國資監管方式將發生根本性轉變

賀斌

彭建國。（資料圖）

9月13日，國務院正式公布《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。但由于《指導意見》只是“大的框架”，沒有相應細則跟進，有些內容只是原則性規定，進而引發各種討論。

“管資本為主”是不是新加坡的淡馬錫模式？組建國有資本運營、投資公司，是不是在國資委和中央企業中間增加了一層監管鏈條？出資人職能和監管職能是否要分離等等？針對種種疑問，《中國新聞周刊》專訪了國務院國資委經濟研究中心副主任、研究員彭建國。

“監管職能和層級依然不會變”

中國新聞周刊：有些輿論認為，《指導意見》提出的“管資本為主”是借鑒了新加坡的淡馬錫模式，對此，你怎么看？

彭建國：我認為，中國的國資管理體制總體上不是淡馬錫模式。首先，所謂的“淡馬錫模式”是政府部門作為出資人代表，是一個典型的政企不分、政資不分的模式，這與我們改革的方向是相反的。中國的改革方向是市場化，也就是“三個分開”，政企分開、政資分開、所有權和經營權分開。而淡馬錫模式與市場化方向的改革不相符。

二是新加坡的國有經濟和中國的國有經濟有很大差別。新加坡是資本主義，國有經濟占的比重較小，而中國是社會主義市場經濟體制，以公有制為主體，國有經濟起主導作用，中國的國有經濟總量是新加坡的幾百倍。國有經濟在中國有這么重要的地位作用，決定了我們不能照搬照套他們的模式。

我認為，照搬“淡馬錫模式”不符合中國國情，我們應該走中國特色的路子，必須有專門的國資監管機構來監管。

中國新聞周刊：這次《指導意見》提出要組建國有資本運營公司和國有資本投資公司，是否意味著將從原來國資委監管企業，變成由國有資本投資、運營公司監管企業？

彭建國：對于這個問題，社會上誤解比較多。《指導意見》提出要完善國資監管體制，要以管資本為主，轉變國資監管機構的職能和方法，改建組建和充分發揮國有資本投資運營公司專業平臺公司作用，調整優化國有經濟布局結構，推進經營性國有資產集中統一監管，這絕對不是將現在國資監管的兩層架構變成三層，在國資委和中央企業中間再增加一個“婆婆”，而只是構建一個國有資本運作平臺。

一方面，增加一個監管環節，就等于拉長了監管鏈條，增加了監管成本，導致信息失真、效率降低。另一方面，國有資本投資公司、國有資本運營公司本質上也是一個中央企業，同樣受出資人監管。而且，出資人職能和監管職能天然一體，不可分割。世界上從來沒有哪個股東不去監管自己出資、投資的企業的，除非是股市中投機炒股的散戶。

中國新聞周刊：那么，這兩類公司與其他中央企業是什么關系？

彭建國：一般來說，國有資本投資公司、國有資本運營公司不是插在中央企業和國資委中間的一層架構。

目前，部分中央企業已經開展了試點，從試點情況來看，并沒有增加新的層次，無論國有資本投資公司、國有資本運營公司還是其他企業，都統一由國資委監管。

比如，將國家開發投資公司組建成國有資本投資公司，還是原來那個企業，只是資本運作這塊發生了變化。原來主要關注實業，現在不僅關注實業，還更關注資本投資。比如中糧集團要改組成國有資本投資公司，改完后就是中糧投資公司，核心業務依然是糧油食品。

而且國有資本投資公司、經營公司能夠運作的資本也是自己原來的那部分，或者中央再劃撥一部分，或者把小的企業劃撥給它。

中國新聞周刊：和原來相比，這兩類公司各自承擔什么樣的職能？

彭建國：目前，試點企業還沒有公布具體的改革方案，但國有資產投資公司以后肯定要加大投入，利用這個平臺整合更多資源。一些小的中央企業，小的業務要交給他們管理，資本運營公司可能更多關注資本運營這塊。

而且，投資公司和運營公司的區別，現在也有待厘清。原來說投資公司主要是產業投資，運營公司主要是產權管理，但投資往往要運營，運營就要投資，兩者很難割裂開來，所以現在有的干脆就叫國有資本投資、運營公司。

目前試點的都是投資公司，沒有運營公司，投資公司的產業多有國家戰略功能的產業，主要還是做產業投資;運營公司還是更市場化那一部分。打個比方，投資公司是養孩子的，孩子要當接班人，將來長大要承擔家庭責任的，因此，投資的產業要對國家有戰略影響，要保持戰略控制力，把產業做大。而運營公司是養豬的，養肥了就賣掉，再養。

