基于內容分析法的中國節約集約用地政策演進分析

呂　曉，牛善棟，黃賢金，趙雲泰，趙小風，鐘太洋

（1.曲阜師范大學地理與旅游學院，山東 日照 276826；2.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京210093；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035；4.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098）

基于內容分析法的中國節約集約用地政策演進分析

呂曉1，牛善棟1，黃賢金2，趙雲泰3，趙小風4，鐘太洋2

（1.曲阜師范大學地理與旅游學院，山東 日照 276826；2.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京210093；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035；4.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098）

研究目的：概括總結中國節約集約用地政策的演進趨勢。研究方法：內容分析法和概括總結方法。研究結果：（1）政策數量由1978—1998年間合計4項演變為1999—2014年間的年均4項，黨中央、全國人大、國務院、相關部委頒布的政策分別占9.84%、3.28%、31.15%和55.73%；（2）政策形式多為通知、意見等，效力層級較低；（3）政策內容經歷了由萌芽探索、基本確立到不斷完善再到成熟發展的演進過程，涉及規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、監督考評及法律責任等方面。研究結論：節約集約用地政策體系基本完備，但仍需加強批后監管，細化節約集約利用的過程與機制，探索節約集約利用新模式，實現城鄉土地節約集約利用一體化，增強政策的可操作性。

土地制度；土地政策；土地集約利用；節約用地；內容分析法；政策演進

1　引言

“土地節約集約利用是生態文明建設的根本之策，是新型城鎮化的戰略選擇”①《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號）。。中國高度重視土地節約集約利用問題，提出實行最嚴格的節約用地制度，并制訂了一系列建設用地集約利用標準［1-2］。然而，從建設用地擴張的規模、速率、結構等來看，中國城鎮用地、開發區用地、村莊用地等均呈現出顯著的非集約利用態勢。積極推進土地利用集約化進程，需要科學認識土地利用集約化的發生發展規律［3］。長期以來，國內諸多學者圍繞城市及開發區用地、工業用地、教育用地、交通用地、旅游用地、農村居民點用地等各類土地的節約集約利用評價、影響因素等［4-7］展開了深入研究，為推進節約集約用地奠定了理論基礎。在此基礎上，政府通過相關政策措施積極推動、引導也是實現土地節約集約利用的重要途徑之一。目前，中國已出臺了大量節約集約用地政策，且隨著《節約集約利用土地規定》的頒布實施步入了規范化、法制化的軌道。然而，除少量研究［8-9］開展了部分類型或者階段性的政策梳理外，節約集約用地政策的演進過程仍然缺少細致的分析總結，難以為土地政策的理論研究與實踐發展提供有效支撐。

鑒于此，本文以政策自身發展脈絡為抓手，運用內容分析法，對國家層面出臺的節約集約用地政策進行梳理，從政策出臺時間、縱向層級與文本橫向構成等方面構建分析框架，在量化分析的基礎上對政策內容演進歷程、特征進行分析，以期為進一步制定合理的節約集約用地政策、促進土地節約集約利用提供參考。

2　研究方法與分析流程

2.1內容分析法

內容分析法的實質是通過識別目標文本中的關鍵特征，將用語言表示而非數量表示的文獻轉換為用數量表示的資料，并對分析結果采用統計數字描述，基于進一步對文本內容“量”的分析，找出能反映文獻內容的一定本質方面而又易于計數的特征［10］，明晰其規律并進行檢驗和解釋。為減少評判員的主觀偏見影響研究結果，需要通過信度檢驗鑒別分析框架中的分類和編碼規則，以保證分析過程和結果的科學性。因此，需要選擇不同評判員對同一分析樣本的編碼結果進行比較，二者一致性大于80%即為可靠［11］。本文信度檢驗結果達到了90%，證明分類與編碼規則科學可靠。

2.2數據來源與樣本選擇

本文以改革開放以來促進節約集約用地的相關政策為研究對象，將中共中央、全國人大、國務院及其所屬相關部門發布的政策文件作為分析政策演進的客觀憑證，通過對上述部門官方網站進行直接檢索，對文獻資料、政策文本中的相關內容進行回溯檢索等方式獲取公開頒布的節約集約用地政策文本。為保證文本的準確性和代表性，選擇主體內容或部分內容與節約集約用地密切相關，并且文本性質為立法性文件或具有約束力的“條例”、“意見”、“辦法”、“通知”等規范性文件。同時，將圍繞土地集約利用評價制定的技術規程、制圖規范等也納入了分析范疇，最終梳理出國家層面有效政策樣本61份（表1）。

