城市偏向視角下的征地價格扭曲：機理、測度與特征

譚術魁，王斯亮

（華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

城市偏向視角下的征地價格扭曲：機理、測度與特征

譚術魁，王斯亮

（華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

研究目的：闡釋征地價格扭曲的產生機理，測度2005—2011年全國、東中西三大區域和18個省級行政區的征地價格扭曲程度，分析其特征及影響因素。研究方法：統計模型法，對比分析法，計量分析法。研究結果：（1）征地價格扭曲形成于城鄉土地要素流動受控的制度土壤，遵從城市偏向的發展邏輯；（2）征地價格扭曲在2005—2011年間波動上升，總體由80.94%升至88.00%，農地轉用市場價值增速快于實際征地價格增速是其主要原因；（3）征地價格扭曲具有顯著的區域差異，東部表現為“高水平、高增長”，中部表現為“較高水平、低增長”，西部無明顯規律，但區域差異先擴大后縮小，2008年是轉折點；（4）征地價格扭曲隨經濟發展水平的提高和土地出讓市場的景氣而擴大，通過調整補償標準加快征地市場化改革以及通過新增城市建設用地規劃控制增加征地指標則有助于緩解征地價格扭曲。研究結論：現有的提高征地補償標準的方法對于緩解征地價格扭曲上升之勢收效甚微，根本之策是破除城市偏向的發展觀念，推進土地市場化改革，同時可探索構建與國有建設用地出讓市場聯動的征地補償標準動態調整機制。

土地經濟；征地價格扭曲；城市偏向；機理；測度；特征

1　引言

由行政力量的過度管制引起的要素市場化滯后是轉型期中國的重要特征之一。諸要素市場中，又屬土地要素市場化程度最低［1］。在土地一級開發中，出讓環節的市場化程度較為充分，無論是出讓程序還是競價機制都符合市場機制主導資源配置的邏輯；相反的是，農地征收環節還保留著較為濃重的政府管制色彩，地方政府不僅在征地程序上擁有絕對話語權，還以具有法律意義的征地補償標準指導征地價格制定，由此導致實際的征地價格與理論的農地轉用市場價值出現巨大鴻溝，形成了本文所討論的征地價格扭曲問題。

土地征收價格是征地補償標準的實踐表現［2］。中國的征地補償標準經歷了從年產值倍數法到統一年產值法再到區片綜合地價法的演進，總體朝著保障被征地農民利益和增進市場化程度的方向發展［3］。盡管如此，征地補償標準總體偏低是個不爭的事實，來自國務院發展研究中心的調查數據顯示，農民所獲征地補償款只占土地增值收益的5%—10%［4］，這從側面反映了征地價格扭曲的存在。有研究直接揭示了此現象，鄒富良等［5］發現正常的市場價格表達機制的缺失造成征地價格相對于被征收土地市場價值的嚴重扭曲，董全瑞［6］認為現行征地補償體制驅動的土地價格雙軌制是繼農產品價格剪刀差之后獲取農民經濟剩余的新裝置，何為等［7］計算2001—2010年中國農地征用價格扭曲程度后發現征地價格嚴重扭曲，且趨勢更為明顯。

農村土地征收是全面深化改革時期土地管理制度改革的主要對象之一。在此背景下，深度解析征地價格扭曲現象將成為評估土地征收對經濟社會發展影響的起點，亦能凸顯正在進行的市場化改革的緊迫，并為城鄉統一的建設用地市場建設提供方向佐證。然而，已有研究多停留在現象描述層面，缺少對形成機理的理論解釋；此外，僅有的測算征地價格扭曲程度的研究也是以全國為單元，考慮到各地區的土地市場發育和征地補償操作都存在差異，因此有必要將研究深入到更為微觀的地區層面。鑒于此，本文首先使用城市偏向理論，追溯城市偏向的發展邏輯在中國的政策表現，從“路徑依賴”中尋找對征地價格扭曲的合理解釋；然后，提出具體可操作的測度思路與方法，并將其應用于不同區域層面，得到2005—2011年全國、東中西三大區域和18個省級行政區的征地價格扭曲程度；其后，根據測度結果對征地價格扭曲的時序演變和空間差異進行分析，概括若干特征，并構建計量經濟模型考察特征的影響因素；最后得出結論及相應的政策啟示。

