基于產教融合的職業教育政策支持系統的建立與研究

□劉媛媛　樸雪濤

基于產教融合的職業教育政策支持系統的建立與研究

□劉媛媛樸雪濤

職業教育政策支持系統的構建，將直接影響職業教育的發展進程。目前我國職業教育政策支持系統尚未建立，本文通過分析發達國家產教融合職業教育政策支持系統的特點，總結出該系統的建立需要國家在宏觀層面上對職業教育產教融合政策進行統籌，為培養出擁有技術技能和高素質勞動者提供制度保障。職業教育政策支持系統建立應加快立法工作，實現職業教育法制化；建立多渠道經費保障機制；構建全方位財稅政策支持體系；加強行業指導能力建設，建立行業協調機制；進而形成一個全方位的、完善的支持系統，以促使我國職業教育持續、健康地發展。

產教融合；職業教育；政策支持系統

職業教育政策支持系統的建立是職業教育發展的關鍵。近幾年，政府在職業教育產教融合政策支持方面存在諸多問題，如參與主體不能得到國家法律法規的保障，企業稅收優惠政策得不到落實等。因而，職業教育迫切需要建立一個政策支持系統，由國家制定相關政策，明確各參與主體的基本權利、義務，頒布企業可享受的稅收優惠政策，激勵企業積極參與，使職業教育與社會經濟的發展聯系緊密，形成“雙贏”的局面。

一、產教融合對職業教育政策支持的挑戰

（一）立法工作遲緩，參與主體無法可依

國家在制定和實施產教融合的促進政策方面做出了較大努力。2014年，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，全面部署加快發展現代職業教育。其中明確指出，“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才”［1］。該《決定》的頒布，表明了國家大力支持產教融合，然而，我國目前還沒有一部專門促進產教融合的法律法規，現有的法規政策雖然在一些方面表明了國家支持產教融合的態度，但是國家和地方政府未發布有關開展產教融合的法律法規、優惠政策及執行性文件，也未發布有關稅收、資金方面的支持，造成我國開展的產教融合帶有顯著的自發性和民間性特征?，F有的《職業教育法》對職業教育產教融合參與主體——政府、企業等的責任、權利規定不明確，其他的法律法規也沒有對其做詳細說明，參與主體沒有法律作為依據，企業的利益無法得到有效地維護。同時，產教融合過程中涉及的《企業法》、《稅收法》，也缺少相對應的法律法規支持。產教融合的立法工作緩慢，使參與主體的法律責任與權利無法規范，無法可依。

（二）經費投入不足，參與主體無保障

產教融合經費投入不足，已成為我國職業教育發展的主要障礙?？萍佳芯颗c開發經費（R&D）的支出與R&D占GDP的比重是衡量一個國家支持產教融合發展、提高科技實力或競爭力的重要指標。

由表1可知，近十年，我國R&D支出穩步增加，R&D占GDP百分比也在逐漸加大，但總體來說，投入總量雖大，但強度不夠，中國R&D投入強度原定在2010年要提升到2%，由表中數據我們發現，在2010年該指標只達到了1.76%，這與當今發達國家R&D經費占到GDP比重2.5%的比值仍有相當大的差距，R&D占GDP的比值較低導致國家對產教融合發展經費投入嚴重不足，校企雙方無法獲得經費保障，導致廠房、生產輔助設施不足，使合作難以展開［2］。除了國家對產教融合缺乏經費支持外，我國各級政府、企業、學校在合作過程中也缺少資金的投入，參與主體得不到經費保障致使產教融合發展緩慢。

表1　中國2005-2014年R&D支出與R&D占GDP百分比

（三）稅收優惠政策激勵乏力，參與企業內驅力不足

對于企業來說，稅收優惠政策是最有效的政策激勵。而產教融合的優惠政策僅有財政部和國家稅務總局的《關于企業支付學生實習報酬有關所得稅政策問題的通知》（財稅［2006］107號）和《關于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關管理問題的通知》（財稅［2007］6號）兩項政策文件，對于參與產教融合并與職業院校簽訂三年以上合作協議的企業，用于教學和提高技能訓練活動的資金或設備所產生的費用，實行企業所得稅稅前扣除［3］。這在一定程度上激發了企業的參與積極性，但同時這些文件并沒有規定如何落實和細化“優惠政策”［4］。對于企業在接受實習生產生的生產成本以及其他相關費用時，則未給予相應的稅收優惠，通過稅收減免政策或返還部分稅費來補償企業因產教融合所產生的額外成本更是不敢企及，導致企業參與產教融合的內驅力明顯不足。

