職業(yè)教育督導的意義、內涵與特點

□徐海峰

職業(yè)教育督導的意義、內涵與特點

□徐海峰

職業(yè)教育督導是國家教育治理機制的重要組成部分，對于職業(yè)教育改革與發(fā)展至關重要。職業(yè)教育督導是一項職業(yè)教育行政監(jiān)督與指導活動，重在確保職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性。發(fā)展現代職業(yè)教育，應當執(zhí)行“以督政為主，督政與督學相結合”的職業(yè)教育督導政策，還應完善職業(yè)教育督導主體的形成機制，督導理念從管理轉向治理。職業(yè)教育督導具有全局性、綜合性、專業(yè)性與強制性的特點。

職業(yè)教育督導；督導意義；督導內涵；督導特點；治理

發(fā)展現代職業(yè)教育，形成具有中國特色和世界水平的現代職業(yè)教育體系，是未來相當長一段時期內我國職業(yè)教育改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略。職業(yè)教育督導作為國家教育治理機制的重要組成部分，對職業(yè)教育改革與發(fā)展至關重要。然而，由于職業(yè)教育督導理論研究與實踐探索都很薄弱，尤其對職業(yè)教育督導的意義認識不充分、內涵與特點把握不準，影響職業(yè)教育督導在現代職業(yè)教育發(fā)展進程中發(fā)揮重要作用。為此，本文就相關問題進行探討。

一、職業(yè)教育督導的意義

職業(yè)教育督導是國家教育治理機制的重要組成部分，在推動職業(yè)教育領域的依法治教、提高職業(yè)教育管理效能和發(fā)展現代職業(yè)教育方面具有重要意義。

（一）職業(yè)教育督導是加強依法治教的基本手段

依法治教是職業(yè)教育督導的本質要求。《中華人民共和國教育法》（1995）規(guī)定“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度”［1］。《教育督導條例》（2012）進一步對教育督導制度作出了“依法治教”的頂層設計和制度化安排，指出教育督導是“為了保證教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的貫徹執(zhí)行，實施素質教育，提高教育質量，促進教育公平，推動教育事業(yè)科學發(fā)展”［2］，并規(guī)定“對法律、法規(guī)規(guī)定范圍的各級各類教育實施教育督導”［3］。相關規(guī)定表明，職業(yè)教育督導是一項由國家教育督導部門實施的教育督導活動，旨在推進職業(yè)教育領域的依法治教。然而，職業(yè)教育作為一種特殊教育類型決定了職業(yè)教育督導在教育督導制度系統中的獨特性和重要地位。職業(yè)教育督導或可以看成為教育督導制度系統中的子系統、教育督導部門內部的專業(yè)組織或專門組織，以方便討論。無論是作為教育督導子系統還是作為教育督導活動形式，職業(yè)教育督導的根本作用就是進一步強化職業(yè)教育領域的依法治教。

推進職業(yè)教育領域的依法行政、依法辦學，職業(yè)教育督導處于“監(jiān)督和指導的地位”［4］。自2011年發(fā)布 《國家教育督導報告：關注中等職業(yè)教育》以來，職業(yè)教育督導工作圍繞中心，服務全局，在推動地方各級政府依法治教，把職業(yè)教育擺到更加突出的位置，促進學校全面貫徹黨的教育方針，不斷提高教育質量，增強服務經濟社會發(fā)展能力等方面發(fā)揮了重要作用，為推動我國職業(yè)教育事業(yè)健康發(fā)展作出了積極貢獻。職業(yè)教育督導通過監(jiān)督、指導，強化依法治教的實踐表明，職業(yè)教育督導是加強依法治教的基本手段。

