城管執法體制變革之道：基于相關主體利益分析的視角

[摘 要]利益分析是社會科學研究中的基本方法。運用利益分析的方法，可以揭示城管執法體制中各相關利益主體背后的制度邏輯，把握其利益沖突和利益妥協的本質過程，并以此為基點尋求城管執法體制變革的基本思路和突破口，進而實現以公共利益和公共服務為核心的維護和增進。

[關鍵詞]利益；城管執法；體制

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）11-0031-03

改革開放初期，我國各地執行城管職能的隊伍參差不齊，多頭執法、交叉執法和重復執法的現象在當時較為普遍，不僅帶來行政執法效率的低下，而且影響到了經濟社會的發展和人們的正常生活，以致社會上對各類城管隊伍進行“歸口管理”的呼聲與日俱增。1988年，國務院明確由建設部負責歸口管理，指導全國城建監察工作；1991年，建設部設置了城建監察辦公室。這是全國城管隊伍被叫做“城建監察”隊伍的由來，工作范圍主要包括城市規劃、市政設施、公用事業（水、電、氣等）、市容環境衛生、園林綠化等五大塊的行政執法。政府成立的市容監察大隊等各類城管隊伍被要求納入到城建監察隊伍中。1992年，建設部頒布了《城建監察規定》，各城市人民政府可以據此按照一定的考量來自行確定各城建監察隊伍的“組織形式、人員編制、執法內容和執法方式等”。由此，各地如雨后春筍般地出現了數以百計的執法隊伍。在這種隊伍急劇膨脹的背景下，重復執法、多頭執法的問題再次凸顯，甚至出現人們口中常說的“七八個大蓋帽，管不住一頂破草帽”的集體失察現象。隨后，為了消除多頭執法、交叉執法和重復執法的弊病，城管執法體制的第二波變革開始推行，且分別從建設部和國務院法制辦這兩個方向進行。國務院法制辦推行的叫“城市管理綜合執法試點”，將“條條”上端的審批權和管理權分開，而將一部分“條條”的末端集中在一起，要求他們的執法權綜合到一支隊伍。1997年，“城市管理相對集中行政處罰權試點”在北京開始，它被公認為是全國第一支正式的城管隊伍。這支隊伍不再由建設部歸口管理，而完全由地方政府管理。名稱也由原來的“城建監察”改為“城市管理”。所以，現如今的“城管”，并非傳統部門執法職能的集合，而是按照地方政府意志進行秩序管控的行政執法部門。隨后，23個省、自治區的79個城市和3個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權的試點，并取得了顯著成效。2002年，伴隨著試點工作階段性目標的完成，國務院作出了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》。自此，城管正式統一集中行使原來由工商、環保等多個相關行政執法部門分散行使的行政處罰權，城管執法的職能范圍也逐步擴大，實施面也逐步拓寬，城管執法也由應急性非常態執法演變成了常態執法。

應該說，相對集中行政處罰權的實施，在解決多重多頭執法，提高執法效能等方面發揮了重要作用。但隨著城市化進程的推進，各種矛盾和沖突不斷發生。為解決這些問題，必須對城管體制進行再次變革和重造。為此，十八屆三中全會指出：理順城管執法體制，提高執法和服務水平。

制度不是先驗的，是主體在交往博弈中形成的。城管體制的生成和建立，涉及到多個主體，在互相博弈、妥協和平衡的基礎上，最終形成今天的城管體制。因此，城管體制的生成絕不是某一方單向意志的決定或結果，而是多方面相互影響綜合作用最終達到一定平衡的產物。為此要正確認識城管體制，必須把它放在多個主體的相互關系中即從多重邏輯的角度出發進行觀察，才會更加客觀和全面。

（一）地方政府的邏輯（科層邏輯）。當前我國政治體制基本處于對上負責的局面，拼政績的執政方式掩蓋了社會需求。城市管理由于完全出于管理者的判斷和需求，忽視了與城市相關的其他群體的利益訴求和主張，其結果必然會帶來執法行為的不人道或不科學。從目前的情況來看，城管的職能和角色定位主要是為了維護城市的整潔，而對于城市必須承擔的社會責任、應該提供的公共服務和產品則重視不足。地方政府官員對城管存在某種程度上的依賴心理，對社會上存在的矛盾，不是考慮如何從源頭上進行防控和治理，而是側重對末端，即將其交給城管進行臨時性、突擊性的解決。不疏導、反壓制，結果不僅沒有解決矛盾，反而激化了社會矛盾，給社會帶來極大的不穩定。

