論我國地方金融風險類型及管控機制完善對策

吳周雄

【摘 要】 地方金融的發展對促進我國地方經濟和社會發展起著重要作用。但是，我國地方金融也面臨地方政府融資平臺、地方城市商業銀行等放貸機構以及民間集資借貸活動可能引發的金融風險。而我國地方金融風險的監管和控制機制存在不足：機制不健全、地方政府定位不清晰以及地方金融機構自身的問題。由此，應該完善地方金融風險的監管機制，提升地方政府監管能力和手段，并完善地方金融機構的現代法人治理制度。

【關鍵詞】 地方金融； 金融風險； 管控機制

中圖分類號：F272.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）19-0065-03

地方金融（Regional Finance）是相對于宏觀的金融活動而言的，其具有的地方屬性使其區別于全國性的金融機構，又區別于微觀的單一的金融機構。在我國實務界和理論界，地方金融指的是由地方政府建立的城市商業銀行、農村合作社商業（合作）銀行、城市信用社、農村信用社、信托公司以及其他非銀行金融機構等。地方金融的宗旨是為某一個地區或城市的企業、居民等提供儲蓄、投資、融資、授信等金融服務。基于地方金融的地方性、針對性、靈活性等特點，地方金融的健康發展為地方企業提供融資平臺，從而極大地促進地方和區域經濟的快速發展。然而，我國地方金融的發展遇到了瓶頸，特別是在全球經濟環境不佳、我國經濟處于轉型升級的環境中，地方金融管理體制還不健全、地方金融存在一定程度無序發展、地方商業銀行等金融機構經營能力較弱等問題使地方金融的發展面臨較大的風險隱患。

一、我國地方金融風險類型分析

（一）地方政府融資平臺面臨的風險

在凱恩斯主義經濟理念的指引下，正如前世界銀行副行長林毅夫教授所主張的“投資仍然是拉動經濟發展的主要動力之一”，而地方政府的主動投資對于促進城市、地方經濟的發展發揮著重要作用。地方政府往往通過設立地方政府融資平臺（Local government financing platform）來實現主動投資活動，實踐中主要指的是所謂的城市建設投資有限公司，簡稱城投公司。城市建設、水電路等公用事業的發展離不開地方政府融資平臺的活動與經營，但地方政府融資平臺的規范運作、監督管理等方面的不到位，隱藏著不少風險，其中尤以地方政府融資平臺可能引發的地方政府債務違約風險最為緊要。近幾年，地方政府融資平臺所進行的貸款與擔保開始進入貸款償付期，地方政府所擔負的債務到期，可能會出現信用違約、貸款逾期等風險和問題。短貸長投、挪用貸款、違規擔保等不少失范經營更加劇了地方政府融資平臺的風險。2014年，山東齊魯銀行發放給濟南市歷城區城市建設綜合開發公司（即地方政府融資平臺）一筆3 507萬元的貸款本金違約，被許多人視作地方政府融資平臺銀行貸款違約個案。地方政府融資平臺引發的地方政府債務信用違約風險，已引起中央政府和相關監管機構的高度重視。2014年發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，對如何防范、識別和處置地方政府融資平臺等引發的風險進行了原則性和方向性的規定，但是如何具體落實，還需要地方政府等監管部門的努力。

（二）地方商業銀行等放貸機構面臨的風險

地方金融的繁榮發展是推動我國實體經濟發展的重要力量。而地方金融機構的遍地開花及其推出的有針對性的業務，也使我國城市、農村和區域的市場主體的各項活動有著充足的資金支持，降低了其投資、融資的難度和成本，有助于解決中小企業的融資難問題。有數據顯示，在2013年底，我國城市商業銀行等的資產規模在全國銀行機構中所占比例達到39.4%；2013年6月，小額貸款公司數量達到7 086家。但是，城市商業銀行等地方金融機構卻面臨不少經營難題，包括：城市商業銀行等地方金融機構的資本規模往往較少，其資本金嚴重不足，資本短缺；以城市商業銀行為代表的地方金融機構的盈利能力不足，過分依賴貸款利息；由于經營活動有時過于激進，使得地方金融機構的不良資產所占比例偏高等；在地方保護的傾向下，地方商業銀行等放貸機構的經營往往不透明，導致內外部監督不足等。所有這些因素都使得地方商業銀行等放貸機構面臨可能的風險，需引起地方政府等地方金融監管機構的警惕。

