集體公益性建設用地政治與經濟屬性平衡論

徐　文

（西南科技大學法學院，四川 綿陽 621010）

集體公益性建設用地政治與經濟屬性平衡論

徐文

（西南科技大學法學院，四川 綿陽 621010）

研究目的：確定集體公益性建設用地的外延內涵并對其利用方式進行研究。研究方法：通過確立集體公益性建設用地與集體經營性建設用地、宅基地的區分標準，并對三者作對比分析，辨析公益性用地的基本屬性。研究結果：（1）集體公益性建設用地與其他用地的共同屬性在于其經濟屬性，其經濟屬性雖在降低農業活動交易成本、提高農產品質量、安置農村剩余勞動力、滿足村民物質文化需求等方面有巨大發揮空間，卻因其名稱中所包含的“公益性”而產生了市場化要素不得進入的假象，從而處于未開發的狀態；（2）集體公益性建設用地與其他用地的不同屬性在于其政治屬性，其政治屬性在服務土地征收上已得到彰顯，卻因征收條件的寬泛和征收補償的缺位而可能淪為純粹滿足征地需求的資源庫。研究結論：對集體公益性建設用地的政治屬性與經濟屬性的開發與利用不可偏廢其一，前者的開發與利用需進一步約束，后者的開發與利用需大膽放開。

土地法學；屬性平衡；評論；集體公益性建設用地

1　問題的提出

自2003年十六屆三中全會之后，中國集體建設用地開始有公益性用地與經營性用地之分①參見十六屆三中全會“中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定”：“……嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予農民合理補償”。，同年“國務院關于全面推進農村稅費改革試點的意見”以及其后的“中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定”、“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”更是屢屢提到要“嚴格區分公益性用地和經營性用地”、“明確界定政府土地征用權和征用范圍”、“逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”②參見“中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見”、”中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定”。。至此，公益性用地開始與土地征收緊密相連，前者成為了后者的資源庫。無怪當前研究公益性用地的文獻無不將重點放在界定公共利益的概念、標準及范圍，無不以如何縮小征地范圍、保護被征地人權益為視角［1-4］，少有聚焦如何對集體公益性建設用地的自身屬性進行開發與利用。而在2003年之前，根據中國所施行的土地用途管制制度，集體土地僅有農用地、建設用地、未利用地三類③參見《土地管理法》第四條第二款：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地……。”。即便是在《土地管理法》、《全國土地分類（試行）》以及《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》中，建設用地也只有商服用地、工礦倉儲用地、公用設施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設施用地、以及軍事設施用地之分。故公益性建設用地的出現難免令人生疑：其一，區別集體公益性建設用地與其他性質用地的標準為何？其二，集體公益性建設用地自身屬性為何？其三，針對集體公益性建設用地屬性的利用是否合理？

2　判定標準與雙重屬性

公益性用地中的“公益”應有兩層含義：其一，目的公益，即土地利用之終極目的是為了不特定多數人的福祉；其二，效果公益，即土地利用之實際效果惠及了不特定多數人，無論該效果源自是工程的運營還是機構的服務。因此，當且僅當某塊用地同時滿足目的標準與效果標準時，方可歸類為公益性用地；若目的要件與效果要件只滿足其一，便屬于準公益性質的用地；若目的要件與效果要件同時缺失，便應歸為經營性用地（表1）。以此標準為據，反觀中國當前的集體建設用地現狀，可大致將各類用地分別歸入公益性用地與非公益性用地。例如，根據中國《土地管理法》第4條及《物權法》第135條，集體建設用地包括集體住宅用地、集體商業服務用地、集體旅游用地、集體工礦用地、集體公共設施用地、集體公共建筑用地、集體交通水利設施用地。在如上7種用地中：在目的上與效果上同時具有營利性質的商服用地、旅游用地、工礦用地自然不屬于公益性用地；住宅用地只滿足目的性不滿足效果性（宅基地之上所修建不動產的惠及對象特定）；公共設施用地、公共建筑用地、交通水利設施用地同時滿足目的標準與效果標準，故屬于公益性用地。換言之，本文所討論的集體公益性建設用地僅含三類，即公共設施用地、公共建筑用地和交通水利設施用地。