表1　節約集約用地相關的政策文本Tab.1　Policy texts relating to evolution of economical and intensive use of land in China

（表1續）

2.3政策文本分析框架

在上文收集并整理相關政策的基礎上，將61項政策分別從出臺時間、出臺機構、文本形式橫向構成3方面構建分析框架（圖1），為下一步政策文本編碼統計奠定基礎。

2.4政策文本內容編碼

按照“文本編號—具體條款/章節”對61份政策文本進行編碼。若某一政策文本存在綜合使用政策工具的情況，則按照抽取的政策內容先后分別賦予序號，形成“文本編寫—具體條款/章節—序列號”的形式，最終形成政策內容分析單元編碼表，為文本頻數統計奠定基礎。

2.5文本頻數統計

根據各項政策的內容及其變化確定主題詞為：A—規模引導，B—布局優化，C—標準控制，D—市場配置，E—盤活利用，F—監督考評，G—法律責任。統計分析這些關鍵詞在4個不同時間段的頻數（表2），繪制政策文本二維分布圖（圖2），即7個主題詞在4個時間段及該時間段內政策文本內容（文本編碼）中的分布情況。

圖1　政策演進的文本分析框架Fig.1　Text analysis framework of policy evolution

表2　政策文本頻數統計及其比例Tab.2　Frequency and its percentage of policy texts

3　結果分析

3.1政策出臺數量分析

改革開放以來，中國節約集約用地政策出臺數量呈明顯的波動上升趨勢。1998年之前僅有4項政策文本涉及節約集約用地政策。1999—2004年間共出臺相關政策17項；2005—2013年政策的出臺量急劇增加，共計33項，年均達4項；2014年至今，頒布的政策文件已有7項，且僅2014年就出臺6項。可見，隨著時間推移，節約集約用地已成為不可忽視的重要問題，國家已陸續出臺了較多的相關政策進行規范。

3.2政策縱橫結構分析

從政策出臺機構的組成（表3）來看，國家層面的節約集約用地政策多由國務院相關部委出臺，占55.73%。相比而言，雖然由中共中央、全國人大出臺的政策較少，僅占9.84%和3.28%，但相關政策文本中均對節約集約用地進行強調，足以表明黨中央對該項政策的高度重視。此外，在國務院相關部委出臺的政策中，國土資源部出臺29項，另5項由多部門聯合發布，可見節約集約用地已呈現多部門齊抓共管的良好形勢。

圖2　政策文本二維分布圖Fig.2　Distribution of policies in form

表3　節約集約用地政策的構成分析Tab.3　Composition of policies on evolution of economical and intensive use of land

從政策橫向構成（表3）來看，節約集約用地政策主要是在少量法律法規及黨的方針規范指導下，通過發布較大數量的“通知”、“意見”來進行引導，同時制定相對具體的“管理辦法”對節約集約用地進行管控，但政策多以“通知”、“意見”、“管理辦法”的形式出臺，效力層級較低。通過縱向與橫向對比可見，盡管節約集約用地政策目前還不像耕地保護、土地用途管制等政策制度一樣在《土地管理法》中被專章明確，但國土資源部等多個部門之間聯合擬定并頒布了多項政策，體現出國家基于全局角度考慮的政策走向與多個管理部門基于系統管理考慮出臺的政策緊密相關、左右聯動，相關主管部門出臺政策的協調與統一將成為政策順利實施的關鍵。

3.3政策內容的演進分析

基于節約集約用地政策文本頻數統計（表2）可以看出，政策內容呈現出由萌芽探索、基本確立到不斷完善再到成熟發展的演進趨勢，與之伴隨的是政策內容不斷豐富，相關的7個主題詞分布逐漸增多（圖2）。

3.3.1萌芽探索階段 1998年之前，節約集約用地政策處于萌芽探索階段。1988年《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》（國務院令17號）發布，標志著初步探索有償使用機制來提高節約集約用地水平的萌芽。隨著1991年發布《關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》（國發〔1991〕12號），中國進入開發區建設的高潮階段，“開發區熱”帶來的土地粗放利用等系列問題引起國家高度重視。1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）提出進一步嚴格建設用地的審批管理，嚴格控制城市建設用地的規模。1998年修訂的《土地管理法》正式提出實行土地用途管制制度。上述政策措施并未直接針對節約集約用地，但顯然已經成為探索節約集約用地機制的萌芽。