（三）民間集資借貸活動可能引發的地方金融風險

改革開放以來，隨著民營經濟的發展，資本和財富的積累，藏富于民，民間資本擁有量十分驚人。另外，由于融資門檻、難度等的限制，中小微企業的融資難問題始終沒有獲得緩解，這直接催生了我國民間融資活動的日益增長。毫無疑問，民間金融的發展對我國地區的經濟發展，特別是農村地區的社會經濟發展，均有一定的推動作用。在某些地方，民間集資甚至成為不少中小微企業主要的融資渠道和方式。但是，不規范的民間金融活動也給地方金融和經濟的穩定、安全埋下了隱患，造成一定危害。民間集資借貸活動的失范、失控可能在地方金融領域引發多米諾骨牌效應，促發地方金融風險。例如，溫州民間借貸危機的出現就代表著民間集資借貸危機可能帶來的地方金融風險。根據2011年《溫州民間借貸市場分析》報告，溫州有60%的企業參與了民間借貸。隨著外部經濟環境的惡化，溫州中小企業主的“跑路”實則是企業資金鏈斷裂，從而出現了貸款違約，這進一步引發了民間借貸危機，導致地方金融流動性緊張，城市商業銀行等地方金融機構所背負的收貸壓力沉重。

二、現階段地方金融風險預警、防范與監管存在的問題和不足

如上所述，地方金融繁榮發展的背后隱藏著不少風險，部分是地方政府融資平臺風險、地方商業銀行等金融機構面臨的信用風險等以及民間集資借貸活動可能引發的地方金融風險等。我國自1998年以來，為了解決地方金融機構存在的壞賬、呆賬等問題，化解地方金融風險，中央政府通過專項借款項目來幫助地方政府提升解決風險的能力，建立了防范地方金融風險的一套舉措和體系。但不可避免的是，地方金融風險的預警、防范與監管活動中仍然存在不少問題。

（一）地方金融風險監管的機制不健全，沒有形成制度化的監管體系

我國“十二五”規劃已經明確將“完善地方金融管理體制”作為發展地方金融的重要工作之一。但是，我國地方金融風險的監管機制還不健全，遠遠沒有形成制度化、體系化、可追溯的成熟的監管體系。例如，我國地方金融機構的市場退出機制還不完善。自由競爭與優勝劣汰是金融市場遵循的根本原則，地方金融機構的市場退出機制是為了凈化地方金融市場，及時解決地方金融存在的風險，并激勵城市商業銀行等地方金融機構努力改善自身經營，但由于我國金融市場的金融機構退出機制不完善，導致一些地方金融機構欺上瞞下，經營不透明，在出現資不抵債時仍繼續經營，威脅地方金融安全。此外，監管地方金融風險是維護金融穩定和健康發展的重要工作之一，這是基層人民銀行（央行）、銀監辦和地方政府相關職能部門的職責。但是，地方金融風險所涉及的事務繁多，監測地方金融風險的活動缺乏制度化的統一工作方針、指南和程序，同時也缺乏“協同論”的指導，難以實現多部門的互動與協調。而且，地方金融風險的監管往往呈現“政出多門，群龍治水”的局面，各個部門之間沒有形成合力，地方政府、基層人民銀行、銀監辦、地方政府融資平臺（城投公司等）、地方金融機構等沒有充分協調和聯動，導致制度化的監管體系沒有建立，信息披露也不及時，嚴重影響了地方金融風險的防范、預警和管控。

（二）地方政府對地方金融風險的監管責任、措施和能力等存在不少問題

除了中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會等專業的金融監督管理機構之外，地方金融與生俱來的地方屬性使得地方政府在規范、管理地方金融機構及其相關經營活動中應該發揮更大的作用。但是，實踐中，我國地方政府對地方金融風險的監管責任、措施和能力等存在不少問題。首先，鑒于地方金融的作用，地方政府往往與地方金融機構關系密切，地方政府部門對地方金融機構的管理越位、越限的現象時有發生，這無疑干擾了地方金融機構的正常經營活動，埋下了金融風險的隱患。而“政企不分”局面的出現也導致地方政府對地方金融機構的監管難以實現專業性的、真實的、嚴謹的規范和管理，嚴重者甚至引發金融腐敗現象。其次，就地方政府的監管責任而言，監管責任模糊是地方政府監管地方金融風險的重要難題之一。實際上，隨著地方金融的發展和地方政府財政實力的提升，地方政府對金融風險的監管責任也有所上升，其作為出資人的、經濟主體的以及公共主體的風險處置責任等均需進一步明晰和確認。最后，不同于“一行三會”等專業的金融監管機構，地方政府的監管能力和措施往往有限，地方政府設置的地方金融辦的角色和地位在尷尬之余，其職責、能力和措施也十分有限。地方金融辦往往是地方政府的下屬部門，其對金融機構的監管采取行政手段為主，監管手段落后、專業性不強，而且相關金融監管人才的缺乏也成為制約其監管能力和措施的重要原因。提升地方金融辦的管理性和服務職能是加強地方政府對地方金融風險進行監管的途徑之一。

