國家職業資格證書制度對職業教育的功能作用

□肖鵬程 郭 揚

國家職業資格證書制度對職業教育的功能作用

□肖鵬程 郭 揚

國家職業資格證書制度具有社會分層、職業規制和信息載體功能，對職業教育產生了外部支撐和內部指導作用。目前我國并未建立真正意義上的國家職業資格證書制度，在一定程度上阻礙了職業教育的發展。建議明確國家職業資格證書制度的發展路徑，發揮行業協會的主體作用，激發市場準入效應，促使國家職業資格證書制度功能作用的正常發揮。

職業資格證書制度；功能作用；職業教育

2014年1月的《中國教育報》曾發文指出，中職學生入學一年后的流失率為11%，兩年后的流失率近40%，其原因在于學生讀了職校、拿了職業資格證書后，卻發現和沒有讀職校、沒有拿證書的人沒有區別，接受職業教育反而浪費了時間［1］；4月份的后續報道又提到，“證出多門”現象讓職業教育無所適從［2］。

我國《職業教育法》明確規定，“實施職業教育應當根據實際需要，同國家制定的職業分類和職業等級標準相適應”。但是，從上述兩則新聞來看，目前我國的職業資格證書制度并沒有對職業教育發展產生促進作用，反而有所阻礙。本文旨在通過分析國家職業資格證書制度①的功能及其對職業教育的影響，為完善我國職業資格證書制度以促進職業教育發展的問題提供思路。

一、國家職業資格證書制度的功能探析

（一）社會分層與技術技能型人才升遷渠道的開辟

社會分層是指社會成員、社會群體因社會資源占有不同而產生的層化或差異現象，尤其是指建立在法律、法規基礎上的制度化的社會差異體系［3］。帕金（Frank Parkin）指出，職業資格證書制度是現代社會分層的基本制度之一，在決定社會分層和階級結構方面，它與財產制度具有同樣重要的意義［4］。

國家職業資格證書制度的社會分層作用發揮，源于其三個重要特點：一是證書全國統一且通用，二是證書等級分明，三是證書與社會資源分配密切相關。正是這三個特點，使證書成為技術技能型人才社會地位的參照標準，有技術便有地位。而隨著證書等級的提升，持證者的待遇和社會地位也可得以相應提升，這便為技術技能型人才開辟了升遷渠道。由于從入門到最高等級，需要終身的學習與實踐，證書實際上關聯著人的整個職業生涯發展。國家職業資格證書制度保證了技術技能型人才的社會地位，并且規劃了其未來發展，也使職業教育的吸引力得以增強。

（二）職業規制與持證者就業優勢的保證

國家職業資格證書制度是一種典型的職業規制，即政府運用法律、規章、制度等手段對職業加以控制和限制的行為。國家職業資格證書（Qualification）分職業許可（License）和職業認證（Certification）［5］兩種。職業許可在我國稱為行政許可類職業資格證書，是通過專門法律建立的就業門檻，不持證上崗是違法行為，屬于政府為維護公共利益而實行的直接職業規制；職業認證在我國稱為水平評價類職業資格證書，是通過市場機制建立的就業門檻，可以不持證上崗，屬于政府為消除信息壁壘而實行的間接職業規制。

國家職業資格證書制度的職業規制作用，增進了持證者的就業優勢。職業許可對應就業準入制度，即勞動者必須獲得證書后才能從事該職業，而證書的獲得必須通過專門的職業教育或培訓；職業認證則不具有法律強制性，但隨著對勞動者技術技能要求的提升，政府對企業資質監管的嚴格，雇主會傾向于選擇持證者。職業教育致力于學歷證書與職業資格證書的對接，而國家職業資格證書制度對持證者就業優勢的保證，對職業教育無疑是一種強有力的支撐。

（三）信息載體與畢業生職業能力的提升

國家職業資格證書記載了兩個方面的信息，即持證者的能力和勞動力市場的要求。對能力的記載提升了持證者的就業優勢，而對勞動力市場要求的記載則深入地影響了職業教育內部，具體表現在以下幾個方面。