面對深化改革，職業(yè)教育督導發(fā)揮依法治教作用具有更深遠的意義。十八屆四中全會布局依法治國基本方略，明確提出“必須更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用”［5］，“推進多層次多領域依法治理”［6］。從這個要求來看，職業(yè)教育督導通過保證教育法律法規(guī)和教育方針政策的貫徹執(zhí)行，對職業(yè)教育治理的相關主體和治理過程施加重要影響力。職業(yè)教育督導發(fā)揮依法治教作用并成為職業(yè)教育治理的重要機制。這一重要機制不僅強化了法制對職業(yè)教育治理的引領、規(guī)范、促進和保障作用，而且機制本身成為職業(yè)教育治理能力現代化的重要組成部分。面對深化改革，職業(yè)教育督導不僅是國家對職業(yè)教育實行監(jiān)督、指導的有效機制和有力的手段，還是全面貫徹依法治國根本要求，推進職業(yè)教育治理體系和治理能力現代化的重要途徑和基本方式。

充分認識和發(fā)揮職業(yè)教育督導在依法治教中的作用，對于職業(yè)教育改革與發(fā)展至關重要。發(fā)展現代職業(yè)教育，形成具有中國特色和世界水平的現代職業(yè)教育體系，職業(yè)教育督導占有重要的地位與作用。這是因為隨著政府簡政放權與政府職能轉變，政府作用由辦教育向管教育轉變、由微觀管理走向宏觀管理、由直接管理走向間接管理、由教育管理走向教育治理，這些變化迫切要求加強依法治教和加強職業(yè)教育督導工作。發(fā)展現代職業(yè)教育，處理好政府、學校、企業(yè)三者之間以及與市場的關系，關鍵環(huán)節(jié)在于保證依法落實利益相關者的職責權益，加強職業(yè)教育督導的監(jiān)督、監(jiān)管和治理將越來越重要。

（二）職業(yè)教育督導是提高職業(yè)教育管理效能的重要途徑

職業(yè)教育督導是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協調中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。作為職業(yè)教育行政管理中監(jiān)督與反饋的環(huán)節(jié)，職業(yè)教育督導發(fā)揮著提高職業(yè)教育管理效能和保障職業(yè)教育績效的重要作用。

長期以來，職業(yè)教育存在著管理低效的問題，并制約著職業(yè)教育改革與發(fā)展。從管理過程看，破解管理低效的問題，出路在于發(fā)揮職業(yè)教育督導行政監(jiān)督的管理功能。其一，在決策層面，推動地方政府履行發(fā)展職業(yè)教育的責任；推動地方政府加強職業(yè)教育改革創(chuàng)新的力度，把中央頂層設計與地方協同創(chuàng)新、積極實踐密切結合起來；推動地方政府和教育行政部門健全教育決策機制，著力解決地方教育決策機構不明確的突出問題，以及決策論證制和責任制不落實的問題，推動決策科學化、民主化。其二，在執(zhí)行層面，推動執(zhí)行部門健全執(zhí)行機制和問責制，著力解決難執(zhí)行、不執(zhí)行、亂執(zhí)行等執(zhí)行失能的問題，推動提高政策執(zhí)行力。其三，在監(jiān)督層面，解決職業(yè)教育督導工作中的重大問題；對職業(yè)教育的吸引力與有效發(fā)展問題，以及其他熱點、難點問題，做好督導管理，設定督導目標，保障職業(yè)教育績效。簡要而言，就是運用治理的理念來理解“監(jiān)督”，并對監(jiān)督行為進行管理，以提高職業(yè)教育管理效能。

進一步概括這種管理功能，就是以“依法治教”為中心，以行政監(jiān)督為手段，對監(jiān)督行為本身和監(jiān)督效應進行管理，使監(jiān)督的系統與決策、執(zhí)行的系統相互吻合，發(fā)揮教育督導制度的最大效能。綜合看，這種對“監(jiān)督”的管理是職業(yè)教育督導發(fā)揮依法治教作用在教育管理領域的具體運用和創(chuàng)新，對職業(yè)教育督導在職業(yè)教育治理體系和治理能力現代化中更好發(fā)揮管理作用有重要的價值和意義。