（二）相關職能部門的邏輯（博弈邏輯）。在城市管理及其執法活動的開展中，城管往往需要拆違辦、工商、公安、房管辦、綠化局等相關職能部門的配合，聯合執法，才能取得較好的實效。各相關職能部門作為獨立的利益主體，均有其相應的工作任務和利益訴求，各自目標并非完全趨于一致。如城管局可能會倡導嚴格依法執法和不斷加大執法力度，但相關部門可能會擔憂這種做法在施行中將產生不穩定不和諧的因素。各執法職能部門之間存在的這種微妙而敏感的關系，使得城市管理政策的執行力度、廣度和深度都留有較大的彈性和空間。如果彼此之間溝通配合不當，很容易出現裂縫甚至引發矛盾，造成不必要的關系摩擦和緊張。

（三）城管自身的邏輯（集中邏輯）。城管背負的任務極其艱巨，而城管執法的力量卻非常有限。這兩者間的矛盾決定了城管不可能面面俱到、全線出擊。在城管執法實踐中，往往根據上級部門和領導的指示來確立工作優先次序和重點，并據此將主要執法力量和資源投入其中，譬如“開展違法建筑集中整治”、“夏令熱線專項整治行動”等。由于這種策略集中使用執法資源，往往見效快。然而，執法力量和資源在此邏輯之下不成比例地投入部分領域，雖然能高效應付突擊性和臨時性的任務，但其他需要城管加以治理的領域則往往被輕視、忽視甚至放任。這些領域中的問題一旦積累到一定程度，市民投訴便成為呈現問題的主要方式，城管的日常執法工作大多也依投訴的需要而被動進行和開展。其主要表現在：一是根據上級部門和領導批示，完成交辦的任務；二是根據市民投訴，被動地出勤處理案件，幫助解決反映的問題。尤其是在城管工作職能和范圍因其他相關職能部門的職責轉移和權力移交而不斷擴張的背景下，城管執法這種行政力量的集中邏輯和被動態度則顯得愈加明顯。

（四）執法相對人的邏輯（生存邏輯）。城管的執法對象即執法相對人，大多是農村剩余勞動力、進城務工人員、郊區農民、城市下崗職工、年老體弱缺乏扶助者等社會弱勢群體，他們處在社會的邊緣和底層，缺乏謀生的基本知識、技能和資金，而國家的社會保障體系尚沒有從根本上為其解決生活保障的問題。許多執法相對人在追求生存的邏輯之下，被迫徘徊在法律紅線之間。如以流動商販為例，他們大多已經喪失了進入工業、服務業等領域的技能，要想在市場經濟的邏輯中找到自身賴以生存和發展的依托，只能從事一些初始投入比較低、技術含量不高、但見效較快的工作，街頭設攤便成為其尋求生存的最好方式。

（五）市民的邏輯（私利邏輯）。從應然層面來講，城管執法確保了市民的城市生活品質，保障了市民的基本生活權益，理應會受到市民的肯定和支持。然而現實中，市民的利益訴求大多是個別的、私利的和具體的，這與城管所體現的公共性難以一致。以亂設攤為例，很多市民既希望對其取締，以便維護良好的公共秩序和衛生環境，又想維持現狀，可以就近從流動攤販上買到廉價商品。他們希望的最佳方案便是：允許攤販們的存在，但不要靠近自己家門。這種邏輯的主要特征在于優先和重點考慮個人利益，而將公共利益放在次要的位置。隨著城市治理任務的日益復雜化，這種邏輯越來越呈現出巨大的殺傷力，它給城市管理帶來了巨大的挑戰，對社會的公共秩序和公共利益造成極大的沖擊和破壞，使得城管很難在有效的共識中展開執法，城管工作也因此不斷陷入困境。

“歷史發展總是從許多單個意志的相互沖突中產生出來的，而其中每一個意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它成為的那樣。這樣就有無數互相交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，由此產生一個合力，這個合力就是歷史結果?！盵2]城管執法體制變革涉及國家政權、地方政府、城管部門、其他執法部門、執法相對人等多個意志主體，每個主體均有其各自邏輯，必須在多種邏輯下思考城管執法體制，力求在平衡不同主體的利益訴求中凝聚推動改革的合力。