中國新聞周刊：什么樣的中央企業可能會重組為國有資本投資、運營公司？

彭建國：我認為市場競爭更強的企業更適合重組。從目前試點企業來看，中糧集團能被選中，一是企業本身基礎不錯，規模比較大;二是其產業有戰略功能;三是行業原來資本運作也不錯。我認為，這些條件都得具備才可能重組為國有資本投資、運營公司。

實際上，大部分中央企業下面本身都有運營公司，比如國開投原來就有資產管理部。但國有資本投資、運營公司是將企業整體改為投資公司和運營公司，企業還是原來的企業。比如，中糧集團原來有投資運營職能，改了試點，這個職能還是他的，可能將來企業運作方式、關注重點會有改變，投資方向會有改變。

另外，在混合所有制改造這塊，國有資本投資、運營公司必須是國有全資企業，但只是集團公司層面，下面的子公司可以多元化。比如中糧集團公司是全資的，但子公司很多是混合所有制的。

“監管機構要明確兩個清單”

中國新聞周刊：兩類公司要履行出資人職責，需要通過國資監管部門的授權，現在有兩種授權，國資委授權和國務院授權，兩類授權有何不同？

彭建國： 這兩種授權方式都能使國有資本投資公司、國有資本運營公司成為股東。但國務院直接授權的企業是否還由國資委監管，可能是以后將面臨的最大問題。

如果不由國資委監管，由誰來管國務院的授權？是否還得成立一個新的監管機構？這些還需要繼續研究和探討。

中國新聞周刊：國有企業改革的試點將從哪兒開始，是否允許地方先行先試？

彭建國：我國國有資產管理體制是國家統一所有，分級管理。因此，省里的國有資產歸省里管，市里的國有資產歸市里管。

根據《指導意見》，中央層面的改革，由國資委、國務院直接授權國有資本運營、投資公司履行出資人職責，各個地方的改革由各地按照規定進行。

中國新聞周刊：過去的國有企業面臨“婆婆”眾多的問題，將來在國有企業改革這塊，各部委將如何分工？

彭建國：按照頂層設計方案，國資委負責《指導意見》規定的第一部分。此外，國資委還擔負著分類改革、法人治理結構調整，以及外派監事會等等，解決歷史遺留問題;發改委負責發展混合所有制企業;財政部負責完善國有資產管理體制方案，組建兩類資本公司;人社部主要負責薪酬分配等。

中國新聞周刊：與原來相比，各部委對國有企業管理的職能有何變化？

彭建國：各部委基本還是根據原來的職能負責相關內容，比如，發改委代表政府審批，負責整個經濟體制改革，而國資委只是負責國有資本管理改革這塊。

中國新聞周刊：有消息稱，《指導意見》去年就打算出臺，為何拖到現在？

彭建國：不能說是拖，拖是被動的，其實主要是改革策略和頂層設計的推出需要積極穩妥。中央對國企改革非常慎重，文件都修改100多次了，但中央認為要在大量調查研究，總結各方面意見和試點的基礎上出臺，會更加全面，更有操作性一些。從國資委參與國企改革文件修改來看，真的是緊鑼密鼓，“白+黑”“2+5”，抓得特別急。

中國新聞周刊：你剛才說《指導意見》經過幾百次修改，最大的爭議焦點在哪兒？

彭建國：“管資本”就是最大爭議焦點。比如之前說的，有人認為管資本就是搞“淡馬錫模式”，就是將國資監管從兩層變成三層，就是出資人和監管分離。

從頂層設計總的來說，在管資本這塊，在國資管理體制方面，還是堅持原有的資本框架，在此基礎上進行完善，不是推倒重來。所以，大的框架體制沒有變，但國資監管方式將會發生根本性轉變。

中國新聞周刊：今后，國資委的職能將會有怎樣的轉變？

彭建國：主要就是兩個清單，責任清單和權力清單，不是什么都管，比如清理審批權，分為不該管的、可管可不管的、應該管的。前兩個就要從權力清單中剔除。

該管的主要是三個方面的管理：一是戰略管理，管方向、管全局、管重點、管大事;二是章程管理，依法治國，依法監管，對企業來說最大的章程是公司法，要明確出資人的權利和責任邊界在哪里;三是預算管理，就是突出管資本，管資本就要管賬目，不能做假賬，將來可能會給企業派總會計師。

此外，還有三個歸位：一是把應該讓企業決策的東西歸為企業;二是子公司原則上由總公司管理;三是過去國資委管理的政府部門交代的事，今后原則上也要交由政府部門和相關機構管理。

中國新聞周刊：在你看來，國資委的監管職能是削弱了還是增強了？

彭建國：《指導意見》的其中一條基本原則是堅持增強活力和強化監管相結合。要進一步完善國有企業監管制度，切實防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。

從這個意義上來看，實際上是加強了國資委的監管。