基于教育管理科學化，提高職業(yè)教育管理效能和保障職業(yè)教育績效的要求，職業(yè)教育督導發(fā)揮著重要而獨特的作用。由監(jiān)督、指導、評估、反饋四大傳統職能，向“決策參謀、組織協調、引領指導、檢查調控、創(chuàng)新”［7］的職能拓展，預示著職業(yè)教育督導不僅對職業(yè)教育管理模式變革有內在的影響，而且對推動職業(yè)教育有效發(fā)展有關鍵影響力和發(fā)揮至關重要的作用。

（三）職業(yè)教育督導是發(fā)展現代職業(yè)教育的堅實保障

開展現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃督導評估，保障現代職業(yè)教育體系建設的有序推進和制度成果。2014年中國政府頒布 《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》（2014）（以下簡稱《決定》），提出發(fā)展現代職業(yè)教育的目標任務是建設現代職業(yè)教育體系。接著六部門印發(fā)《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），其中根據《決定》的要求提出“教育督導部門要加強對規(guī)劃實施情況的督導評估”［8］。教育督導部門對規(guī)劃實施情況的督導評估發(fā)揮以下作用：一是監(jiān)督保障規(guī)劃的主導性、法令性和政務性要求；二是溝通、協調相關職能部門與單位，統籌推進規(guī)劃建設與實施；三是對建設實施情況及時進行督導評估，建立反饋與調整的機制，推動深化改革；四是確保建設目標與任務的全面實現，鞏固制度成果。

發(fā)展現代職業(yè)教育、建設現代職業(yè)教育體系，職業(yè)教育督導的地位和作用將更加凸出。現代職業(yè)教育的顯著特征是職業(yè)教育能夠適應轉型時期的各種客觀需要，滿足經濟社會發(fā)展對技術技能人才的現實需求。然而，職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)模、結構、布局，以及專業(yè)建設和人才質量還存在不適應與差距，職業(yè)教育發(fā)展的環(huán)境也有待改善。針對這些問題，在科學分析和準確判斷的基礎上，《決定》提出了發(fā)展現代職業(yè)教育的建設目標與任務，即“建設代職業(yè)教育體系”的目標和“結構規(guī)模更加合理、院校布局和專業(yè)設置更加適應經濟社會需求、職業(yè)院校辦學水平普遍提高、發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化”四大任務。《決定》還將“監(jiān)管機制更加完善”、“督導必須立足于服務”列為“發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化”的重要內容；在“加強組織領導的措施”中又提出，加強對政府及有關部門履行發(fā)展職業(yè)教育責任的督導，落實督導報告公布制度，增強督導報告的權威性，實施質量年度報告制度等。這說明職業(yè)教育督導不僅是重要的監(jiān)督、監(jiān)管機制，還有立足于服務，以及客觀、公平、科學等相關要求。

形成更為公平、更有效率、社會廣泛參與的制度環(huán)境，需要職業(yè)教育督導有所作為。《決定》和《規(guī)劃》就解決制約現代職業(yè)教育發(fā)展的深層次和關鍵性問題提出了一些列的政策措施，落實好這些政策措施，使之形成規(guī)范和有效的制度十分重要。職業(yè)教育督導主要從發(fā)展現代職業(yè)教育的責任、建設現代職業(yè)教育的制度、規(guī)范辦學、現代職業(yè)教育人才培養(yǎng)質量評價與監(jiān)測四個方面做好督導評估工作。通過督導評估，促進現代職業(yè)教育的基本制度、運行機制、重大政策更加完善；推動形成權責邊界更加清晰明確、各方分工協作、社會廣泛參與的職業(yè)教育發(fā)展格局；職業(yè)教育能夠更好地適應社會經濟發(fā)展，有效滿足經濟社會發(fā)展對技術技能人才的現實需求（具體見表1）。