（三）地方金融機構自身存在的問題

地方政府鼓勵發展金融業，但是，金融市場的不完善以及其他歷史原因導致地方金融機構自身也存在不少問題，亟需解決。首先，我國大部分地方金融機構是由地方政府主導或者參與組建的從事金融行業的機構，仍然沒有建立起現代法人治理制度，城市商業銀行、城投公司、信托公司等地方金融機構的內部產權仍不明晰，行政色彩濃厚，行政干預現象層出不窮。這埋下了地方金融機構經營活動所出現的可能風險。其次，地方金融機構的實力較弱，這直接體現在其資本金規模較小、金融專業人才儲備不足、日常運營管理能力較低、管理與經營經驗不足、業務產品陳舊不合時宜等，亂放貸、集中放貸等失范的經營活動時有發生，這些都限制了地方金融機構的健康發展，可能觸發地方金融風險。最后，受計劃經濟和體制等歷史原因的影響，地方金融機構的建立、發展往往摻雜著十分復雜的因素，例如，地方政府、央企國企、私營企業等市場主體。多元化的主體和歷史因素，使得地方金融機構內部的決策、經營活動、內部監管及其與其他市場主體的關系更加復雜。如何解決歷史問題，理順地方金融機構內部機制，解決自身存在的資本金等問題，也是防范地方金融風險不可偏廢的。

三、完善地方金融風險管控機制的對策建議

地方金融在我國地方社會和經濟發展中扮演著重要角色，而各類地方金融風險不僅對我國地方金融機構、地方經濟發展和社會穩定帶來隱患，而且地方金融風險可能從“地方”傳染至“全局”，引發全局性的金融風險。因此，如何提升監管效果，防范和管理可能的地方金融風險，對我國地方政府、地方金融機構都是不小的挑戰。為此本文提出如下完善地方金融風險管控機制的對策建議。

（一）完善地方金融風險的監管機制，實現監管的體系性和協調性

首先，要從立法的高度，明晰中央政府、地方政府、一行三會（央行、銀監會、證監會、保監會）等監管機構對地方金融風險各自的監管責任，限定各自的活動內容和邊界，特別是地方政府在其中的角色和地位。我國“十二五”規劃綱要明確提出，“強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任”。地方政府一方面作為許多地方金融機構的出資人，應該履行出資人的職責和權力，提高金融資產的質量，防范可能的經營風險；另一方面，作為監管主體的地方政府，更應該通過一系列的規章政策來規范轄區內地方金融機構的經營行為，維護金融秩序，防范金融風險，并及時處置可能的金融事件。其次，應該努力完善地方金融風險的各類監管機制，構建地方金融風險預警機制，建立金融風險的指標體系、操作手法和方案；完善地方金融機構市場退出制度，通過破產、重組兼并等方式自然淘汰經營不善的金融機構；有條件的地方還可以組建地方金融機構風險處置基金，明確省級政府、地方金融機構基金出資人的責任和角色，并以此為平臺，為可能的金融風險提供資金支持。最后，在完善機制、明晰責任的基礎上，應該實現各個不同監管部門之間的體系性，建立金融信息分享機制，重大事故共同應對平臺和機制。

（二）提升地方政府對地方金融風險的監管能力和手段

首先，改革地方金融辦，賦予其明確的職責、權力和功能，地方金融辦在確保機構良好運轉的同時，制定日常監管計劃和重大事項報告制度，應該加強對地方金融機構的管理，收集、分析、整理數據，為金融管理和決策奠定數據基礎和科學依據。其次，擴寬監管思路，提升監管能力，采用多種手段，對地方金融活動和機構實施“多管齊下”的監管與規范。地方金融創新的速度日益提升，相應的監管部門的監管能力和手段也要與時俱進，不斷革新，綜合運用行政、法律、經濟、網絡技術等手段，提高監管效果。最后，提升地方政府的監管能力與手段最根本的是培養、引進地方金融管理的專業人才，特別是熟悉國情、通曉專業知識、具備管理能力的復合型人才。專業人才的引進可以提升監管水平及其科學性，有助于防范和管控可能的地方金融風險。

（三）完善地方金融機構的現代法人治理制度

“擒賊先擒王，打蛇打七寸。”地方金融風險的防范和管控的關鍵除了外部的監督管理和控制，最關鍵的仍然是無數地方金融機構各自的經營能力、自身的治理制度。由于歷史等復雜的原因，我國地方金融機構的現代法人制度仍然遲遲未建立和完善，一方面，應該理清地方金融機構與地方政府之間的關系，實現政企分明，作為外部監管機構，地方政府不應過分干預金融機構的日常運營與業務往來，而應突出自身的外部監管職能；另一方面，地方金融機構應該建立和完善現代法人治理制度，設立董事會、監事會、經理人制度等，以實現有效、合理、合法的運營，完善內部監督和風險管控。此外，地方金融風險直接引發地方金融機構自身的經營不善和風險防控意識的不足，因此，地方金融機構應該建立內部監督和風險預防、管控的內部機制，成立專門的金融風險管控部門，將金融風險扼殺于萌芽狀態。

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