職業院校提升培訓能力有待體制機制突破

□馬延偉

職業院校提升培訓能力有待體制機制突破

□馬延偉

近年來我國各類院校（機構）積極承擔面向從業人員的職業培訓，年培訓規模穩定在6000萬人次左右，其中中高等院校培訓規模占比不高，發展空間較大。職業院校作為承擔社會培訓的重要主體，在開展培訓工作過程中仍面臨一些體制機制障礙，需要國家在政策層面給予扶持。

職業院校；培訓；體制機制

2013年10月，李克強總理在中國工會第十六次全國代表大會上強調“要高度重視加強職工培訓工作”，提出“要打造中國經濟升級版，除了要釋放改革的最大紅利，還要推動人口紅利向人才紅利轉變”。根據《中國統計年鑒2014》數據顯示，到2013年底，全國從業人口達7.7億，占總人口的比例為56.57%，這一比例居世界前列。但是，自2012年以來，我國勞動年齡人口絕對量連續三年下降，占總人口比重在三年中年均下降0.9個百分點。同時，人口老齡化加速，到2030年，我國20-59歲人口相對于60歲以上人口的比例將由目前的5∶1下降到2∶1［1］。為應對挑戰，我國必須通過人力資本投資、提升勞動力素質來提高勞動生產率。《職業教育法》要求“建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系”，“職業培訓分別由相應的職業培訓機構、職業學校實施。”我國現有中高等職業院校1.36萬所（含技工學校數據），如何充分利用職業院校資源，拓展其培訓功能，提升社會服務能力，是職教系統面臨的重要課題。為此，課題組通過走訪行業企業、院校，召開座談會、問卷調查等多種調研形式，了解當前我國各類院校尤其是職業院校承擔培訓的成就與問題，提出對依托職業院校開展從業人員培訓工作的若干思考。

一、近五年來我國各類院校（機構）培訓規模發展穩定

近年來，我國各類院校和職業技術培訓機構積極開展面向從業人員的各類培訓，年培訓規模穩定在6000萬人次以上。2009-2013年間，我國各類培訓注冊生規模基本穩定在5300-5800萬人次之間；培訓結業生規模穩定在6200-6700萬人次之間（見圖1）。這些培訓主要由三類機構承擔：一是包括高職在內的高等院校；二是中等職業學校；三是職業技術培訓機構。

圖1 2009-2013年培訓注冊生數和結業生數

職業技術培訓機構承擔培訓份額最大，高等院校培訓規模逐年增長。在三類培訓機構中，職業技術培訓機構承擔的培訓份額超過80%，2013年的注冊生數達4515.96萬人次。高等院校的培訓規模逐年增長，在培訓注冊生總規模中的占比，由2009年的4%增長到2013年的11%，增長了7個百分點（見圖2、圖3）。高校培訓注冊生數量從2009年的209.88萬人次增長為2013年的626.84萬人次，增長了199%。但是，中高等院校共同承擔的培訓份額，合計仍不足20%，發展的空間還很大。

圖2 2009年培訓注冊生數分布

圖3 2013年培訓注冊生數分布

面向第三產業培訓占據半壁江山。總體上看，2013年培訓在三大產業上的分布不均衡，面向第三產業的培訓占據半壁江山，面向二產業的培訓規模最低，僅占16%。從三類培訓機構的情況看，高校開展的培訓主要面向第三產業，高達82.09%，面向第一產業的培訓不足5%；職業技術培訓機構的主體是農村成人文化技術培訓學校，因此主要承擔了面向第一產業的培訓，占比41.23%。中等職業技術學校面向第二產業的培訓份額最高，占21.99%（見圖4、圖5）。

圖4、圖5 2013年培訓結業生按三大產業分布情況

1-3個月的短期培訓占主體。如圖6、圖7所示，2013年6274萬人次的培訓結業生中，培訓期為1個月之內的占63%，1-3個月內的占17%，二者合計達80%。三類培訓機構結業生的培訓時間分布基本一致。

圖6、圖7 2013年培訓結業生按培訓時間分布情況

中等職業學校以授予證書類培訓為主體。在參加培訓的人員中，有一大部分是以獲取職業資格證書和崗位證書為目的的。但在三類院校和培訓機構中，這一類型的培訓規模存在差異。2013年，中等職業學校開展的這類培訓占比最高，達到72.3%，高校為53.4%，職業技術培訓機構為36%。但從總量上來看，職業技術培訓機構開展的證書類培訓規模達到了近1700萬人次（見表1）。