表1　發(fā)展現代職業(yè)教育進程中的職業(yè)教育督導評估

綜合來看，職業(yè)教育督導在發(fā)展現代職業(yè)教育的進程中占有重要地位，是加快發(fā)展現代職業(yè)教育強有力的推進力量。其重要作用主要表現為：保證相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行、優(yōu)化現代職業(yè)教育發(fā)展的制度環(huán)境、提高職業(yè)教育發(fā)展效能、提升職業(yè)教育發(fā)展質量、促進教育公平等。

二、職業(yè)教育督導的內涵

在這里本文無意對職業(yè)教育督導下定義，而是力圖通過描述職業(yè)教育督導，剖析其內涵。

所謂職業(yè)教育督導是指為保證國家相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行，以政府為主體的利益相關者對政府相關職能部門和下級政府依法履行發(fā)展職業(yè)教育職責、各級各類職業(yè)院校規(guī)范辦學、相關行業(yè)組織及企業(yè)的教育服務實施監(jiān)督、檢查和指導，并對職業(yè)教育的發(fā)展狀況和教育質量組織開展評估、監(jiān)測。其基本內涵可以從督導性質、督導目的、督導內容以及督導主體、督導理念等五個方面來解讀。

（一）職業(yè)教育督導是一項職業(yè)教育行政監(jiān)督與指導活動

職業(yè)教育督導是對政府依法履行發(fā)展職業(yè)教育職責，職業(yè)院校規(guī)范辦學和相關行業(yè)組織及企業(yè)的教育服務實施監(jiān)督、檢查和指導，并對職業(yè)教育的發(fā)展狀況和教育質量組織開展評估、監(jiān)測。目的是保證國家相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行，促進職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。

教育督導機構代表政府實施職業(yè)教育督導屬于政府教育行政監(jiān)督行為。人民政府對本級政府相關職能部門和下級政府依法履行發(fā)展職業(yè)教育職責、各級各類職業(yè)院校規(guī)范辦學、相關行業(yè)組織及企業(yè)的教育服務實施監(jiān)督、檢查和指導，是具體的職業(yè)教育行政監(jiān)督與指導活動。

職業(yè)教育督導作為一項職業(yè)教育行政監(jiān)督與指導活動，督導權利來自本級政府，督導行為具有行政性和強制力；督導依據是與職業(yè)教育有關的國家制定的法律法規(guī)和方針政策；督導主要采用監(jiān)督、檢查和指導的手段或方式。為保證國家相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行和促進職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展，職業(yè)教育督導還需要對職業(yè)教育的發(fā)展狀況和教育質量組織開展評估、監(jiān)測。

（二）職業(yè)教育督導重在確保職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性

運用教育法律法規(guī)、教育方針政策來調控和規(guī)范教育活動，是國家加強教育事業(yè)宏觀管理的重要維度，而行政監(jiān)督旨在加強“政府調控決策的科學性，貫徹實施的有效性，政策目標的實現度”［9］。因此，職業(yè)教育督導的直接目的和根本職責是保證國家相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行，而重點則是確保職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性。提高職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性，督導途徑是：第一，教育督導機構代表人民政府，監(jiān)督本級政府相關職能部門（即“同級督導”）貫徹執(zhí)行國家制定的相關政策；監(jiān)督下級地方政府依法履行發(fā)展職業(yè)教育職責，檢查、督促下級地方政府及相關職能部門完善決策執(zhí)行的相關制度。第二，對政策實施效果進行檢查評估，建立反饋與調整的督導機制。檢查評估內容包括職業(yè)院校規(guī)范辦學和相關行業(yè)組織及企業(yè)的教育服務等。一般來說，相關行業(yè)企業(yè)提供的教育服務，如實習、實訓和職工培訓都屬于職業(yè)教育的范疇。推進校企合作和產教深度融合，涉及行業(yè)企業(yè)的檢查評估十分必要和重要。