1．為職業教育教學提供參考。國家確定職業分類，為職業教育的專業設置提供了直接依據；國家職業標準是在主管部門統籌下，充分吸取包括行業、企業、專業團體、學校、培訓機構等多方面的意見之后制定的 （很多國家的職業標準是由行業協會制定后交給政府發布的），其對勞動者的要求可以為職業教育課程設置、教學內容、考核標準等提供參考。

2．為職業教育評價提供指標。作為就業能力的信息載體，國家職業資格證書制度在教育系統之外形成了一個獨立的職業教育評價體系，同時也是獨立于職業院校與企業機構的第三方認證［6］。因此，相比于傳統的學校自評和校外評價，將獲證率作為職業教育的重要評價指標顯得更具權威性和公正性。

3．為職業教育師資隊伍和實訓實習基地發展提供動力。為了通過教育評估或爭取更多利益，職業院校往往通過課證融通、增加實訓課程等路徑來提高獲證率，而這些路徑都離不開師資隊伍和實訓實習基地的保證。因此，職業院校會在提升專業實訓教師、企業兼職教師數量和質量，加強校內實訓基地和校外實習基地建設等方面，采取更多的方式，做出更多的努力。

總之，國家職業資格證書所具有的社會分層、職業規制和信息載體功能，對職業教育產生了外部支撐和內部指導作用。職業院校通過課程與教學改革、評價及資源建設等途徑強化國家職業資格證書在人才培養過程中的作用及其所占的分量，一方面能夠使畢業生獲得一定的就業優勢，另一方面也可以使其專業設置更具適應性、教育教學更貼近市場需求，從而能夠更好地培養學生的職業能力。

二、目前我國職業資格證書制度對職業教育發展的影響

新中國成立初期，我國實行工人技術等級考核制度，后伴隨著三次工資改革和社會主義市場經濟體制的確立，發展成為今天的職業資格證書制度?？陀^而言，在職業教育事業的各項改革剛起步時，職業資格證書制度表現出了強大的推動作用，如《中華人民共和國職業分類大典》頒布后，我國職業教育才改變了過去根據學科分專業的做法。但是，其后職業資格證書制度沒有能夠跟上職業教育發展的步伐，致使其制度的功能作用未能完全發揮，甚至在某些方面反而阻礙了職業教育的發展。

（一）考試太亂、證書太濫，分層作用難以發揮

我國的國家職業資格證書制度在最初設計時主要是學習英國的做法，根據 《職業資格證書規定》，由人社部（原勞動部）負責國家職業資格證書的綜合管理，會同有關行業主管部門研究和確定職業分類、職業標準以及開展職業技能鑒定。但是在具體運行中，卻走上了英國在實施國家職業資格證書制度之前的“叢林”道路［7］，明顯表現在“考試太亂，證書太濫”。

據統計，至2014年底，我國至少有2695種職業資格證書，其中1135種為人社部和各部委頒發，1543種為各類行業協會、專業學術團體頒發，還有17種國際通用職業資格證書［8］。各種機構可以針對同一工種頒發證書，如同是單證員，商務部與中國國際貿易學會、中國對外貿易經濟企業合作協會和國家治理監督檢驗檢疫總局便可分別頒發外貿單證員、國際商務單證員、國際貿易單證師三種證書。而不同機構頒發的證書質量良莠不齊，正如人社部原副部長王曉初指出的，“有的部門、地方和機構隨意設置職業資格，名目繁多、重復交叉；有些機構，甚至個人以職業資格為名隨意舉辦考試、培訓、認證活動，亂收費、濫發證，甚至假冒權威機關名義組織所謂職業資格考試并頒發證書，謀取非法利益；一些機構還擅自承辦境外職業資格的考試發證活動，高額收費，真假難辨”。