鑒于當前學界已從土地征收視角出發對公益性建設用地的用途、受益對象、涵蓋地域、用地范圍進行大量有益研究［5-8］，本文便不再贅述公益性用地在利用用途的非排他性、惠及對象的廣泛性、涵蓋行業的不特定性等方面的特點，轉而集中筆墨比較公益性用地與非公益性用地在屬性上的異同。首先，從概念名稱上辨析，公益性用地與其他用地相區別之處在于其因名稱中的“公益性”而被不斷強化的政治屬性。無論是公用設施用地、公共建筑用地，還是交通水利設施用地，無不以政府主導、服從規劃為主；無論是新城鎮建設需要，還是城市建設需要土地時，無不以征收公益性用地為先。其次，從功能上辨析，公益性用地與其他用地相同之處在于它們均具有可進行市場化開發與利用的經濟屬性。雖不同于經營性用地利用方式的多樣性，公益性用地尚且無法通過入股等方式興辦鄉村企業、開展商業服務、建設旅游設施①參見《土地管理法》第六十條。，但其在建立集體土地增值收益分配機制上所具有的功能、在增加農民財產性收入上所能發揮的作用不應被忽視。宅基地已可為抵押等擔保功能，也已因其潛在的升值空間而面臨試點與改革②參見十八屆三中全會“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。，公益性用地也不應被遺忘。公益性建設用地在影響農村經濟發展、促進城鄉統籌、增加農民財產性收入方面的功能如能正常發揮，所產生的積極效果將不亞于宅基地與經營性建設用地。例如在公益性建設用地上所修建的農村基礎設施、所產出的農村公共產品將有利于推進農業現代化的進程、更新生產工具、提高生產效率、降低生產成本、增加農業產出、提高農產品質量，從而達到農民增收的目的。又如，基于農業基礎設施、公共設施的建設所產生的大量就業機會，對于聚集農村剩余勞動力、緩解農民工離鄉離土的浪潮、培訓農民職業技能等方面亦是對集體經濟組織成員生活保障的鞏固和加強［9］。此外，于公益性用地之上所修建的公共服務機構，諸如教育機構、醫療機構、健身場所等，對于滿足村民物質文化需求而言，更是一種保障，從解除后顧之憂方面可以實現支撐農業生產、提高效率的效果［10］。

表1　非農用地性質區分標準Tab.1　Criteria of distinguishing features of non-agricultural land

3　正視政治屬性的失范

作為合法剝奪私有財產的方式，集體土地征收是政治國家于市民社會中協調私人利益與公共利益的必要手段，其以征收行為的單方意志性以及征收結果的公定力、確定力、拘束力和執行力為特征，具有強制性［11］。2009年6月，時任國土資源部部長徐紹史在“學習貫徹十七屆三中全會精神部署土地利用總體規劃修編和第二次土地調查等工作電視電話會議”上強調，“土地利用總體規劃確定的城市和建制鎮范圍外的集體建設用地，建設國家公益性項目繼續由國家征收，建設經營性項目經批準占用農村集體土地，農民可依法以不同方式參與經營開發”［12］。可見，集體公益性建設用地因其有別于集體經營性建設用地和宅基地的政治屬性已被確定為征收對象，用于滿足城鎮建設用地需求。然而，其政治屬性雖得以彰顯，對其的利用卻存在征收條件寬泛與征收補償缺位的問題。

一方面，征收條件寬泛。在當前對集體土地的分類利用中，集體經營性建設用地的性能是充分入市、同價流轉；宅基地的性能是保障居住、有限流轉；集體公益性建設用地的性能則是在征收行為符合公共利益的前提下，滿足用地需要。如《憲法》第十條第三款、第十三條第三款以及《物權法》第四十二條規定，“國家為了公共利益的需要”，可依法對集體土地及其上的“單位、個人的房屋及其他不動產”進行征收并予以補償；又如《土地管理法》第四條、第四十三條規定，在中國的土地用途管制制度內，集體經營性建設用地用于興辦鄉鎮企業，宅基地用于建設村民住宅，集體公益性建設用地用于鄉村公共設施修建和公益事業建設；再如“中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定”、“中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定”、“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”規定，集體建設用地須嚴格界分為公益性質與經營性質，集體土地征收須符合土地利用總體規劃和用途管制，經營性建設用地可以同權同價的標準與國有建設用地同等入市，宅基地應在予以保障的基礎上穩妥探索如何通過流轉增加農民財產性收入①參見十六屆三中全會“中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定”、十七屆三中全會“中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定”、十八屆三中全會“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”。，但實踐中往往將“為了公共利益方可依法實施征地行為”與“只要征收對象屬于公益性建設用地便是為了公共利益”兩個命題相等同。殊不知，“滿足公共利益”是條件，“實施征地行為”是結果，若將前述兩個命題相等同，便會造成本末倒置，導致征收條件的模糊與征收范圍的寬泛。區別一，是否符合公共利益是對征收行為是否合法的判斷，是對征收目的和征收程序的約束；區別二，所征收的是否是具有公共利益性質的集體土地，是對征收對象用途的考量，是對能夠充分入市、能夠為農民增加財產性收入的經營性用地和宅基地的保護；區別三，即便有效縮小征地范圍，將征收行為限定在集體公益性建設用地范圍之內實現，也并不能為所有的征收行為直接賦予正當性。換言之，在中國土地用途管制制度下，不可否認的是，集體公益性建設用地在避免耕地、經營性建設用地、宅基地被征收方面具有義不容辭的義務與責任，但對其征收條件依然應作縮小解釋：其一，征收集體公益性建設用地須得是為了公共利益；其二，該公共利益的實現效果須涵蓋該公益性用地的原使用權人，并保證征收之后該塊用地的使用效果不小于該用地被征收之前所具有的在集體公益服務提供方面與公益事業運行方面的效果。如不作如上限制，公益性用地便將發展成為征收權濫用的借口。