（一）城管執法體制變革的根本路徑。城管執法體制關系到社會大眾的各個階層、各個主體，涉及面較廣，可以說牽一發而動全身。要確保這一制度的變革具有科學性和合理性，就必須讓廣大的市民參與到城管執法體制的改革中，積聚民意，凝聚民智，不斷提升城管執法體制改革的科學化和民主化水平。倘若改革中缺乏民眾的廣泛參與或者主人翁地位沒有得到應有的尊重，改革后的城管執法體制無法真實反映民眾意志和利益，就容易造成城管行政執法不被市民認同，達不到應有的效果，同時帶來執法上的高成本，間接或直接影響城管執法部門的形象和聲譽，引發民眾不滿和沖突，進而給社會帶來諸多不穩定因素。[3]然而，就我國目前的政治體制而言，在從國家到地方，從地方再到執法部門的這個政府層級序列中，下級需要一級一級對上負責，這種科層制邏輯極易使政府部門脫離群眾，忽視群眾的利益訴求。要想真正形成合力，推動城管執法體制的變革，使之成為廣大市民的自覺追求和行動，就必須從根本上改變向上負責的科層制邏輯，向廣大民眾釋放更多民主權利。

（二）城管執法體制變革的切入點。目前，城市管理的主要矛盾集中體現為城管與商販的二元對立。要突破和解決這種二元對立的關系和矛盾，其關鍵還是要落在城管執法體制的變革和完善上。當務之急可以將流動攤販的疏導問題作為城管執法體制變革的切入點，通過治標的方式為治本贏得時間。變革現有的城管制度，就是要考慮流動商販、城市居民的基本需求，既要讓流動商販能夠生存下去，又要給城市居民的生活提供便利和服務。如此也就意味著城管的功能和角色不再立足于管制，而是立足于服務和引導，在資源配置和使用上不斷向公共管理和服務領域傾斜。[4]城市作為人們共同的家園，任何一個群體都不該被忽略不計，必須找出城管和小商販共存的最大公約數，真正解決好小商販的生計問題是解決城管執法困境的根本出路。[5]

（三）城管執法體制變革的輿論宣傳。新聞媒體對社會公眾具有強大的引導、渲染和傳播效應。通過媒體正面宣傳，可以引導民眾樹立起對城管執法體制變革的信心，改變人們對城管野蠻暴力執法的刻板印象。首先要善于利用媒體，積極營造輿論環境，特別是對城管執法體制變革的必要性和重要性、目標和方向、重點和難點等進行大力宣傳和報道，贏得全社會的理解和支持，最大程度上形成促進改革的合力；其次，建立城管執法發言人制度，統一對外的宣傳口徑，及時向媒體公布、告知城管執法體制變革的進展和動態，加強改革輿論的教育和引導，營造良好的輿論氛圍；再次，各級城管部門要建立自己的評論員隊伍，發揮他們對城管執法體制改革相關問題的分析和解答能力，主動掌握網上輿論的話語權，以確保城管執法體制改革在遇到突發事件的時候，能夠正面引導和控制輿論的走向。[6]

（四）城管執法體制變革的立法考量。城管執法作為末端處罰環節，承擔的任務越來越多，越來越重，導致這一問題的一個重要原因就是前置缺位。所謂前置缺失主要指的是因立法上的不科學、不完善而產生的后遺癥，導致最終不得不交由城管執法來解決的問題和現象。為此，要通過立法，使城市管理相關主體均能參與到城管執法體制改革的設計中，以充分反映各方利益、愿望和要求，促進整個社會對公共服務的監督、認可和利益的共享。將相關利益主體納入到立法體制之中，參與到制度和規則的制定中來，讓他們參與立法，并使其成為立法主體，才能確保制定的法律在最大程度上得到認同。這種集團式的利益表達方式，相對原子式的利益表達方式，其表達的內容更加理性，影響更加廣泛，效果也更加明顯。

參考文獻：

[1]這里的城管執法體制指的是地方政府依據1996年《行政處罰法》規定的相對集中行政處罰權，將多個部門的行政處罰權集于城管一身而進行綜合執法和條線管理的一種行政制度.

[2]馬克思恩格斯選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：697.

[3]劉雪雪.城市管理行政執法體制改革研究[D].揚州大學，2012.

[4]范時杰.城管制度中主客體二元對立的困境與突破[J].江蘇行政學院學報，2010（2）.

[5]陳鵬.從孫志剛到鄧正加：生命面前該對城管制度進行反思[N].大連日報，2013-07-22（A4）.

[6]鄭偉.城管執法公信力流失成因及其防范[J].上海城市管理，2014（2）.

本文系基金項目：2014年上海市黨校系統青年課題項目“關于上海基層政府公共服務外包機制的反思與構想—基于徐匯區的研究”（編號：SHDX2014-45C）

作者單位：中共上海市徐匯區委黨校

責任編輯：周奕韻