“考試太亂，證書太濫”現象限制了制度的社會分層作用。首先，頒發機構種類繁多，使得市場上出現了多種職業標準和證書，職業標準和證書不再具有統一性；其次，由于利益沖突，各種頒證機構不認可其他機構頒發的證書，甚至不認可國家職業資格證書，如建設部門不認可“物業管理員資格證書”［9］、工商部門不認可“心理咨詢師資格證書”［10］等，使得證書的通用性大打折扣；再次，由于部分機構“考試太亂”，證書質量難以保證，使得企業和勞動者對證書的信任度大打折扣，影響了證書的整體地位。因此，證書的統一性、通用性及影響力均受到嚴重影響，社會分層作用難以發揮。

（二）監管不嚴、政策兩難，準入效應難以形成

改革開放之后，隨著計劃經濟向市場經濟轉型，依靠行政指令配置勞動力資源的“統包統分”方式逐漸被勞動力市場機制下的靈活多元就業所取代，對工人也由過去的企業內評價轉向社會化評價，我國職業資格證書制度正是在此背景下建立起來的。與此發展相應的是私營、個體等多種形式的企業興起，雇傭制度由終身雇傭的單一方式轉向多元，就業也出現了正規與非正規之分。為鼓勵市場多元主體的發展、促進勞動者就業，政府在這一進程中只是起到“衛生局來查健康證，工商局來查營業執照”的作用，而員工的技能如何、有沒有證書則無人監管［11］，從而使得企業對職業資格證書的重視程度不夠，尤其表現在已經占據大量市場份額的個體、私營企業中。從歷年人社部發布的《全國職業供求分析報告》可以看出，2001-2013年對職業資格證書有明確要求的企業比例始終在43%以下，最低時只有不到30%，如下圖所示。

圖1 國家職業資格證書制度對職業教育的影響

此外，從國家戰略政策的角度來看，我國職業資格證書制度的發展在一定程度上必須讓位于農村勞動力轉移的戰略實施。上世紀80年代以來，大量農村剩余勞動力涌入城市，如何解決其就業問題成為政策的重中之重。而具有職業規制作用的職業資格證書制度雖然有利于技術技能型人才就業，但對多數沒有接受過職業培訓的農民工卻形成了限制。所以制度在落實過程中，必然要考慮農村勞動力轉移和城鎮化進程，根據全國七省市調研數據，中國就業的農民工中88.94%的人都沒有國家認可的職業資格證書，但這絲毫沒有妨礙他們在城市里找工作［12］。

市場監管的乏力，以及對農村勞動力轉移的讓位，加上市場對證書的認可度不高，使得國家職業資格證書制度的職業規制作用難以發揮，持證與不持證差別不大，甚至出現了企業為降低成本而有意回避持證者的情況。

（三）行會弱勢、標準滯后，市場需求難以反映

相對于勞動部門與行業主管部門，行業組織與市場的聯系應該是最為密切的，因此國外多由行業協會負責制定職業標準、承擔職業技能鑒定、發放證書等。如英國的國家職業資格委員會（NCVQ）并不頒發證書，90%以上的證書是由倫敦城市與行業協會（C&G）等四大行會頒發的，德國的職業資格考試和等級認定也均由行會負責。相比之下，我國的行業組織并沒有能夠發揮應有的作用。一方面，目前我國的諸多行業協會自身發展并不成熟，主要表現在官辦色彩比較濃厚，有的甚至感覺像是由退休老領導組織的友情聯誼會，其本身便與一線生產有明顯脫節；另一方面，我國國家職業標準由人社部會同行業主管部門制定，證書由人社部和各級政府管理，行業協會只是提供參考意見而并沒有深度參與，在標準方面往往缺乏必要的權威性；再者，出于自身利益考慮，很多行業協會總是熱衷于自己頒發證書，對國家職業資格證書更是無暇關心。

