我國政府績效評估現狀及對策分析

龐林源

摘要：政府績效評估是指運用科學的方法和程序，對政府的業績和工作成果做出客觀評估的過程。作為一種行之有效的政府管理方法，政府績效評估有助于行政行為的規范及公共服務能力的強化，促進政府績效科學性和有效性的提升。本文在深入剖析我國政府績效評估現狀基礎上，對其中存在的問題進行了歸納和分析，進而有針對性地提出了建立健全法制化、規范化的政府績效評估體系的策略；構建多元化的評估主體，改善我國政府績效評估運作的大環境。在經濟全球化背景下，不斷轉換政府管理理念，提升行政效率，促進我國政府競爭能力的提升，以應對政府管理能力的激烈競爭。

關鍵詞：政府績效評估 現狀 對策分析

一、政府績效評估的理論概述

（一）政府績效評估的含義

“績效”詞包含有效益和業績的意思，從管理學的層面看，是指組織對其目標實現程度的衡量。而政府績效，是指政府在社會經濟管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力，它包含了政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效四個方面。其中，經濟績效是績效體系的主要內涵和核心，社會績效是績效體系的價值目標，政治績效是政府績效體系的中樞，實現經濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。西方國家根據政府績效管理運動多年的研究和實踐經驗，提出了政府績效管理的3E指標，即經濟（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness）。一般意義上來講，政府績效評估指運用科學的標準和方法對政府部門這行為主體在行政管理活動中的業績、整體效能和最終結果進行量化性考核，并做出準確客觀的評價，以衡量政府活動的有效性，診斷政府組織中現存的問題，從而推動政府執政能力和服務質量的提高。

（二）政府績效評估的意義

二十世紀七八十年代以來，西方發達國家為應對全球化形勢和日益激烈的國際競爭，普遍采用了以解決政府部門管理難題和化解公眾對政府的信任危機為目標的政府績效評估制度。這項制度的實施在一定程度上帶來了西方發達國家行政效率提高、政府服務能力增強、政府與公眾關系改善，這也使得政府績效評估成為一種世界潮流。現如今，將政府績效評估作為政府治理和政府評價的重要手段在世界各國得到普遍認同，作為

項行之有效的管理工具，政府績效評估在幾十年的實踐歷程中得到了不斷完善。我國于二十世紀九十年代引入政府績效評估制度，并開展了不同形式的政府績效評估研究和實踐活動。作為一項新的公共管理工具，政府績效評估制度在中國被愈加廣泛的使用。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，政府績效評估的作用日益凸顯，對我國政府職能的轉變、政府管理理念的轉換以及政府形象的改善起了重要作用。

二、我國政府績效評估的現狀與問題

我國政府績效評估制度起步較晚，經過近些年的發展，取得了一些成果，在評估制度的建設、指標體系設計及評估結果的運用方面均取得了明顯的進展，在實際工作中也積累了不少經驗。但是，由于目前我國市場經濟體制發展不完善，政府績效評估體系在實踐過程中暴露出來了諸多弊端。客觀地講，我國政府績效評估在理論和實踐兩方面都還不夠成熟，處于起步探索階段。就當前來說，還存在著以下幾個方面的問題，制約著我國政府績效評估的發展及完善。

（一）政府績效評估體系科學化程度不高

目前，我國還沒有形成較規范的政府績效評估運行原則或指導準則，客觀性、準確性欠佳，科學化程度有待提高。由于受傳統“官本位”思想的影響，政府績效評估的主體主要是上級行政機關，主要考察下級政府對上一級政府下達的各項指標的完成情況；同時，根據社會主義市場經濟體制的要求，我國政府職能主要表現為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和國有資產管理上。然而，現實中的部分地方政府績效評估過度強調經濟指標，圍繞GDP進行考核，考核范圍未完全覆蓋到政府其他方面職能的績效，從而不能對政府職能的履行起到監督作用，政府績效評估的功能也未完全發揮。

