動，影響工作的連續性。由于任務較重，基層民政工作人員的工作積極性和辦事效率也不高，很多人不愿意從事民政工作。三是經費短缺。目前，中央及省級轉移撥付資金基本上都是專項資金，使用途徑和范圍受限，監管嚴格，而列入縣、鄉本級財政預算的民政工作經費又十分有限，可以說是杯水車薪。基層普遍反映，由于缺少必要的工作經費，基層民政工作中最常見的入戶調查工作，單就填表制表這一項費用，就難以承受。

三、完善托底性民生保障的政策建議

越是經濟下行的時候，越是要關心困難群體。這既是全面小康社會建設的目標所在，又可為全面小康社會建設營造和諧穩定的社會環境。

（一）進一步完善社會救助制度政策體系。一是厘清社會救助和補缺型福利制度的目標定位。社會救助制度是為困難群眾提供基本生活保障，其目標是“有救無類”，其主要依據是申請人的收入水平和財產狀況。凡是基本生活遇到困難的群眾，包括創業失敗者都可以申請。補缺型福利制度是滿足特定人群的特殊生活需求，其受益對象主要是生活困難的未成年人、老年人、重度殘疾人和重病患者等，項目和標準主要依據受益對象確定。要全面推行“按標施保”，全面清理各類“群體保”，符合低保條件的全部納入，不符合條件的特定群體，用其它的保障或福利制度政策解決他們的困難，杜絕把低保當作“萬金油”，讓低保回歸制度本源。二是解除低保“捆綁”救助。全面推進“按標施保”，按“收入”標準確定救助對象，實行動態管理，建立有效的退出機制，做到“應退盡退”。剝除“捆綁”在低保上的各種救助政策。三是消除社會救助“盲區”。將事實無人撫養兒童納入孤兒救助范圍，將急難型貧困家庭和人戶分離的貧困家庭納入臨時救助范圍，將支出型貧困家庭納入專項救助范圍。四是完善臨時救助的“兜底”作用。明確臨時救助的對象范圍，規范標準制定、申請審核審批程序，統一制度安排，強制實施。加強城鄉低保、專項救助與臨時救助的銜接。適當拓寬臨時救助覆蓋范圍，將低收入群體和非本地戶籍常住居民與外來務工人員都納入臨時救助范圍。

（二）壓實地方責任。社會救助關乎困難群體、特殊群體和優撫群體的根本利益，是黨和政府兜底性的基本民生制度安排。壓實地方責任是兜住底線的根本所在，應將社會救助等民政重點工作納入地方政府考核體系，使社會救助真正成為政府責任，對民政政策、法規落實情況開展不定期督查，督促各地落實基層工作人員，盡快建立與財政投入同步增長的社會救助經費自然增長機制，足額預算配套資金和必要的工作經費。探索社會救助資金需求導向投入機制。努力破解不發達地區民政保障規模大與財力普遍有限的矛盾，探索建立社會救助資金需求導向投入分配機制。

（三）提升基層民政隊伍素質。將培訓重點放在基層，充分發揮市縣民政部門的職能職責，采取以會代訓、參觀學習、經驗交流、專題講座等方式。采取系統內上下換崗交流的辦法，并組織基層民政干部到與民政工作相關聯的高等院校進行脫產學習，儲備積累專業人才。探索基層民政干部管理體制改革，建議將鄉鎮（街道）民政辦實行縣級民政部門和鄉鎮（街道）政府“雙重管理”，民政辦主任由鄉鎮提名并征得縣級民政部門同意后任免。通過實行雙重管理，可以解決鄉鎮任用民政干部隨意性、臨時性、兼職化問題，有效避免鄉鎮政府因財政困難隨意調動使用民政資金的問題。

（四）增強社會救助的發展功能。相比單純的資金物質救助，心理治愈、社會功能的恢復與重建、權能的增加對救助對象的影響更大、更可持續。政府相關機構應樹立“助人自助”的救助理念，加大培養救助對象的自主能力，通過社工介入的方式，幫助困難群眾認清自己的問題，挖掘他們的潛能，實現社會救助政策救濟和增能并重，提供資金與提供服務和機會并重，通過資金資助貧困者解決基本生活需要，通過服務幫助貧困者提升自身能力，通過機會幫助貧困者發展，有效地消除或減少貧困問題。

（作者系湖北省民政廳廳長）