（三）職業(yè)教育督導以督政為主，督政與督學相結合

職業(yè)教育督導包括督政和督學兩方面內容。督政強調的是國家加強職業(yè)教育事業(yè)宏觀管理的法治維度，關注的是各級政府對職業(yè)教育的依法投入、有效投入，以及國家制定的有關職業(yè)教育的政策法規(guī)是否得到貫徹執(zhí)行，抓手則是決策、執(zhí)行的相關制度。督學強調的是職業(yè)教育改革與發(fā)展的成果，關注的是教育教學和相關服務，包括行業(yè)企業(yè)提供的教育服務，抓手則是專業(yè)建設。因此，從學理來說，督學是督政的基礎，督政為督學服務。然而，發(fā)展現代職業(yè)教育，關鍵在改革、責任在政府。形成一個政府宏觀調控、學校自主辦學、社會廣泛參與的現代職業(yè)教育發(fā)展新格局，要求執(zhí)行“以督政為主，督政與督學相結合”的職業(yè)教育督導政策。這項政策的基本邏輯是用法制和制度推動改革、促進職業(yè)教育有效發(fā)展。

（四）職業(yè)教育督導要以政府為主導，充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用

政府是職業(yè)教育督導主體。教育督導機構在本級人民政府領導下獨立行使督導職能，采取向下（含“同級”）監(jiān)督和分級督導的督導體制，督導機構之間只有業(yè)務關系，而無直接的權利關系。職業(yè)教育督導的對象包括對本級政府相關職能部門、下級地方政府、本行政區(qū)域內的各級各類職業(yè)院校和相關行業(yè)組織與企業(yè)重要辦學主體。

發(fā)展現代職業(yè)教育應當完善職業(yè)教育督導主體的形成機制。隨著政府的簡政放權與轉變職能，職業(yè)教育利益相關者參與教育治理無論是涉及的領域還有形式，都有所發(fā)展。帶來的重要變化是職業(yè)教育督導不再是原有“圈子”內的行政監(jiān)督活動，而是包括政府以及相關行業(yè)企業(yè)等主要利益相關者共同參與的行政監(jiān)督與指導活動。行業(yè)企業(yè)參與有三種主要形式：一是教育督導機構代表政府實施職業(yè)教育督導，同時吸納相關行業(yè)企業(yè)代表作為專業(yè)成員參與；二是結合督導過程，廣泛聽取和吸納行業(yè)企業(yè)意見；三是就督導結論和反映的重大問題，聽取行業(yè)企業(yè)意見。以上方式體現了以政府為主導，充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用的職業(yè)教育督導特點。

（五）督導理念從管理轉向治理

在督導客體看來，職業(yè)教育督導是政府的教育行政監(jiān)督活動，又是幫助和改進職業(yè)教育工作的活動。因此，站在教育行政監(jiān)督的管理者角度，職業(yè)教育督導工作必須立足于服務，才能更有效地發(fā)揮督導作用。在求改革、謀發(fā)展的時代，促進決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大系統調一致，形成合力，共同實現職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標，需要轉變職業(yè)教育督導理念。一是要運用治理的理念與思維來理解“監(jiān)督”，加強督導管理，從法制和制度的層面切實提高職業(yè)教育督導的保障能力和服務能力。二是要運用治理的方法，增強行業(yè)企業(yè)等其他利益相關者在職業(yè)教育督導工作中的參與度和話語權，以及通過政府對行業(yè)企業(yè)應承擔的社會責任與義務進行規(guī)范，并對行業(yè)企業(yè)的教育服務加強督導，切實提高職業(yè)教育督導的適應性和社會認可度。職業(yè)教育督導理念從管理走向治理，能更好地反映職業(yè)教育督導的規(guī)律與特點，更好地滿足發(fā)展現代職業(yè)教育所提出的督導要求。

