論比例原則在行政給付中的適用

劉海霞

[摘要]比例原則不僅適用于損益行政領域，在行政給付中也具有適用的必要性和可行性。其以利益衡量為中心，從妥當性、必要性和法益相稱性方面為行政給付行為設定實質的評判標準，追求行政手段與行政目的、公共利益與個人利益的均衡處置。這對于規范政府在給付行為中的自由裁量權，公平分配社會資源，保障公民的給付權益具有重要意義。在我國當前的法治背景下，要按照比例原則的要求，從多元化分配方式、改變城鄉二元結構、規范給付程序等方面來實現行政給付的法治化。

[關鍵詞]比例原則；行政給付；分配正義；法治化

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）15-0079-03

比例原則被譽為行政法中的“帝王條款”，最早由德國學者奧托，邁耶在德國警察法中確立。其從利益衡量的角度為政府的自由裁量權設定基準，力圖將因行政行為的實施可能給相對人帶來的損失降到最低，以保持公共利益與個人利益的平衡。比例原則最初主要作為行政損益行為的規制原則，但隨著服務行政的發展，授益行政行為日益成為重要的行政方式。筆者認為，在現代行政背景下，比例原則也應當適用于授益行政領域中，其中以在行政給付行為中的適用最為典型。

一、比例原則在行政給付中適用的必要性和可行性

行政給付是指行政主體為實現特定的公共目的，為一定的個人或組織提供支持或補助、建設公共設施或者為公眾提供其他服務或利益，從而保障和改善公民生活條件的行政活動。雖然給付行為的實施需要一定的開放性和裁量性，但這并不意味著其可以自由放任，必須對其進行法律規制。比例原則既能從利益衡量角度為自由裁量權設定實質標準，避免行政恣意；同時也具備法律原則特有的開放性和靈活性，符合給付行為的擴張性要求，用比例原則來規制行政給付行為具有必要性和可行性。

（一）比例原則在行政給付中適用的必要性

第一，福利國家興起，行政給付行為盛行。對法律的理解或適用必須與社會發展相協調。從比例原則產生的背景來看，當時政府主要發揮社會管理職能，對公民權利的干預和限制是其實現管理職能的主要途徑，對政府權力的法律控制也主要是規范行政損益行為。比例原則作為限制政府權力的法律原則之一，將其適用范圍限定在損益行政行為領域在當時無可厚非。但隨著社會法治的進步，政府職能由管理型向服務型轉變，以行政給付為代表的行政授益行為大量出現，并逐漸成為當前主要的行政方式。為增強法律的適應力和生命力，必須相應的調整比例原則的適用范圍，這不僅是為解決現實的社會問題，更是法律自身發展的需要。

第二，保障他人權利，實現分配正義。一方面，行政給付具有雙效性，在公共資源有限的情況下，對一部分人為行政給付，就意味著其他公民因此而獲得的行政給付將會減少。對直接受益人而言，行政給付具有福利性，而對受益人之外的人來講是一種損害。因此，適用比例原則規制行政給付行為是保護他人利益的需要，符合其傳統的適用范圍。另一方面，從平等原則上講，行政給付是對公共資源的分配，每個公民都具有平等的享受公共資源的權利，比例原則中的“比例相稱”思想正是公平正義的化身，以比例原則規制行政給付行為，有利于保障公民的平等權，實現社會的分配正義。

第三，限制自由裁量權，防止行政恣意。較之于行益行為，給付行為的實施需要廣泛的自由裁量權，這就為權力濫用和政府尋租創造了機會。比例原則以相稱性原理對具體行政給付行為提出分寸上的要求，從行政給付的作出、手段以及幅度方面為自由裁量權設置標準，使其達到“宏觀張揚，微觀抑制”的效果，從而保證行政行為的合法性。

第四，符合法經濟學的成本收益理論，保證行政行為的效益性。效益是法律制度的重要價值取向。行政給付作為一種社會資源的分配方式，與社會總福利的增減具有直接關系，在其決策過程中更應該將投入與產出因素納入考量范圍。比例原則的用意在于“將國家權力的行使保持在適度、必要的限度之內，特別是在法律不得不給執法者留有相當的自由裁量空間之時，如何才能保證裁量是適度的，不會為目的而不擇手段，不會采取總成本（overall cost）高于總收益（overall benefit）的行為”，因此，將比例原則引入行政給付領域中，可以防止行政過度給付，通過社會資源的合理分配，從整體上增加社會的總福利，以達到“帕累托最優”的效果。

（二）比例原則在行政給付中適用的可行性

第一，從比例原則的發展歷史上看，其適用范圍并沒有被限定為行政損益行為。而且在當前，比例原則作為行政法上的一項普遍原則已得到廣泛的認可。如在日本，比例原則是行政法上的一般原則，并作為行政法的淵源之一，在德國和我國臺灣地區，比例原則已上升為憲法原則。所以，作為一般原則，比例原則的適用范圍當然是所有行政行為，行政給付行為作為行政行為的一部分，當然沒有理由將其排除在適用范圍之外。

第二，追求實質意義上的利益平衡，符合現代法治的發展趨勢。從單純的形式正義向實質正義與形式正義相統一，是現代法治國理念的主要發展趨勢。比例原則被稱為“實質意義上法治國原則的典范”，其從法治的實質精神出發，以公平正義等實質理性為行政權的行使設定裁量基準，順應當前法治發展潮流。而且，“權利和權力的相對性決定了行政權力和公民權利的最佳關系必然是平衡關系，從而決定了行政法的最優化狀態是平衡狀態”。endprint