由于行業協會作為同行業內企業群體的組織代表，卻沒有能夠深度參與國家職業資格標準的制定，使得標準與生產一線的實際脫節，滯后于市場發展的要求，從而使得職業院校的教育教學缺少必要的科學參照。此外，在職業標準中又有國家標準（“國標”）、行業主管部門標準（“部標”）和行業協會標準（“會標”），以及國際標準等等，令職業院校應接不暇。各種標準之間甚至存在直接的沖突，以餐廳服務員為例，勞動部門證書的要求是“先上濃味菜，再上淡味菜”，而國家旅游局證書的要求卻是“先上淡味菜，再上濃味菜”［13］。

國家職業資格證書制度主要通過國家職業標準對職業教育的教育教學產生影響，但由于行業協會的弱勢與不積極、國家職業標準的滯后、各種標準的并存、不同機構的互不認證，使職業院校在證書與標準的選擇中耗費了大量時間。

三、完善證書制度促其功能發揮的相關建議

（一）糾正制度發展路徑：明確主體權責，加快清理證書

“證出多門”的現象表明目前在我國，真正意義上的國家職業資格證書制度并未建立起來。而是走上了如前所述的“叢林”道路。直到2007年，國家意識到這一制度的偏離，開始清理職業資格證書，但由于工程量太大，且牽涉利益過多，2012年才公布了第一批被清理的證書。而對于制度各主體的權責，除了規定人社部是綜合管理部門以外，其他均沒有明確說明。

糾正制度發展路徑，首先應明確國家職業資格證書制度的概念，改變政策中將“職業資格證書制度”界定為“國家職業資格證書制度”的錯誤做法②；其次，要明確制度主體的權責關系，如德國在《聯邦職業教育法》中明確了行業協會在政府統一管理下組織考試和頒發國家職業資格證書，英國也通過《證書機構共同協議》明確了國家職業資格委員會及各行業協會的權責，因此我國可以通過立法或通過國務院出臺上位政策明確廢除其他部門私自頒發證書的權力，將制度管理權完全交給人社部，由其統籌規劃國家職業資格證書制度發展；再次，要加快清理和規范現有的職業資格證書，在充分吸取各制度主體意見的基礎上，可由人社部按照與工種一一對應的原則，從現有證書中擇優選擇國家職業資格證書，其他證書一律予以清理。

（二）發揮行業主體作用：轉移政府職能，扶植行業協會

我國的國家職業資格證書制度應由人力資源和社會保障部統一管理，但在具體運行中，其職能主要在于通過政策引導制度發展。而對于職業標準的制定、職業技能鑒定、證書發放，則應改變過去統管的做法，加快政府職能轉移，將其交于行業組織負責。

針對我國行業協會的官辦色彩濃厚、發展不夠成熟、活力不足的現狀，首先，要根據黨的十八屆三中全會所決定的“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤”，使其由官辦組織轉變為企業、同業勞動者的自發社會組織；其次，要增強政策扶持力度，加大購買社會服務力度，將事務性、輔助性職能權力下放給行業協會，不斷促其發展活力提升；再次，要讓行業協會參與職業資格證書的清理工作，對于質量較高的行會證書應確定為國家職業資格證書，從而真正調動起其積極性；最后，政府職能應在綜合評估行會承接能力的基礎上實現轉移，以確保職業標準、資格證書的質量，同時應注重構建和完善職業標準、證書發放的國家認證機制。

（三）激發市場準入效應：嚴格資質監管，加強政策引導

作為職業規制，我國職業資格證書制度之所以沒有發揮保障持證者就業優勢的作用，其原因之一在于國家監管的乏力使得企業對證書重視程度不夠，原因之二是對勞動力轉移和城鎮化進程的讓步。對于前者，可以通過加強市場監管，嚴格企業資質管理，增強對證件掛靠等違規行為的處罰力度等措施加以解決。而對于后者，一方面應通過宣傳引導，鼓勵農民工參加職業技能鑒定，獲取職業資格證書，并通過政策予以優惠；另一方面應鼓勵職業院校開展針對農民工的職業技能培訓，特別是引導中職學校有計劃、多形式地接受具有初中文化程度的進城務工人員參加學習；再者，應繼續開展“綠色證書”工程，培養培訓農業技術人員，使廣大農民能夠實現就地轉移。