三、職業(yè)教育督導的特點

職業(yè)教育督導是為職業(yè)教育改革與發(fā)展服務的教育行政監(jiān)督方式，具有全局性、綜合性、專業(yè)性與強制性的特點。

（一）全局性

職業(yè)教育督導是一項職業(yè)教育行政監(jiān)督與指導活動。然而，從外部看職業(yè)教育督導又是為職業(yè)教育改革與發(fā)展服務的教育行政監(jiān)督方式。這一監(jiān)督方式從保證國家相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行出發(fā)，指向職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。職業(yè)教育督導超脫于一般的行政領導和具體的教育管理事務，運用政府教育行政監(jiān)督職權，為保證國家相關政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行，為落實制約職業(yè)教育發(fā)展的體制、機制的關鍵性改革和實現職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標，發(fā)揮強有力的推進作用。因而職業(yè)教育督導具有服務全局的特點。這種全局性主要體現在以下三個層次：一是通過監(jiān)督檢查，進一步強化法制的引領、規(guī)范、促進和保障作用。二是通過監(jiān)督指導，破解制度障礙、優(yōu)化制度環(huán)境，保障職業(yè)教育改革的有序推進；推動教育決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大系統協調一致，形成合力，共同實現職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標。三是通過督導評估與反饋，保障職業(yè)教育績效，引導職業(yè)教育發(fā)展。

（二）綜合性

職業(yè)教育督導是一項綜合性工作，不僅具有區(qū)域統籌、協調、指導的管理特點，而且督導內容所涉及的領域廣泛、內涵豐富。然而，職業(yè)教育督導的綜合性還有其突出特點。職業(yè)教育與行業(yè)企業(yè)以及經濟、勞動部門的緊密聯系，這種跨界性決定了職業(yè)教育督導不僅要處理好教育內部的各種關系，還要處理好涉及教育外部關系，尤其是職業(yè)教育與經濟發(fā)展、生產勞動和行業(yè)企業(yè)的關系。對政府、職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)的相關督導，以及組織開展評估與監(jiān)測，就很好地詮釋了職業(yè)教育督導對于內外關系的處理。

（三）專業(yè)性與強制性

職業(yè)教育督導是一項專業(yè)性強的督導活動。從督導內容看，無論是督政還是督學，絕大部分督導工作是要作出判斷，形成結論的，這個過程需要專業(yè)人員和專業(yè)背景的支撐。從督導過程和結果看，又具有專業(yè)領導和專業(yè)問責的特征。從督導隊伍看，具有管理專家和學科專家結合的特點。

職業(yè)教育督導具有強制性。職業(yè)教育督導屬于政府教育行政監(jiān)督，具有行政性和強制力。

［1］中華人民共和國教育法［EB/OL］.http：//www.gov cn/banshi/2005-05/25/content_918.htm.

［2］［3］教育督導條例（2012）［EB/OL］.http：//www.gov cn/zwgk/2012-09/17/content_2226290.htm.

［4］黃艷芳，周小雅.職業(yè)教育督導研究［M］.桂林：廣西師范大學出版社，2013：41.

［5］［6］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771714.htm.

［7］張毅龍.審思：教育督導的作用、職能及體制創(chuàng)新［J］.教育測量與評價（理論版），2010（12）：17-18.

［8］教育部等六部門關于印發(fā)《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》的通知［EB/OL］.http：/ www.snedu.gov.cn/news/qitawenjian/201406/24/8073 html.

［9］董石桃.大部制視域中的高等教育行政體制改革［J］.中國高教研究，2010（7）：9.

責任編輯韓云鵬

徐海峰（1966-），男，福建浦城人，江蘇理工學院副研究員，研究方向為職業(yè)教育。

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“地方政府職業(yè)教育督導評估實證研究”（編號：14YJA880078），主持人：徐海峰；江蘇省社會科學基金課題一般項目“發(fā)展現代職業(yè)教育進程中的職業(yè)教育督導評估研究”（編號：14JYB009），主持人：徐海峰；江蘇高校哲學社會科學研究基金資助項目“地方政府職業(yè)教育督導評估的問題與對策研究——以江蘇省為例”（編號：2014SJB451），主持人：徐海峰。

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1001-7518（2015）22-0005-05