表1 2013年三類院校培訓結業生中證書類培訓人數［2］（單位：萬人次）

面向從業人員的各類培訓，為提升我國從業人員素質、提高勞動生產率做出了重要貢獻。但是數據也表明，三類院校（機構）每年開展的培訓規模始終穩定在6000萬人次左右，沒有大幅增長。除了高校培訓規模有所增長外，中等職業學校和職業技術培訓機構的培訓規模停滯不前甚至出現滑坡。培訓服務的產業分布也不均衡，面向第一、二產業的培訓規模偏低，未能有效滿足我國產業結構調整升級對高素質勞動力的需求。

二、職業院校培訓發展受到制度和條件因素制約

根據課題組對職業院校培訓情況的調研結果綜合分析，我們認為制約職業院校開展培訓的瓶頸因素主要有三個方面。

（一）制度環境不利

一是部門職能條塊分割，職業院校權責不對等，使其培訓工作受阻。一方面國家政策法規賦予了職業院校承擔培訓的職責，但是另一方面，很多職業院校卻沒有被賦予職業技能鑒定權。勞動和社會保障部門對各行業從業人員技能資格認定的壟斷，造成了職業院校的技能培訓缺乏吸引力［3］。能培訓，不能鑒定，令院校在培訓市場中處于尷尬境地，培訓工作很難開展。

二是學校收費及利益分配機制不健全，挫傷學校培訓積極性。多數地區職業學校財務制度實施“收支兩條線”，所有收入一律上繳財政，學校對培訓收入沒有支配權和使用權。收支兩條線使工資收入變成了“大鍋飯”，無法有效調動學校教師工作的積極性和熱情。

三是物價部門審批程序復雜，阻礙學校開拓培訓市場。物價局要求學校每一個培訓項目的收費都要報備審批，使得學校的培訓工作變得十分復雜，且不好操作，制約了職業院校開拓培訓業務的主動性。

四是職業院校辦學機制不靈活，難以適應快速變化的培訓需求。相比社會培訓機構，職業院校專業和課程調整周期長，兼職教師聘用、富余師資轉崗等制度不夠靈活，難以對培訓市場需求做出快速反應，制約了培訓發展。

（二）學校培訓能力不足

一是培訓內容和設施滯后。隨著企業現代化進程的加快，新技術、新設備不斷投入使用，很多職業院校所開發的課程體系、教學內容以及設備設施更新換代不夠及時，與企業的崗位需求不匹配，甚至存在較大差距，不能很好地滿足企業發展需要。

二是師資力量薄弱。不少職業院校由于師資隊伍力量較弱，難以承擔企業培訓任務。其一，教師數量不足，工作負擔重。職業院校教師編制是以全日制在校生數量進行核定的，基本呈現出滿負荷運轉狀態，難以承擔培訓工作。其二，教師的培訓能力不強。行業代表和院校代表都反映，由于職業院校教師長于理論教學，但短于實踐技能，向企業提供的培訓主要停留在低技能、低技術含量的內容上；培訓層次局限在新進廠員工的基本常識培訓、下崗職工的轉崗培訓、農民工的培訓及較低水平的職業資格培訓等，無力開展高技術含量的培訓業務。

（三）企業積極性不高

一是勞動密集型企業對員工培訓工作動力不足。目前，還有相當多的勞動密集型企業，對生產、服務技術要求不高，因此企業內部提高員工素質的原動力不足，不愿意增加成本開展員工培訓。

二是就業準入制度不健全，企業及員工對培訓需求不迫切。由于職業準入制度不健全、執行不力，因此企業以及擇業人員雙方都缺乏對取得職業資格的迫切要求。特別是那些簡單操作工的崗位，就業門檻低，沒有相關的學歷或職業資格證書一樣可以上崗；同時，崗位流動性大，企業付出培訓成本的收益很容易外部化。在這種情況下，中等職業學校開發這塊培訓市場難度較大。

三是學校培訓難以滿足企業的個性化需求。由于校企合作機制不暢，職業院校缺乏與企業的溝通，導致其培訓內容距離企業核心技術遠。很多企業，特別是一些大中型企業，不愿將培訓置于職業院校之中，而多是以自身培訓為主，或委托社會機構進行，職業院校只承擔了份額很小的培訓工作。比如，唐山工業職業技術學院為三友集團提供了較好的培訓服務，即使這樣，其培訓份額也僅占三友集團整個培訓任務的10%左右。

三、推動職業院校開展從業人員教育培訓的政策建議

《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發〔2002〕16號）要求，“職業學校要實行學歷教育與職工培訓相結合、全日制與部分時間制相結合、職前教育與職后教育相結合，努力辦成面向社會的、開放的、多功能的教育和培訓中心”。2007年，教育部頒發的國家示范性高職院校推薦預審標準中，明確將高職院校承接非學歷的短期職業技能培訓和崗位培訓確定為遴選的主要標準之一。因此，職業院校開展從業人員培訓，既是法律賦予的職責，又是滿足當前三大產業對高素質勞動者需要的必然要求。為了調動職業院校開展培訓的積極性，提高社會對職業院校培訓質量的認可度，需要國家在教育培訓管理體制機制層面有所突破。