2　征地價格扭曲的機理

2.1邏輯淵源：城市偏向的發展政策

城市偏向指二戰后許多發展中國家制定有利于城市部門發展的稅收、投資和價格等政策，旨在快速實現工業化和城市化［8］。城市偏向的發展政策不僅嚴重損害農村部門的利益，而且阻礙國民經濟的持續增長和緩減貧困［9］。具體到政策表現，在早期以價格扭曲為主，政府憑借對城鄉要素交換的較大支配權，傾向于扭曲農產品價格和生產要素價格，以獲取農業剩余補貼工業化［10］；其后隨著結構調整政策的實施逐漸過渡到以分配失衡為主，主要是公共投資和公共支出仍向城市部門傾斜且有日趨嚴重之勢［11］。

中國的制度安排同樣具有明顯的城市偏向特征。城市偏向是新中國成立以來的主導性政策選擇［12］，政府制定的投資、財政、價格、土地等政策均有利于城市［13］。在計劃經濟體制下，為了通過優先發展重工業實現經濟趕超，政府依靠農業生產集體制、農產品統購統銷制度和二元戶籍制度等保證了工農產品價格剪刀差的長期存在，實現了對農業剩余的過度征繳。改革開放后，雖然受益于農業稅費改革和其他強農惠農政策，工農產品價格剪刀差逐漸縮小。然而，農民利益集團影響力仍低于城市利益集團［14］，且在分權治理模式下，地方政府官員迫于以經濟增長為導向的政績考核壓力，傾向于推動轄區第二、三產業發展，因此，政策的城市偏向仍得以維系。相應的在政策表現上，主要是固定資產投資、基礎設施建設以及公共服務支出等仍大量投向城市，對農村地區的投入則顯著不足［15］。盡管如此，由于大規模的公共投資需要充裕的資金做后盾，追根溯源發現，公共投資的城市偏向其實有賴于征地價格扭曲的存在。

2.2遵從城市偏向發展邏輯的征地價格扭曲

中國實行二元土地所有制，在現有的法律約束下，城鄉土地要素流動的方向和渠道受到嚴格控制，征地是農地轉用的惟一合法形式，農地只有被依法征收轉為國有建設用地后，才能以出讓的方式進入市場流轉。“先國有化，后市場化”的城鄉土地要素流動過程服從行政權力配置，地方政府在確定征地補償和征地數量兩方面都實行高度壟斷。具體而言，一是通過主導制定法定征地補償標準，掌握對征地補償的話語權，作為被征收土地所有者的集體和使用者的農民幾乎無法“討價還價”，征地價格市場化改革長期遲滯，雖然補償標準在逐步提高，但被征收土地在后續出讓環節“隨行就市”能顯現巨大的市場價值，實際征地價格因此與農地轉用市場價值發生嚴重偏離，形成的價格剪刀差即是征地價格扭曲；二是通過新增城市建設用地計劃管理，以指標控制的方式確定農地征收數量，出于耕地保護的考慮，加上壟斷供給主體“惜供”的天然特征，征地供給往往是有限的，與旺盛的市場需求相比，就容易使征地價格扭曲擴大。此外，地方政府一般優先征收區位條件較好的農地，人為制定的征地補償標準的等級差別與不同區位農地市場價值的巨大差異是不相匹配的，區位條件較好的農地征收補償與其市場價值的偏離程度更大，因此，越是征收區位條件較好的農地，征地價格扭曲現象就越顯著。