3.3.2基本確立階段 1999年，《閑置土地處置辦法》（國土資源部令〔1999〕5號）的頒布實施標志著專門針對節約集約用地的政策法規正式確立。隨后國家出臺了系列相關政策，直至《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）提出“實施強化節約和集約用地政策，嚴格控制建設用地增量，積極盤活存量”，標志著節約集約用地政策體系的基本確立。該階段圍繞“用途管制”、“市場配置”、“閑置土地處置”、“規劃計劃管理”、“標準控制”、“總量控制和盤活存量”、“集中工業區”等方面初步構建起節約集約用地政策體系。

就政策文本的主題內容（圖2）而言，由最初的僅提到“規模引導”、“布局優化”、“標準控制”、“市場配置”演化到對“規模引導”、“市場配置”、“布局優化”、“標準控制”、“盤活利用”、“監督考評”、“法律責任”等諸多相關內容的較明確具體的闡述。特別是有關“規模引導”的主題內容顯著增加，占總數的6.84%，該階段國家通過土地利用總體規劃，確定建設用地的規模、布局、結構和時序安排，對建設用地實行總量控制，通過規劃、計劃管控，有效控制城市新增建設用地規模，適度增加土地集約利用程度。同時，關于“市場配置”的主題內容不斷加深，占比7.69%，主要是通過運用土地租金、價格杠桿、稅收、計劃調節、土地儲備等市場配置手段促進土地節約集約利用。

3.3.3不斷完善階段 2004年后，在國發〔2004〕28號文中有關節約集約用地精神的指導下，節約集約用地政策步入不斷完善的新階段。2006年《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）提出了建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度，促進集約用地、健全責任制度，加強了土地市場的建設。2008年國務院發出《關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號），從審查調整各類相關規劃和用地標準、提高建設用地利用效率、發揮市場配置土地資源基礎性作用、健全節約集約用地長效機制、推進農村集體建設用地節約集約利用等多個方面對節約集約用地工作進行了全面部署，是完善節約集約用地政策體系的重要文件。2012年《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發〔2012〕47號）綜合提出確定以“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”為基本框架，建立健全節約集約用地制度。

同時，從節約集約用地機制來看，《關于嚴格執行土地使用標準 大力促進節約集約用地的通知》（國土資發〔2012〕132號）的頒布實施繼續推動“標準控制”，同時通過開展國土資源節約集約模范縣評選活動綜合推動激勵機制、評價考核機制發揮作用。隨后，《關于推進土地利用計劃差別化管理的意見》（國土資發〔2012〕141號）、《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》（國土資發〔2013〕3號）等陸續出臺則明確提出了通過區域差別化用地政策、開發閑置低效土地等手段來促進節約集約用地。

此外，從管理機構的演化來看，此階段呈現出從國土資源部集中管理到以國土資源部門管理為主、多部門配合管理的演化過程，體現出了節約集約用地的共同責任。綜合看來，該階段節約集約用地政策框架體系、集約機制、監管機制等內容不斷完善。

該階段政策文本數量持續增多，內容不斷豐富和完善。就政策文本的主題內容（圖2）而言，7個主題詞在這一階段的分布占總數的50.43%，且以“規模引導”、“布局優化”、“標準控制”、“盤活利用”、“監督考評”、“法律責任”為主題的政策文本數量較上一階段顯著增加，分別增長5.13%、2.56%、6.84%、4.27%、5.13%和0.85%。可見，節約集約用地政策體系不斷完善的過程，即在合理的規模控制下，盤活存量建設用地，優化土地利用結構，創新集約模式，加強監管并將集約利用水平的高低納入考核評價機制，共同促進節約集約用地水平的提高。

3.3.4成熟發展階段 2014年，伴隨著《節約集約利用土地規定》的頒布實施，節約集約用地政策體系步入專門化、法制化的成熟發展階段，國家層面的頂層設計雛形基本形成。為了進一步推動新常態下節約集約用地，國土資源部專門出臺《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號），進一步完善落實政策框架體系，推動節約集約用地政策體系的成熟發展。

在成熟發展階段，“綜合整治利用”、“科技引領示范”、“評價監管宣傳”等促進機制較之前得以不斷強化。2014年，國土資源部提出了“盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”的職責定位，進一步凸顯節約集約用地的重要性，并開展了新一輪國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，完善節約集約用地的激勵機制；2014年10月起國家土地督察機構在全國開展以清理批而未供和閑置土地為主要內容的節約集約用地專項督察，尤其是李克強同志在《2015年國務院政府工作報告》中明確提出了“堅持節約集約用地”。同時，近年來全國土地日的宣傳主題大多直接鎖定節約集約用地，凸顯宏觀層面對節約集約用地宣傳的格外重視。可見，經過長時期的政策推動，全社會的節約集約用地意識得以逐漸提高，政策成熟發展過程中的節約集約機制與模式創新也將不斷涌現。