（二）政府績效評估法律體系不健全

政府績效評估旨在通過科學的評估標準和程序，激勵政府提高公共管理和公共服務能力。由于我國尚未將績效評估納入立法程序，也沒有明確的績效評估制度或完善的評估機構，未建立適合中國國情的績效評估理論、方法和實踐體系，也缺乏績效評估實體規定或具體操作細則，因此部分地方政府的績效評估公眾處于自發自覺狀態，隨意性比較大，有些地方政府甚至出現了向下級收受禮品和收受賄賂的現象。現如今，中國處于社會結構和社會形態均發生明顯變化的社會轉型期，在吸取西方國家政府管理和績效評價經驗的同時，探索建立遵循國際慣例又符合中國本土政治、經濟環境的績效評估制度和法律體系對我國政府績效的提升尤為重要。

（三）評估形式和指標體系設置過于單

我國現行政府績效評估的主體是政府，評估形式為政府主導型。政府績效評估以上級對下級的評估為主，政府部門的自評為輔。政府行政人員在傳統行政思維的影響下，更多地注重獲得上級部門的認可，忽視了社會公眾的利益，與建設服務型政府的目標要求背道而馳。社會組織或公眾對評估參與程度不高，并未成為評估主體，包含社會公眾和專家參與在內的第三方評估發展不成熟，外界對評估過程的監督較少，缺乏開放性和透明性，不利于促進政府績效的改善與提高，也容易引發社會公眾對政府績效評估客觀性、準確性、權威性的質疑。

（四）政府績效評估信息不準確

“績效評估信息的真實，是政府績效評估的生命”。準確、客觀的績效評估信息是持續改進和提高政府部門績效的依據基礎。然而，長期以來我國地方政府績效評估信息的現狀不容樂觀，其中存在的信息失真、數據造假等問題嚴重影響了評估結果的真實性和有效性，制約了政府的公共管理能力的提升。上級政府關于民眾的利益、需求的信息來源是下級政府提供，而下級政府又是為上級服務，這就導致其中或多或少會存在報喜不報憂、揚長避短等現象。主客觀各因素造成的政府績效信息的虛假和滯后使政府績效評估的真實性和準確性大打折扣，損害了政府的形象，給政府管理增加了成本，也給社會公眾帶來了損失。

三、健全科學合理的政府績效評估制度的對策建議

（一）設置更科學的評估指標體系

當前我國地方政府績效評估體系中，過多地強調了GDP增長量的要求，對政府部門公共活動社會效益的評估較少。許多地方政府在此種指標體系的指引下，僅僅關注經濟活動，在社會管理和公共服務領域出現了缺位的情況。績效評估指標應當根據政府部門的職責范圍來設定，將定性評價與定量評價相結合。評估指標要涵蓋經濟、政治、文化、社會等多個方面，覆蓋面廣，體現多個評估維度。要增加評估指標的復雜性和完整性，結合西方發達國家績效管理經驗和中國具體國情進行指標體系建設，把經濟增長率、公共服務水平、民眾滿意度及廉政情況等作為評估的重要指標，體現科學發展觀和建設和諧社會的要求，并根據不同時期的具體情況及經濟和社會發展的特點進行調整和創新。

同時，要科學地運用績效評估結果，完善反饋機制，分析政府公共管理中存在的問題及原因，總結成功經驗并加以推廣；將政府績效評估結果與獎懲制度結合，建立獎懲兌現的激勵與約束機制。通過評估結果的在政府內部的有效運用來促使政府向服務型政府的轉變。

（二）建立健全政府績效評估法律制度體系

加快政府績效管理立法對于促進政府績效管理改革和政府績效權威性的提升具有重要而深遠的意義。要通過法律、法規來保障政府績效評估工作的順利進行，將績效管理措施與評估方法納入到法治化的軌道，并幫助政府部門樹立正確的政績觀，政務活動以提升公共服務水平為最根本目標，本著公正公開、科學規范、公眾滿意等原則確定立法的宗旨，對地方政府績效評估的基本原則、主體、程序及評估結果的運用進行法律上的明確規定。