1994年的分稅制改革和2002年的所得稅分享改革，顯著提高了中央財政收入比重，但并沒有相應降低地方財政支出比重，地方政府面臨較大的財政收支差距壓力［16］。在此背景下，地方政府利用對城鄉土地要素流動的壟斷管控權力，通過壓縮土地出讓收入中用于征地補償的比例以及對新增城市建設用地的規劃控制，為城市基礎設施建設和公共服務尋得足夠的資金。可以看出，征地價格扭曲是城市偏向的發展邏輯在改革轉型期的延續，實質是路徑依賴的產物，在維系公共投資的城市偏向中扮演了重要支撐角色。

3　征地價格扭曲的測度

3.1思路與方法

3.1.1總體測度思路 農地征收的本質是農地轉用，征地價格扭曲是由政府對農地轉用過程的行政壟斷造成的，因此，征地價格扭曲程度用征地價格扭曲額與農地轉用市場價值之比衡量［7］，而征地價格扭曲額是農地轉用市場價值與實際征地價格的差值，由此得到的征地價格扭曲程度的計算如式1。LPD值越大，說明征地價格扭曲程度越嚴重。

式1中，LPD為征地價格扭曲程度，PLA為實際征地價格，PLM為農地轉用市場價值。

3.1.2實際征地價格的測算 征地區片綜合地價和統一年產值標準是測算征地補償的依據。該標準由省級人民政府統一公布，一般以縣級行政區為單元制定，且劃分為不同等級。本文以省級行政區為測算單元，采用“縣級→地級→省級”逐級加權匯總的方式處理數據。步驟如下：第一步，以各等級補償標準的中位數作為各縣級行政區的平均征地補償標準①理論上應該用各等級補償標準與相應等級征地面積加權平均，但微觀的征地面積數據難以獲取，如果使用各等級補償標準的簡單平均又容易使結果受極端異常值影響，出于上述考慮，使用中位數是一種可以接受的折中選擇。；第二步，以所轄縣級行政區平均征地補償標準與征地面積加權得到各地級行政區的平均征地價格；第三步，以所轄地級行政區的平均征地價格與征地面積加權得到各省級行政區的實際征地價格。以第三步為例，各省級行政區的實際征地價格根據式2得到。

式2中，PLAi表示省級行政區i的實際征地價格，SLAj表示省級行政區i所轄地級行政區j的征地面積，CLAj表示省級行政區i所轄地級行政區j的平均征地價格。若缺少征地面積數據，則使用新增建設用地面積替代。

3.1.3農地轉用市場價值的推算 依靠理論推算確定農地轉用市場價值。由于農地轉用后將置于國有建設用地市場出讓，基于不動產估價中的成本法原理［7］，國有建設用地出讓價格的構成如式3。

各項的含義、計算基數及計算式如表1。

表1　根據成本法原理推算農地轉用市場價值Tab.1　Calculating conversion market value of agricultural land based on cost method principle

據此得到的農地轉用市場價值的推算如式4。

各參數值的確定依據如下：（1）d。據財政部公布的地方政府性基金預決算收支情況，2010—2013年土地開發支出占國有土地使用權出讓金支出的比例分別為9.31%、17.15%、19.19%和21.82%，自2011年的驟升主要源于“凈地”出讓政策在全國的推廣執行，取2010年及以前的d = 10%，2011年及以后的d = 20%。（2）t。相關稅費主要包括征地管理費、耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償管理費及其他不可控費用。參考劉新華［2］的做法，取t = 3.5%。（3）i。相應年度的中國人民銀行一年期貸款利率。（4）r。參考劉新華［2］的做法，取r = 15%。（5）g。歸屬政府的土地增值收益是政府憑對土地的國家所有權的應得收益，主要用于城鄉公共事務支出。參考何為等［7］的做法，取g = 20%。

3.1.4思路與方法的改進之處 本文定義的“征地價格扭曲程度=（農地轉用市場價值-實際征地價格）/農地轉用市場價值”與已有研究是一脈相承的，但對變量測算有所改進，能更大程度地保證估算過程的科學合理以及結果與現實相吻合。第一，對利用成本法原理由國有建設用地出讓價格倒推農地轉用市場價值的過程進行了詳盡解析，明確界定各個分項的計算基數和計算式，而不再籠統地均以國有建設用地出讓價格乘以參數值計算，且為各個參數值的確定尋找了政策或文獻依據；第二，沒有用常見的農業產值倍數法估算征地價格，而是考慮到征地實際，根據各個地區執行的征地區片綜合地價和統一年產值標準，以實際征地面積逐級加權綜合，得到各個地區各個年份的實際征地價格。