值得一提的是，本質上作為一種行政許可的就業準入，容易對市場競爭形成限制，不宜過多設置。著名勞動政策學者克萊納（Morris M.Kleiner）通過實證研究指出，美國的經濟產出因就業準入而每年減少35-43億美元［14］，因此只有在密切關系國家安全、公共安全、公民人身財產安全的工種，才應有明確法律法規規定實行就業準入。而我國就業準入制度目前面臨的最大問題是概念不明晰，人們往往誤認為就業準入制度就等同于職業資格證書制度，在政策中也將“公共利益”改為“消費者利益”［15］，由此造成我國準入工種自1995年來增加到連秘書也需要執業資格證書 （行政許可類證書）的程度（2007年開始清理），但另一方面仍有不少專家在呼吁擴大就業準入。因此我們認為，對于就業準入制度應明確其行政許可的性質，將沒有法律法規依據的行政許可類證書予以取締或轉變為水平評價類證書，同時對明確為行政許可類的工種嚴格監管，而不是要擴大就業準入范圍。

注釋：

①本文所涉及的國家職業資格證書專指技能類職業資格證書，不含專業技術類職業資格證書。

②我國相關政策中對“職業資格證書制度”的規定為“職業資格證書制度是勞動就業制度的一項重要內容，也是一種特殊形式的國家考試制度。它是指按照國家制定的職業標準或任職資格條件，通過政府認定的考核鑒定機構，對勞動者的技能水平或職業資格進行客觀公正、科學規范的評價和鑒定，對合格者授予相應的國家職業資格證書”，實際上指的是“國家職業資格證書制度”。

［1］柯進.12封無人領取信件的背后［N］.中國教育報，2014-01-11.

［2］柯進.職業資格證愁煞職校生［N］.中國教育報，2014-04-09.

［3］李強.社會分層十講［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011.

［4］Frank Parkin.1968.Marxism and Class Theory：A Bourgeois Critique New York：Columbia University Press，1979：44-45.

［5］Morris·M.Kleiner.The Prevalence and Effects of Occupational Licensing［J］.British Journal of Industrial Relations，2010（12）.

［6］陳宇.我國職業資格證書制度的回顧與前瞻［J］.教育與職業，2004（1）.

［7］Michael Young.National vocational qualifications in the United Kingdom：their origins and legacy［J］. Journal of Education and Work，2011（24）.

［8］網易數讀.職業資格證書亂象：名目繁多、掛靠泛濫［EB/OL］.http：//data.163.com/14/1119/07/ABD7B 8RB00014MTN.html.

［9］盧水平.房產部門不認勞動部門核發的“物業管理員”資質［N］.楚天都市報，2004-09-27.

［10］華夏時報記者.資格認證誰更管用［N］.華夏時報，2005-09-29.

［11］張銳.無證上崗亂象拷問就業準入制度［N］.工人日報，2010-12-14.

［12］李強.農民工與中國社會分層［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012：245.

［13］姜麗萍.“雙證書”在職業學校實踐教學中的互動分析［J］.中國職業技術教育，2003（30）.

［14］Morris M.Kleiner.A License for Protection［J］. Regulation，2006（20）.

［15］李紅衛.我國職業資格證書制度矯正難的原因及完善策略［J］.職業技術教育，2012（7）.

責任編輯 劉揚軍

肖鵬程（1990-），男，山東濟寧人，上海師范大學教育學院碩士研究生，研究方向為職業技術教育學；郭揚（1961-），男，上海市教育科學研究院職業教育與成人教育研究所所長，研究員，研究方向為職業技術教育學。

G710

A

1001-7518（2015）13-0076-05