另一方面，征收補償缺位。當前法律、法規、政策性文件之所以要求嚴格界定公益性建設用地與經營性建設用地，部分原因是因為前者原有的公益性與征收行為的公益性相契合程度較高，部分原因是因為對前者的征收相較于對后者的征收更為方便，不至于因征收補償引起群體性糾紛。但征收集體公益性建設用地是否就能免于補償？一方面，結合《物權法》第四十二條第一款、第五十八條，以及《土地管理法》第四十七條第三款，雖法律、法規均未明確國有土地有償使用制度如集體土地亦須有償使用明確②關于國有土地有償使用的規定，詳見《土地管理法》第二條第五款、《節約集約利用土地規定》第二十一條第二款。，但其中卻蘊含了國家應當在征收集體公益性用地之后給予補償之理。因為集體土地使用權人本就是所有權人，對自己所有土地而為占有、使用、收益、處分自不存在有償無償之別。而國家并非集體土地所有權人，不論出于何種目的，于理論上而言，都應當在征收集體公益性建設用地后予以補償。正基于此理，才會前有《物權法》第四十二條第一款賦予國家在公共利益需求的情況下依法征收集體土地及其上不動產的正當性，有第五十八條明確在公益性建設用地及其上所修筑的公共建筑、生產設施、農田水利設施屬于集體所有的不動產；后有《土地管理法》第四十七條第三款明確征收耕地之外其他土地亦須補償，具體土地補償費和安置補助費標準由各省、市、自治區參照耕地補償標準規定。但應注意的是，根據《土地管理法》第四十七條第一款以及征收補償所奉行之保障私權、等價有償的宗旨，集體公益性建設用地在被征收后應否補償須分情況討論：若原集體公益性建設用地屬閑置狀態，國家出于公共利益而欲征收，此時鑒于該土地原用途尚未產生經濟價值、未帶來成員福利，國家可對村集體進行不完全征收補償；若原集體公益性建設用地其上已建或在建公共設施或基礎設施，因公共利益需要而征收，因該土地原用途已產生預期經濟價值與成員福利，則應當對村集體進行完全征收補償。