（一）理順管理體制，發揮市場機制作用

一方面，職工培訓工作涉及教育、人社、物價、工會、經信、工商等多個部門，政府需建立協調機制，為職業院校開展從業人員培訓工作理順管理體制，逐步實現職業院校培訓與技能鑒定權責對等，克服資源分散和浪費的弊病。另一方面，逐步建立職業院校經費來源多元化制度，利用市場機制，通過招標競標方式，鼓勵職業院校參與培訓市場競爭，為政府提供購買服務式培訓，為企業開展有償員工培訓，逐步提高有償培訓在職業院校收入來源的比例，激發職業院校的辦學活力。

（二）完善培訓經費保障機制，加強一線員工培訓

借鑒國際經驗，建立稅收減免等優惠制度，鼓勵企業落實員工培訓經費。法國從上世紀九十年代起，實施根據培訓經費收稅制度，通過返還企業一些利益，鼓勵其對職業繼續教育進行投資。美國企業用于培訓的費用占工資總額的比例近年來增幅較大，2010年達到2.66%，2011年進一步上升到3.23%。我國規定按職工工資總額1.5%-2.5%比例足額提取職業教育培訓經費，并保障其中60%以上用于一線職工培訓。要通過稅收杠桿督促企業履行投入責任，對培訓工作卓有成效的企業給予稅收減免或獎補等激勵機制，調動企業開展員工培訓的積極性。鼓勵各級政府探索建立培訓基金，將企業職工繼續教育及師資培訓、課程開發等經費列入財政預算，大力改善職工培訓條件，擴大培訓規模。可實施面向一線員工的培訓券制度，員工自主選擇適合自己需要的職業技能培訓。

（三）松綁學校財務管理，調動學校培訓積極性

適當下放學校辦學自主權，培訓價格由學校和企業雙方協商，遵循市場機制，適當減少物價部門的監管。在培訓收入上，可規定學校將收入贏利部分用于專業發展和實訓基地建設，加強財政監管；或根據國企資產管理辦法，將培訓利潤按照一定的比例上繳財政（國企上繳利潤的20%），剩余部分由學校自行支配，通過利益分配機制調動職業院校的培訓積極性。

（四）校企合作共建共享培訓資源，增強學校培訓能力

職業院校要積極與行業、企業和相關科研機構溝通與合作，開發職業培訓包。尤其是要充分發揮59個行指委、相關龍頭企業的作用，組織行業專家和技術骨干會同學校專業教師一起開發適合從業人員發展需要的培訓包，實施模塊化培訓，不斷更新培訓內容，采取任務式、案例式培訓方法，促進院校培訓與企業需求的對接和匹配度，更好地為企業發展服務。同時，鼓勵職業院校與行業企業深度合作，共建培訓中心、研發中心，聯合開展產品研發與售后服務，以生產服務項目帶動員工培訓，并提升職業院校面向企業員工的服務能力。

（五）完善培訓評估體系，促進從業人員培訓科學規劃和布局

目前我國從業人員培訓工作尚無較為完善的數據采集系統，難以獲得全面的監控數據。急需設計合理的評價指標，建立科學的評價體系，對各類培訓工作進行科學的監控和評估，為科學規劃與布局提供數據支撐。建議委托第三方建立從業人員培訓信息平臺，對三大產業從業人員培訓規模、類型、模式，培訓的產業分布、區域分布、時間分布，培訓的社會貢獻等進行數據采集，結合行業企業、各類教育培訓機構抽樣調查，建立我國從業人員培訓數據庫，定期發布從業人員培訓報告，呈現我國從業人員培訓現狀和需求。可先從職業院校開始試點，對職業院校培訓進行質量監控和評價。

［1］王豐：人口紅利消失后的中國（復旦大學經濟學院年度高峰論壇（2012）的演講）.

［2］教育部網站公布的2013年教育統計數據［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ moe/s8493/201412/181580.htm l.

［3］趙鋒，職業院校急需撐起培訓半邊天——來自職業教育飛速發展的現實思考（一）［J］.上海教育，2006（4）.

責任編輯 劉揚軍

馬延偉，中國教育科學研究院職業技術與繼續教育研究中心助理研究員，北京師范大學教育學部在讀博士生，研究方向為職業教育政策與管理。

教育部2014年委托項目“職業院校開展企業職工培訓研究”，主持人：孫誠。

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