3.2數據來源與范圍

各地區的征地區片綜合地價和統一年產值標準從相應的政府網站上獲取，征地面積、新增建設用地面積、國有建設用地出讓金收入和出讓面積等資料來自《中國國土資源統計年鑒》。之所以選擇2005年作為研究起點，是考慮到各省級行政區普遍從2005年開始組織制定和實施以征地區片綜合地價和統一年產值為基礎的征地補償政策①2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價”，國土資源部2005年發布《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，并下發《征地統一年產值標準測算指導性意見》和《征地區片綜合地價測算指導性意見》。。由于部分省級行政區的政策文件難以獲取，最終選擇的樣本為18個，分別是東部的天津、遼寧、上海、浙江、山東、海南，中部的山西、安徽、河南、湖北、江西，西部的內蒙古、陜西、四川、貴州、云南、甘肅、青海，具有充分的代表性。

3.3測度結果

根據前述測度思路與方法，分別測算2005—2011年全國18個省級行政區，東部、中部、西部3個地區以及全國的征地價格扭曲程度值，如表2。

4　征地價格扭曲的特征

4.1時序變化特征分析

征地價格扭曲程度總體呈波動上升趨勢。2011年全國征地價格扭曲程度達到88%，比2005年的80.94%上升了7.06%，年均上升約1.4%；且除在2006年和2011年有所下降以外，其余年份均有所增加。分東、中、西三大區域看，征地價格扭曲程度均呈波動上升趨勢，其中東部的升幅最大，為10.02%，年均上升約2%，中、西部的升幅低于全國平均水平，分別為3.83%和2.73%，年均分別上升0.76%和0.55%；東、中部亦是除在2006年和2011年有所下降以外，其余年份均有所增加，西部圍繞80%—85%區間波動。

征地價格扭曲的波動上升趨勢在各省級行政區呈普遍性。一是2005—2011年間各省區的征地價格扭曲程度普遍上升，對比2005年和2011年18個省級行政區的征地價格扭曲程度值，除貴州省以外的17個省區的征地價格扭曲程度都表現為增加，而貴州省的降幅也只有0.30%；2005年，有11個省區的征地價格扭曲程度低于80%，超過90%的僅有1個，至2011年，低于80%的省區僅為3個，超過90%的則達到3個。二是各省區的征地價格扭曲程度均為非線性震蕩遞增，2005—2011的各年間，征地價格扭曲程度下降的省區個數分別為13個、8個、5個、5個、2個和12個。

對比實際征地價格與農地轉用市場價值的變動趨勢，可以解析征地價格扭曲程度的時序變化。統計整理發現，2005—2011年間全國及各地區的實際征地價格均逐年增加，2011年全國、東部、中部、西部的實際征地價格相對于2005年的增幅分別為48.10%、49.00%、60.89%和67.22%，但農地轉用市場價值的增速則更為迅猛，同期全國、東部、中部、西部的農地轉用市場價值增幅分別為135.24%、187.50%、104.28%和96.49%，因此，農地轉用市場價值增速快于實際征地價格增速是征地價格扭曲呈現普遍上升趨勢的主要原因。

4.2區域差異特征分析

征地價格扭曲程度呈現顯著的區域差異。從三大區域的差異情況看，2005年和2006年，征地價格扭曲程度最低的是東部，自2007年開始，由于征地補償政策調整的滯后性以及土地出讓價格的大幅增長，東部的征地價格扭曲程度開始大幅反超中、西部，中、西部的征地價格扭曲程度較為接近，表明征地價格扭曲呈現東高西低態勢，與經濟發展水平梯度相吻合。具體到省級行政區的情況看，2011年征地價格扭曲程度值最大的是上海市，達到96.37%，超過90%的還有浙江省和內蒙古自治區，青海省的征地價格扭曲程度最低，為66.47%，低于80%的還有陜西省和甘肅省；2005—2011年間征地價格扭曲升幅最大的是天津，達到23.61%，升幅超過10%的還有上海市、山東省、海南省和云南省，主要集中在東部，中西部的升幅大都低于5%。總體而言，東部表現為“高水平、高增長”，中部表現為“較高水平、低增長”，西部無明顯規律。