4　揭開經濟屬性的面紗

公益性用地的經濟屬性之所以被忽視，除了其在名稱上的誤導性之外，還因為理論與實踐中的重重顧慮。

4.1顧慮之一：市場調節失靈

市場失靈論將經濟活動劃分為產出私人產品的私領域和產出公共產品的公領域，并認為私領域因其所具有的排他性、競爭性能夠在市場的作用下完成資源優化配置，公領域則因其所具有的公共性、壟斷性而只能在政府的干預下調配資源［13］。照此理論，集體建設用地中的經營性用地與宅基地均屬于私領域，可通過價格機制和競爭機制進行使用與流轉；公益性用地則屬于公領域，只能通過政府統一管理實現其價值。但細細分析，并非如此。集體公益性建設用地存在于村集體所有的土地上，所服務的對象是特定地域的集體組織成員，而集體組織成員具有強烈的身份性色彩，并非如城鎮公益性用地一般服務非特定公民，因此集體公益性建設用地應當屬于準公領域，其上所產出的產品或服務亦具有準公共性。雖特定村集體內部的公共設施與公共產品并不具有如私人產品一般的排他性與競爭性，但若將每一村落視為虛擬單位，則不同村集體之間的公共設施、公共產品、公共服務便具有了不完全的競爭性與排他性，既能夠運用價格機制進行調節，也應當在政府主導下允許市場要素的參與［14］，從而實現避免集體公益性用地違法入市［15］、調節市場主體逐利性與建設用地公益性的矛盾［16］、達到節約集約化利用土地的三重目的。再者，不論是基礎設施的建設、養護，還是公共產品與公共服務的提供，均非短期可完成的項目，需要耗費大量資金、物力、勞動力。如若地方政府供給能力欠缺、沒有市場機制調節、沒有社會資本的參與，將可能出現兩種情況：集體公益性建設用地閑置，純粹成為土地征收的資源庫；集體公益性建設用地有效利用，農民為使用成本埋單［17］。最后，關于集體土地的利用，既已在中國歷史上出現過政府主導下社會參與“民辦公助”的模式［18］，亦已在發達國家積累了吸引民間資本參與農村基礎設施建設的經驗［19］，故此顧慮不成立。

4.2顧慮之二：公益性與經營性不兼容

正如前文所述，作為非經營性用地的下位概念，經營性用地的相對詞并非公益性用地，而是非經營性用地。因此，在討論公益性用地的經濟屬性是否可通過市場化途徑發揮時，須特別注意區分以下兩組概念。其一，須將營利、經營與盈利三個概念相區分，須將是否以營利為目的開展經營與是否在經營過程中具有盈利能力相區分。所謂營利，即謀求利潤；所謂經營，即籌劃與管理；所謂盈利，即實現資產增值。因此，集體公益性建設用地上所興辦的事業、所修建的設施并非不具有盈利能力，而僅是在使用過程中不以營利為目的。換言之，并非所有具有盈利能力的建設用地都是經營性用地［20］。其二，須將集體建設用地的公益性與公益性集體建設用地相區分。所謂集體建設用地的公益性，是集體建設用地本身所承載的社會公益價值，是集體建設用地所有權人或使用權人在農業生產過程中所產出的具有非排他性的利益與功能，諸如對糧食供應的滿足、對國民經濟其他產業的支撐、對生態系統的維持等［21］；所謂公益性集體建設用地，是對集體建設用地內部功能的區分，是用于農村區域內建設公益設施或公益事業的土地。可見，集體建設用地的公益性只是公益性集體建設用地的內生特征之一，如將二者相等同，便會忽視公益性集體建設用地對于農村公益設施或事業建設的自有價值，得出公益性集體建設用地的存在使命是為滿足因公共利益而征地的用地需要的錯誤結論，進而出現以公共利益之因產生農民利益受損之果的怪象［22］。

4.3顧慮之三：城鄉土地利用方式不相同

自城市誕生以來，鄉村與城市共同構成人類社會的文明。城市通過技術的創新與資本的聚集創造了工業文明；鄉村通過生產資料的積累與糧食的生產創造了農業文明。城市與鄉村的關系不應僅為城市倚賴鄉村、鄉村支持城市的關系，而應為相互支持、共同發展的關系。馬克思曾將城鄉二元關系發展過程形容為兩相分離、各自發展、相互融合三個階段［23-24］。中國當前所處的便是由階段一向階段二進化的過程。改變現狀難免會有陣痛與代價，放手讓農村通過市場機制充分利用其土地資源與空間資源獨立發展，必然會破壞長久以來城市發展對農村土地資源形成的依賴感，但若堅持農業哺育工業，集體土地利用以城鎮建設需要為先，便將造成中國長期停駐在城鄉二元結構的困境，更會引發社會成員在利益分配上的不平等與沖突［25］，從而無法真正實現城鄉一體化發展。而所謂城鄉一體化，不僅是實現經濟、政治、文化的同步發展，更是在生產方式、生活質量上的無限趨同［26］。不論是通過創新融資方式，還是增加融資主體，城鎮公益性用地的經濟屬性已然在社會資本的參與下得以高效展現，集體公益性用地亦不應以城鄉二元結構為桎梏，力爭以類似方式揭開蒙于其經濟屬性之上的面紗。