（四）行業協會權限不明，管理職能弱化

目前，我國行業協會在法律、政策中沒有確定的職能和標準。據統計，我國有6萬多個行業協會，分為中央、省、市、縣等四個層級，許多行業已經建立了自治的行業協會，這些行業協會在行業自律、行業權利保護和規劃協調等層面顯示了重要作用，但由于我國政府管理職能過多、過細，行業協會管理職能較弱，導致行業協會的職業教育職能不強［5］。行業協會在促進產教融合中的具體的地位和作用缺乏法律依據，導致行業協會的協調作用得不到有效發揮，在行業崗位標準、課程標準等制定中的主導作用發揮不夠充分，行業協會對產教融合的監督體系尚未構建起來，需進一步提高行業協會和職業教育的交流，使行業協會的權力和標準更加明確，發揮其應有的管理職能。

二、發達國家產教融合職業教育政策支持系統的特點

（一）系統的職教立法，為職業教育促進產業發展保駕護航

發達國家大多有專門針對產教融合的法律，保障其順利地開展。如美國政府《Stvebesno-Wdie：技術創新法》，法國政府的《創新與研究法》，韓國政府的《韓國合作研究開發振興法》等，這些法律法規詳細規定了經費投入、人員安排等情況，操作性強。以德國為例，德國采用立法的形式，構建了以《職業教育法》為基本法，由《青年勞動保護法》、《勞動促進法》等法律，《手工業條例》、《職業培訓條例》等規章和各州的職業教育法律組成的產教融合的法律法規體系［5］。表2為德國有關校企合作的重要法律法規。

德國政府制定了完善的法律法規保障體系，這些法律規定了企業在產教融合中具體的地位，企業如何參與產教融合、參與的程度如何，以及如何對產教融合進行監督、管理等。系統的職業教育法律法規是德國職業教育發展的重要保障，使德國職業教育真正實現了有法可依，嚴謹的法律制度，使德國的職業教育發展走在了世界的前沿。

（二）多渠道經費來源，為職業教育促進產業發展提供保障

很多發達國家為了支持產教融合的發展，設立了專項資金資助。美國、德國、英國和澳大利亞等國家都有產教融合經費支持的政策規定。如美國國會通過的《高等教育法》中明確規定了產教融合教育的經費支持，并將有關的資助內容單獨列項；德國《基本法》明確規定國民生產總值的1.1%、工資總額的2.5%用于職業教育；英國政府撥出125億英鎊，以工業培訓組織形式來推動項目的開發；澳大利亞政府對參與產教融合、接受學徒實習的企業也提供相應的資助，拓寬了產教融合企業的經費來源。除了國家對產教融合的經費支持外，企業的經費支持也是職業教育產教融合發展的重要保障。例如，德國《職業教育促進法》規定了所有的企業需要向國家上繳一定數量的基金，然后政府再統一發放。多渠道的經費來源，使發達國家職業教育經費來源的保障能力增強。

（三）多樣化稅收優惠政策，為職業教育促進產業發展增加動力

許多發達國家的政府通過稅收優惠手段，支持和鼓勵中小企業和高校建立合作伙伴關系，使企業和學校之間保持相互依賴［6］。如英國政府對每年在產教融合投資上超過5萬英鎊、年營業額少于2500萬英鎊的中小企業，享受15%的減免稅優惠待遇；對于沒有盈利的與高校合作、投資的中小企業，可預先申請稅收減免，相當于24%的研發投資再次返回到企業手中［7］。同時，如果企業和學校簽訂“三明治”計劃，把學校的學生安排到企業里學習，共同培養學生，企業的教育稅則可以減免。德國政府為調動企業在產教融合中的積極性，及時給予企業一定的稅收優惠。如規定企業在產教融合過程中所產生的費用記入生產成本中，可減免稅收。與此同時，加拿大政府也通過退稅政策來鼓勵用人單位與職業院校保持密切的合作，從而保證二者合作順利地開展。