表2　2005—2011年全國、三大地區及18個省級行政區的征地價格扭曲程度值 單位：%Tab.2　Degree of distortion of land acquisition price from 2005 to 2011 unit:%

為考察區域差異的變動狀況，計算2005—2011年全國征地價格扭曲程度的變異系數（標準差與平均值的比值），結果分別是0.1084、0.1332、0.2079、0.1153、0.0748、0.0600、0.0861，表明征地價格扭曲的區域差異先擴大后縮小，轉折發生在2008年，這應與當年推出的房地產刺激政策使得土地出讓價格上揚有關。進一步分地區的計算結果表明，中部的內部差異最小，東部的次之，西部的最大，這可以解釋為什么西部規律不明顯；中部的內部差異保持穩定，東、西部的內部差異呈先擴大后縮小趨勢。2008年后區域差異的縮小反映出征地價格扭曲程度的上升趨勢開始具有同步性，嚴重的征地價格扭曲已經成為普遍現象。

4.3計量經濟模型分析

根據對征地價格扭曲特征的初步分析結論，使用18個省級行政區2005—2011年的面板數據，構建計量經濟模型［17］，進一步考察其影響因素。模型如式5。

式5中，dis為征地價格扭曲程度，pgdp、comp、new、lease分別是人均GDP、征地補償增長率、出讓土地中新增城市建設用地比例、國有建設用地出讓價格增長率，分別用來衡量經濟發展水平、征地市場化改革進程、新增城市建設用地規劃控制、土地出讓市場形勢等因素。β是待估計系數，C是常數項，ui是個體效應，εit是殘差。

根據Hausman檢驗結果，選擇固定效應對模型進行估計，得到的結果如表3。

表3　征地價格扭曲影響因素的實證估計結果Tab.3　Empirical estimate results of influence factors of distortion of land acquisition price

人均GDP的系數為正，且在1%的水平顯著，說明征地價格扭曲程度隨著經濟發展水平的提高呈增加趨勢，也可以解釋東部征地價格扭曲程度比中西部高的現象；征地補償增長率的系數為負，且在5%的水平顯著，說明調整補償標準加快征地市場化改革進程有助于緩減征地價格扭曲；出讓土地中新增城市建設用地比例的系數為負，且在10%的水平顯著，說明通過新增城市建設用地規劃控制增加征地指標，能降低農地轉用市場價值，從而減輕征地價格扭曲程度；國有建設用地出讓價格增長率的系數為正，且在5%的水平顯著，說明土地出讓市場的景氣將通過強化農地轉用市場價值，帶來征地價格扭曲的擴大。

5　結論與討論

本文的研究為認識和理解征地價格扭曲問題提供了深刻的理論解釋和科學的實證佐證。通過引入城市偏向理論，從歷史發展的路徑依賴中為征地價格扭曲的產生及其角色尋找了一種合理的理論解釋；通過構建測度模型，并將樣本具體到省級層面，勾勒了更為微觀的征地價格扭曲圖景。本文的結論可以概括為：（1）征地價格扭曲形成于城鄉土地要素流動受控的制度土壤，遵從城市偏向的發展邏輯；（2）征地價格扭曲在2005—2011年間波動上升，總體由80.94%升至88.00%，農地轉用市場價值增速快于實際征地價格增速是其主要原因；（3）征地價格扭曲具有顯著的區域差異，東部表現為“高水平、高增長”，中部表現為“較高水平、低增長”，西部無明顯規律，但區域差異先擴大后縮小，2008年是轉折點；（4）征地價格扭曲隨經濟發展水平的提高和土地出讓市場的景氣而擴大，通過調整補償標準加快征地市場化改革以及通過新增城市建設用地規劃控制增加征地指標則有助于緩減征地價格扭曲。誠然，本文的研究具有一定的局限性，囿于數據資料獲取限制，研究范圍僅限于2005—2011年的18個省級行政區，在模型參數設置上也值得商榷，但本文提供的相對完整的研究思路能為進一步展開相近主題的研究奠定基礎，特別是對征地價格扭曲特征的分析是有益的嘗試，得到的研究結論對于全面深化改革背景下的土地制度改革，特別是征地制度改革無疑具有重要的政策含義。