5　經驗與啟迪：BOT模式

正如上文所論證：土地的利用方式是否具有盈利能力與是否以營利為目的是不同的概念；土地的利用效果中是否具有公益性與是否以公益為目的開展利用是不同的概念。集體公益性建設用地作為一種在利用目的上具有非營利性，在利用效果上具有公共性的土地類型，具有不完全的競爭性與排他性。因此，既應當在宏觀調控下對其進行調節，也應當有限度的引入市場要素對其進行開發，更應當逐步消除城鄉公益性建設用地利用方式不能統一的理解誤區，以努力縮小城鄉居民在享受公共福利數量與質量上的鴻溝。2014年3月27日，國土資源部審議通過了《節約集約利用土地規定》（以下簡稱“規定”），并于同年9月1日起施行。“規定”第三條明確了土地管理和利用的原則：不僅應當堅持合理使用的原則、盤活存量土地、構建符合國情的城鄉土地利用新格局，而且應當堅持市場配置原則，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。“規定”并未將原則的作用對象限制在城鎮土地范圍之內，亦未將集體公益性建設用地排除在作用對象之外。因此，在思考如何突破集體公益性建設用地利用困境上，探索一條既能有效利用集體公益性建設用地，使其不至僅淪為土地征收資源庫；又符合中國集體土地制度，不違背土地公有制宗旨的市場化途徑尤為必要。已于城鎮公益性建設用地開發利用上取得功績的BOT模式便是可資借鑒的途徑之一。

5.1何謂BOT

BOT模式全稱Build-Operate-Transfer（建設—運營—移交），即東道國政府通過與投資方簽訂特許權協議來引入民間資本以建設具有公益性質的基礎設施［27］。投資者在建成之后于雙方約定的期限內享有對該基礎設施的經營權與收益權，但一旦雙方所約定的期限屆至，則該基礎設施的所有權無償轉移給東道國政府所有［28］。該模式的實質為公私合作，最初于一國政府與國外投資者之間使用，后來在市場需求的作用下逐漸擴及國內地方政府與民間資本之間。在政府主導下，該模式不僅可為投資者減少從項目申請到項目獲批的層層審批手續，而且有利于高效利用富余民間資本，通過引入市場要素打破公益性基礎設施建設的被壟斷［29-30］。該模式具有三個突出特點。其一，能否啟動該模式由土地所有權人在審查項目性質以及投資者資質之后決定，并通過招標的方式確定投資方。其二，土地所有權人決定啟動該模式后，直接以平等的民事主體身份與投資方簽訂特許權協議，雙方在協議中通過約定建設周期、特許期限、收益分配、風險承擔、所有權歸屬等條款明確各自權利與義務。其三，在該模式下將經營權與所有權的分離：投資者成立項目公司，負責項目的設計、建設、運營、維護，享有經營權，在特許權期限內可通過該公益基礎設施的盈利收回成本或償還貸款；地方政府享有所有權，在特許權期限內不提供資金，亦不參與公益基礎設施盈利的分配，在期限屆滿之后則無償取得完整所有權，從此可對該項目進行收益與處分。

5.2必要性分析

當前中國農村公益性基礎設施建設在數量與質量上的有限水平已經制約了新農村發展的步速、降低了農產品的競爭力、限制了農民增收的途徑，因此，尋找一種新途徑予以開發利用極有必要，BOT模式便是可選途徑之一。其一，它有利于減輕政府財政負擔。自分稅制改革之后，中央政府財權多事少，地方政府財權少事多［31］。而無論是公共設施、公共建筑，還是交通水利的建設均需長時間的建設周期，持續大量的資金投入。如此一來，不僅地方財政易出現赤字，而且土地資源容易大量閑置。BOT模式通過引入富余的民間資本開展公私合作，不僅為投資方解除了審批程序上的后顧之憂，提高積極性與參與度，而且還可為地方政府減少資金投入，節約時間成本［32］。其二，它有利于兼顧不同規模的基礎設施建設。當前農村公益性基礎設施確實可借助金融機構的力量諸如農業發展銀行進行融資，但囿于此類金融機構主要面向大型基礎設施建設，而對于節水灌溉設施、人畜飲水設施、沼氣設施、水電設施、鄉間道路、草場圍欄等不可或缺的中小型基礎工程反而無法取得充足的資金支持。BOT模式則恰好可彌補中小型基礎工程在資金支持上的缺憾，積極促進各類資源與資本的緊密結合，全面建設農村地區的公益性基礎設施。其三，它有利于集約利用民間資本。BOT模式的應用避免了一種操作誤區，即“公益性質的基礎設施必須由政府壟斷經營”，并且提供了一種通過政府主導搭建法律框架來引導、監督、控制民間資本在公益性基礎設施上的注入與使用［33］。投資者為了盡可能早的收回成本，必然會采用最先進的技術高效利用土地，以縮短建設周期；投資者為了盡可能多的收回成本，必然會采用最現代的管理手段，使項目保持最良好狀態，以降低運營風險。