表2　德國有關校企合作的重要法律法規

（四）經授權的行業組織，為職業教育促進產業發展給予協調

行業組織在職業教育的發展歷程中，處于不可替代的位置。在發達國家中，德國行業組織的作用尤為突出。德國新的《職業教育法》明確賦予了行業組織的法律責任，使之合法化。德國行業組織主要負責學徒職業資格認證考試、職業培訓畢業考試。行業組織負責考試，企業、學校共同承擔教學任務，該制度有利于保證學生學習的質量。德國行業組織也要負責關注產業結構的調整和變化，及時調整政策，使政府、職業學校與企業之間更緊密地合作，從而充分發揮行業組織的協調能力，避免資源浪費。德國行業組織還要幫助解決來自企業和職業學校之間的問題，協調在教學安排上可能產生的矛盾，及時與教育部門溝通職業教育的相關信息等。

三、產教融合職業教育政策支持系統的建設

（一）加快立法工作，實現職業教育法制化

職業教育的發展，應以完善的職業教育法律法規體系為前提。我國的《職業教育法》應結合國情，在不同的發展階段，對在產教融合中出現的新問題、新挑戰及時修訂、補充和完善?！堵殬I教育法》中促進產教融合發展的相應條款應出臺細則，使之能更具體地實行有關優惠政策。進一步細化 《職教法》、《公司法》、《勞動法》、《就業促進法》、《稅務法》等相關法律。為保證職業教育產教融合的有效開展，需要這些上層法的有效銜接和有機配合，以保證職業教育產教融合中各利益相關者的權益。職業教育產教融合涉及很多方面，包括教育、人力資源與社會保障、財政、稅務等國家部委以及各地方政府等，應盡快出臺相應的配套法規。2009年，我國第一部地方性促進產教融合的法規《寧波市職業教育校企合作促進條例》頒布，其中明確了職業院校與企業、政府的職責，學生在實習期間發生意外傷害的處理、企業商業秘密泄露等問題，成為加快產教融合立法工作，實現法治化建設的重要標志，為政府的統籌協調提供了必要的法律依據，做到依法行政，從而使政府在參與產教融合中的行為得到約束。

（二）建立產教融合多渠道經費保障機制

為了促進產教融合的發展，我國各級政府、高校、企業應設立產教融合專項資金，以此來促進產教融合的有效開展。首先，明確各級政府在財政投入中的責任和比例，逐步從財政支出中設立產教融合的專項資金。其次，建立穩定的財政投入增長機制，依據職業教育產教融合的實際需求增加財政投入比例，以保證職業教育的財政經費投入與職業教育發展目標相適應［8］。企業提供經費是生產與教學得以順利開展的重要保證。企業可以為參與合作的高校設立專項資金，包括助學金和獎學金；參與實習的教師和學生可以得到適當的報酬等。職業院校實行產教融合也需要資金的支持，在政府經費投入有限的情況下，職業院校可與地方政府開展合作項目，設立產教融合的創新基金，對參與產教融合的教師和學生提供支持；還可以吸收社會力量，爭取各類私人和團體資助，如成立校友基金會等。最后，立法鼓勵和引導投資職業教育，為社會各種經濟團體和組織創造一個良好的環境。

（三）構建全方位財稅政策支持體系

為了積極引導企業主動參與職業教育，政府需要構建一個全方位的財稅政策支持系統。第一，鼓勵行業組織、企業開辦職業教育培訓，對于參與的企業實施減免土地稅費，職業學校辦學的經費稅收也可減免，政府對參與產教融合的中小企業給予財政補貼和扶持。因擴大面積涉及的土地、稅收享受優惠政策，實習過程中因支付學生的報酬等產生的額外生產成本享受稅費抵扣優惠。第二，職業教育經費應按職工工資總額的1.5%-2.5%提取，經政府統籌管理后，納入到產教融合基金，剩下的部分直接返還給職業院校。第三，統籌企業稅收政策，彌補企業參與產教融合的支出成本［9］。政府在企業增值稅、營業稅、所得稅、教育附加費上應給予企業一定的稅收優惠，充分調動企業的積極性，使更多企業參與產教融合，從而培養出高素質的技能型人才［10］。