農地非農化應當是農民分享城市化和工業化成果的過程。近年來，中央政府高度重視對被征地農民的補償安置工作，數度出臺文件提出提高農民分享農地非農化增值收益的比例，并要求地方政府嚴格執行。本文所發現的征地價格扭曲的普遍上升之勢表明，雖然各地區的征地補償標準在近年來都呈逐年提高趨勢，但實際增幅和農地轉用市場價值增幅是不相稱的，以現有的提高征地補償標準的方法來試圖“還原”被征用土地的市場價值是“治標不治本”的，對于緩解業已存在且愈演愈烈的征地價格扭曲可能收效甚微。長期而言，根本之策是破除城市偏向的發展觀念，破除政府對農地轉用市場的行政壟斷，推進農村土地市場化改革，縮小征地范圍，推動形成城鄉統一的建設用地市場，賦予農村集體和農村居民公平的市場主體地位，讓市場機制在土地資源配置、要素流動和價格形成中發揮主導作用。與此同時，在漸進化的改革過程中，應當繼續完善征地補償制度，可以探索建立國有建設用地出讓價格與征地補償標準的比價模型，形成更為科學的征地補償標準動態調整機制。

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（本文責編：郎海鷗）

Distortion of Land Acquisition Price from the Perspective of Urban Bias: Mechanism， Measurement， and Features

TAN Shu-kui， WANG Si-liang
（College of Public Administration， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China）

The purpose of this paper is to clarify the mechanism of distortion of land acquisition price， then to measure distortion degrees of the nation， three regions， and 18 provincial-level administrative regions from 2005 to 2011， and at last to analyze characteristics and its influence factors. Methods include statistical models， comparative analysis， and econometric analysis. Research results show that： 1）the distortion of land acquisition price is a policy tool which is formed in the institution soil of urban-rural land flow controlled， and is to serve the endogenous development logic of urban bias； 2）the distortion of land acquisition price showed a fluctuated upward trend， rose from 80.94% in 2005 to 88.00% in 2011， the main reason for increase was that the conversion market value of agricultural land grew faster than the land acquisition price； 3）there were also obvious regional differences in the distortion of land acquisition price， that is the Eastern Region was high-level and high growth， the Central Region was relative high level but low growth， no regularity inthe Western Region， but the differences was first expanded till 2008 then narrowed； 4）the degree of distortion increases with the development of economy and land lease market， while adjusting the compensation standard for accelerating land acquisition market reform， and increasing land acquisition amount through new urban construction land planning， both are helpful to mitigate distortion. The research concludes that existing methods to improve the land acquisition compensation standards for mitigating the distortion of land acquisition price was somehow useless， the fundamental policy is to get rid of the development concept of urban bias， to promote market-oriented reform of rural land and the form of a unified urban and rural construction land market， at the same time to explore how to construct the dynamic adjustment mechanism for land acquisition compensation linked with state-owned construction land transfer market situation.

land economy； distortion of land acquisition price； urban bias； mechanism； measurement； features

F301.3

A

1001-8158（2015）09-0058-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.008

2015-04-12

2015-08-21

中央高校基本科研業務費資助（2014AA022）。

譚術魁（1965-），男，湖北巴東人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地管理、房地產管理和住房政策。E-mail： tansk@126.com

王斯亮（1991-），男，山東成武人，博士研究生。主要研究方向為土地經濟學。E-mail： wangsiliang@hust.edu.cn