20世紀80年代以來，部分西方國家為應對全球化和國際競爭等問題，普遍建立了政府績效評估制度。我國績效評估立法可以借鑒發達國家的成功經驗，例如美國的《政府績效與成果法案》、英國的《地方政府法》和日本的《政府政策評估法》等都以法律形式管理政府績效評估。要進行符合中國國情的績效評估理論研究，并以《中華人民共和國立法法》為依據，對政府績效評估的方法加以科學界定。必須從法律上來保障政府績效評估活動的有效運行，規范評估主體的行為，防止腐敗現象的發生。績效評估立法的模式有統一立法和分散立法兩種模式，在這

問題上，鑒于我國特殊的國情和地方政府績效評估存在的多種形式，應根據不同領域和不同的評估主體進行統立法。政府績效評估應是公眾利益和意志的體現，它來自于國家立法。將政府績效評估納入法律制度的體系框架之內，是構建服務型政府和構建和諧社會的必然選擇。

（三）構建多元化的政府績效評估主體

政府績效評估應由內部評估和外部評估兩個方面構成，內部評估指的是政府自身上級對下級的評估或評估委員會的評估，外部評估指的是社會公眾、第三方評估機構等對政府的評估。評估主體的多元化可以提升評估結果的公允性。不同的評估主體在政府績效評估中扮演著不同的角色，它們的互補和協調可以促進政府績效評估效率的提升。當前，政府績效評估多由上級部門完成，為單的內部評估，這使得評估處于種相對封閉的狀態。針對目前的現狀，我們應采取如下措施促使政府績效評估主體由一元化向多元化轉變：首先，要完善政府內部的評估，提升內部評估的科學性和有效性，根據政府職能要求和不斷變化的政治、經濟環境來制定科學合理的政府績效評估目標和體系。其次，要充分發揮公民的評估主體作用。當前，我國公眾政治參與熱情日益高漲，要想充分發揮公民的評估主體作用，政府應主動進行政務信息的公開，維護公眾的知情權；同時對公眾評估的結果進行合理分析和認真對待。應不斷拓寬公眾參與政府績效考評的渠道，把公眾利益放在政府工作的第位，建立“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的服務性政府。最后，要加強“第三方評估”的主體地位。“第三方評估”，是指獨立于政府之外的專業調查或研究機構，接受政府委托或對政府定時期的業績表現進行自主評估。第三方評估的具有豐富的評估專業知識和相對獨立性，有利于我國政府績效評估力度的加深和專業性的增強。目前，已有些地方政府部門引入獨立的民意調查機構和研究單位參與到績效評估中來。例如，甘肅省政府2004年聘請蘭州大學中國地方政府績效評價中心來評價政府績效，一些研究機構也成立了專門評估政府績效的研究中心。可以說，第三方機構評估績效已經成為政府績效評估發展的個重要方向。未來，政府可以通過對多元化績效評估體系的完善，構建各個評估主體間的良性互動模式。

（四）推進政府績效評估信息系統的建設

我國地方政府需要有效規避政府績效信息失真，減輕給政府合理治理帶來的危害，提升政府績效信息公信力。建立信息系統是保障政府績效評估制度運行的基礎工程，政府部門要建立種適應政府績效評估需要的信息溝通體系，運用現代信息技術和信息處理手段，實現政府績效評估信息的資源共享。需要構建基于電子政務的政府績效評估系統，組建專門的工作團隊，搜集社會公眾、企業對績效評估的數據和信息，并基于各種資料匯集成數據庫，使績效評估信息化；采用評估系統是政府績效評估在形式、方法和內容上的創新，可以增強評估的透明性和公正性，系統按照特定的程序和規則運轉，較少受到人為因素影響。政府績效評估信息系統以計算機和信息技術作為支撐，簡化了信息搜集、處理和反饋的過程，打破了政府部門對政務信息的壟斷，可以有效規避政府績效信息的虛假、滯后或缺失，促進政府績效評估環境的優化。