（四）加強行業指導能力建設，建立行業協調機制

國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》中指出，“加強行業指導能力建設，分類制定行業指導政策”。國家應盡快出臺相關政策，對行業組織加以引導和規范，指導、統籌、協調行業參與職業教育的各項事宜等［11］。建議在部委行業管理機構中設立職業教育管理部門，保證行業職業教育管理工作的順利開展。建立行業指導委員會，由行業領導和主管部門構成，負責行業和職業教育的緊密合作，設置職業教育管理部門的行業管理機構，開展產教融合網絡信息交流平臺，建立網絡辦公室，及時通告最新的行業發展狀況、培訓行業人才的技能、需求變化等［12］；建立例會制度，隨時保持企業與院校之間的對話，提高職業院校專業與企業需求的對接能力、課程設置與專業標準的對接能力、教學過程與生產過程的對接能力，從而使行業真正實現其協調職能，發揮其應有的行業指導能力。同時，明確行業指導的職能范圍，其中包括規劃出行業能力的標準，制定一些技能等級考試標準，職業資格的標準，安排相關的培訓指導和內容。

職業教育政策系統的建立對產教融合的發展至關重要，使各參與主體在合作中得到國家政策的保障。該系統的建立需要四大層面的政策支持：一是加快立法工作，建立權威、完整、包含多種教育形式的宏觀政策，用以規范、指導產教融合的發展。二是建立多渠道經費保障機制，加大各級政府、企業、高校的資金籌措力度，廣泛吸納社會資金、民間資本。三是構建全方位財稅政策支持體系，政府在企業的增值稅、營業稅、所得稅等方面給予企業一定的優惠，還可通過返還部分稅費來增強企業參與產教融合的內驅力。四是加強行業指導能力建設，明確行業組織的法律地位和作用及行業組織的職能范圍，充分發揮行業組織的協調能力，使政府、職業院校與企業之間合作更加緊密。圖1是職業教育政策支持系統。

圖1　職業教育政策支持系統

這四大層面的政策支持對職業教育發展能起到關鍵的作用，只有通過這些政策互相協調與配合，職業教育政策支持系統才能正常、有序地發揮作用。任何一個政策的缺失，都將導致職業教育發展停滯不前。該系統的建立將加快國家在宏觀層面上對職業教育發展政策的完善，使職業教育發展獲得更寬闊的平臺。

［1］國務院.關于加快發展現代職業教育的決定［Z］. 2014-6-24.

［2］羅焰，黎明.地方院校產學研合作模式及運行機制研究［M］.成都：四川出版集團巴蜀書社，2009：257.

［3］國家稅務總局.關于企業支付學生實習報酬有關所得稅政策問題的通知［Z］.2006-11-7.

［4］葉繼強.高等職業教育校企合作保障機制研究［J］.教育與職業，2015（10）：30-32.

［5］尹慶民，等．校企合作研究——基于應用型高校的模式及保障機制［M］.北京：知識產權出版社，2012：166.

［6］GulatiRanjay，SytchMacim.Dependenceasymmetryandjointdependenceininterorganizationalrelationships：effectsofembeddednessonamanufacturer'sperformanceinprocurementrelationships［D］.AdministrativeScienceQuarterly，2007 （52）：36.

［7］郭新寶，姚仁杰，韓信傳.促進校企合作提高我國科技競爭力［M］.北京：冶金工業出版社，2009：241.

［8］陳春陽.職業教育產學合作的制度尷尬與調適——基于政府職能的視角［J］.中國職業技術教育，2014 （9）：12-15.

［9］李偉萍，李敏.“產教融合”人才培養模式的實踐與啟示——以中職模具制造技術為例［J］.職教論壇，2014（29）：58-62.

［10］李術蕊.深化職業教育教學改革 創新提高技術技能人才培養質量［J］.中國職業技術教育，2013 （13）：19-27.

［11］徐黎明.行業協會在校企合作利益驅動機制中的作用［J］.教育與職業，2015（5）：30-31.

［12］李術蕊.充分發揮行業指導作用 加快發展現代職業教育［J］.中國職業技術教育，2013（4）：5-11.

責任編輯劉揚軍

劉媛媛（1990-），女，遼寧大連人，沈陽師范大學教育科學學院碩士生，研究方向為高等教育學；樸雪濤（1966-），男，遼寧本溪人，沈陽師范大學教育科學學院院長，教授，研究方向為高等教育學。

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1001-7518（2015）22-0070-05