4　結論與政策建議

（1）伴隨著城鎮化、工業化的快速發展，節約集約用地相關政策大量出臺。從時間尺度來看，其數量越來越多，由1978—1998年間合計4項演變為1999—2014年間的年均4項，黨中央、全國人大、國務院、相關部委頒布的政策分別占9.84%、3.28%、31.15%和55.73%，但出臺的政策多以“通知”、“意見”、“管理辦法”等形式出臺，效力層級較低，規范作用仍不夠強。

節約集約用地政策的演變經歷了由萌芽探索、基本確立到不斷完善再到成熟發展的過程。整體而言，政策內容已基本完備，涉及“規模引導”、“布局優化”、“標準控制”、“市場配置”、“盤活利用”、“監督考評”、“法律責任”等。

（2）現有節約集約用地政策的重點是針對國有建設用地，主要包括城市土地集約利用、工業用地控制、開發區土地集約利用，以及城鎮低效用地再開發等內容，已基本形成集控制標準、技術規程、制圖規范于一體的節約集約用地標準體系。相比較而言，對農村集體建設用地的政策措施較少，盡管在城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地整治等方面有所提及，部分學者也開展了探索性的集約評價工作，但尚未形成農村集體建設用地節約集約利用的系統化評價成果［7］、衡量標準以及規范政策等。

整體來看，節約集約用地政策體系已初步形成，并不斷完善，但宏觀指導性政策相對較多，具體實施型政策相對較少，政策實施舉措有待強化，尤其是目前較為重視“進入門檻”角度的節約集約用地政策，但對于流轉、信貸和持有領域的節約集約用地政策較為缺乏。

（3）基于黨的十八屆三中、四中全會提出的“要健全節約集約制度，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率”、“全面推進依法治國”等精神，未來節約集約用地政策創新可能體現在以下方面：（1）完善節約集約用地政策體系，細化集約利用的過程與機制、技術與方法體系，探索節約集約利用新模式，同步推進國有建設用地與集體建設用地節約集約利用政策的完善；（2）將節約集約用地納入《土地管理法》等重要法律之中，提高政策的規范性、約束性；（3）落實節約集約用地的差別化管理政策，進一步強化批后監管。

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（本文責編：仲濟香）

Policy Evolution of Economical and Intensive Use of Land in China based on Content Analysis Method

LV Xiao1， NIU Shan-dong1， HUANG Xian-jin2， ZHAO Yun-tai3， ZHAO Xiao-feng4， ZHONG Tai-yang2
（1. College of Geography and Tourism， Qufu Normal University， Rizhao 276826， China； 2. School of Geographic and Oceanographic Sciences， Nanjing University， Nanjing 210093， China； 3. China Land Surveying and Planning Institute，Beijing 100035， China； 4. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098， China）

The purpose of this study is to grasp the evolution trend of policies on economical and intensive use of land（EIUL）in China. The methods used in this study include the content analysis method， summarization and induction. The results show that： 1）a large number of relevant policies have been promulgated， by total 4 items from 1978 to 1998， and evolution of annual average 4 items from 1999 to 2014. The proportion of policy numbers at the Party Central Committee，the National People's Congress， the State Council and relevant ministries are 9.84%， 3.28%， 31.15%， and 55.73%，respectively. 2）The existing policies' forms are Notices， Opinions， and Management regulations and so on， therefore， the level of effectiveness of those policies is low， and the disciplining function is not strong. 3）Policy content experiencedevolution process by embryonic and exploring stage， established basically， perfection constantly to mature， involving the guide scale， optimize structure， control standard， market allocation， supervision and examination， and legal responsibility. The study found that the existing policy system of EIUL has been basically perfected， is still needed to improve to supervise after the project approval， making full use of market disposition.

land institution； land policy； intensive land use； economical land use； content analysis method； policy evolution

F301.0

A

1001-8158（2015）09-0011-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.002

2015-06-12

2015-08-21

國家自然科學基金（41301185）；教育部人文社會科學研究青年基金（13YJCZH121）。

呂曉（1984-），男，山東聊城人，博士，副教授，碩士生導師。主要研究方向土地經濟與政策。E-mail： lvxiao@qfnu.edu.cn

黃賢金（1968-），男，江蘇揚中人，博士，博士生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授。主要研究方向為土地經濟與政策、資源環境與可持續發展。E-mail： hxj369@nju.edu.cn