5.3需要注意的問題

BOT模式應用于城鎮公益性建設用地的成功案例不勝枚舉。國外最為經典的當屬馬來西亞南北高速公路的建設和英法海峽隧道的建設，此外在土耳其、葡萄牙等地也有豐富經驗［34-35］；國內則前有19世紀自貢鹽場的“客來起高樓、客走主人收”的原始BOT模式，后有21世紀廣西壯族自治區來賓縣電廠的建設和湖南省益陽市桃江縣水電站的建設等。諸上經驗均可資借鑒，但不可照搬。考慮到中國城鄉二元土地制度，在將BOT模式應用于集體公益性建設用地開發利用過程中須尤其注意特許權的產生方式。城鎮BOT模式特許權主體為地方政府，農村則應是集體土地所有權人。其一，根據中國《土地管理法》第十條可知，集體公益性建設用地由村農民集體所有，具體的經營與管理方式由村集體經濟組織或村民委員會決定，若該塊土地已分屬村內兩個以上村集體經濟組織所有的，則按照界址分別由各該村集體經濟組織或村民小組經營與管理。其二，根據中國《村民委員會組織法》第二十四條與第二十八條可知，集體公益性建設用地的利用方式需要經過村民會議討論方可決定，并且須有該村民小組年滿十八周歲的三分之二以上的村民參加或三分之二以上的戶代表參加，并須得到到會人員的過半數同意。因此，需要注意的是：一方面，集體土地所有權人首先并非農民，作為集體經濟組織成員，農民的確有對某塊集體土地的使用權與收益權，但作為個體卻沒有自由讓渡權，更無權私自決定集體公益性建設用地的利用方式；另一方面，集體土地所有權人也并非作為決議與執行機構的村委會或村集體經濟組織，而是農民集體［36］。

6　小結

2015年2月1日，《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》強調要“加快提升農村基礎設施水平，推進城鄉基本公共服務均等化，讓農村成為農民安居樂業的美麗家園”，提出要“鼓勵社會資本投向農村基礎設施建設和在農村興辦各類事業”，“對于政府主導、財政支持的農村公益性工程和項目，可采取購買服務、政府與社會資本合作等方式，引導企業和社會組織參與建設、管護和運營”。可以預見，在實踐中如何平衡集體公益性建設用地的政治屬性與經濟屬性，將是今后相當長時期內的重要課題，既須在政治屬性的開發中，注意征收條件的限定與征收補償的提供，使其不至產生經濟屬性的被忽視，亦須在經濟屬性的開發中，妥善處理政府與市場的關系，使其不至引起政治屬性的變質。簡言之，集體公益性建設用地不應僅僅是在征收行為符合公共利益的前提下滿足用地需要，在農村土地市場化進程中亦應有其一席之地。

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（本文責編：郎海鷗）

The Balanced Theory of the Political and Economic Natures of the Public-use Collective Construction Land

XU Wen
（Law School， Southwest University of Science & Technology， Mianyang 621010， China）

The Purpose of this study is to define the concept of public-use collective construction land and to explore its utilization methods. Criterion is set up to differentiate the public-use collective construction land， the commercialuse collective construction land， and the dwell-use collective construction land， comparing and discussing their commons and differences in nature. The results indicate that the common nature lies in the economic nature. However， although the economic nature of the collective construction land for public use has huge values in lowering transaction costs of agricultural activities， improving product quality， settling surplus rural labors， and satisfying physical and psychological needs of peasants， It has been kept undeveloped due to misunderstandings caused by its “public” title， like marketization should not be allowed， etc. The distinct nature of the collective construction land for public use is the political nature. However，although it has been explored in land expropriation， the broad prerequisite and the lack of compensation have jointly made the public-use collective land purely as the resources. Consequently， the political nature and economic nature of the public-use collective land should be balanced in utilization， with more restraint on the former and less on the latter.

land law； the balance of natures； comment； public-use collective construction land

D913，F301.2

A

1001-8158（2015）09-0081-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.011

2015-03-04

2015-07-28

司法部國家法治與法學理論研究項目（14SFB50030）；四川省社會科學研究規劃青年項目（SC14C043）；教育部重大招標項目（13JZD007）。

徐文（1986-），女，四川綿陽人，博士，講師。主要研究方向為土地法。E-mail： renee0111@qq.com