國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系探微

靳海婷

（廣西大學(xué) 法學(xué)院，南寧 530004）

一、依法治黨是依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

法治與傳統(tǒng)的人治相對(duì)，它要求國(guó)家嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行社會(huì)管理與社會(huì)發(fā)展。法治理念作為現(xiàn)代國(guó)家管理所應(yīng)持有的態(tài)度及國(guó)民所應(yīng)秉持的信念，是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物。在社會(huì)生活中，法律首先扮演的是一個(gè)社會(huì)管理工具的角色。在私法領(lǐng)域中，通過(guò)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帲l(fā)揮著化解當(dāng)事人之間矛盾的作用，從而構(gòu)建出人與人之間和諧的社會(huì)氛圍。在公法領(lǐng)域中，法律被視為公權(quán)力的牢籠，以法之明文規(guī)定的形式限制公權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張，幫助公權(quán)力與私權(quán)利在動(dòng)態(tài)生活中尋求到一個(gè)平衡點(diǎn)，以達(dá)社會(huì)穩(wěn)定之國(guó)家目的。此外，法律更是社會(huì)價(jià)值觀(guān)念的體現(xiàn)及價(jià)值評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。一國(guó)之立法，建立于廣大人民意愿的基礎(chǔ)之上，是一個(gè)社會(huì)的整體價(jià)值觀(guān)念的表達(dá)。法律規(guī)定何者為“對(duì)”，即是提倡與鼓勵(lì)這些行為；法律規(guī)定何者為“錯(cuò)”，即是在價(jià)值觀(guān)上對(duì)其予以的否定。國(guó)家借由公布法律之形式，表明其社會(huì)價(jià)值取向，同樣以此形式影響著社會(huì)生活中個(gè)人的價(jià)值判斷。

法治作為一條通往現(xiàn)代文明的路徑，為國(guó)家管理者所用，已有一定的歷史可以追溯。法治破除人治弊端，賦予了國(guó)家新的生命力。各國(guó)對(duì)接踵而至的法治道路的規(guī)劃樂(lè)此不疲，而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)亦反饋了良好的社會(huì)效果，國(guó)家步入有序的狀態(tài)。順應(yīng)歷史潮流，我國(guó)開(kāi)創(chuàng)了具有中國(guó)特色的法治道路，塑造了一系列的法治路徑及理念。在這一系列的法治理念的構(gòu)建中，依法治國(guó)是核心與主線(xiàn)，其中包含的“依法治黨”要素是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)。黨的執(zhí)政理念，始終要求依法執(zhí)政、依法治國(guó)，在法律的框架內(nèi)進(jìn)行國(guó)家治理，始終要求共產(chǎn)黨員模范地遵守憲法與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。這些都標(biāo)志著黨執(zhí)政的合法性與正統(tǒng)性。在依法治國(guó)與依法治黨的主題中都貫穿著法治理念，是法治理念的實(shí)踐與應(yīng)用。所以在本質(zhì)上，依法治國(guó)與依法治黨有著內(nèi)在的一致性。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨組織內(nèi)部的管理秩序與人員秩序。法律治理國(guó)家是提升黨執(zhí)政能力的正確路徑。我國(guó)《憲法》第五條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”這意味著盡管黨作為執(zhí)政黨，仍然需要在憲法與法律的框架內(nèi)執(zhí)政，不得偏離憲法和法律之規(guī)定。作為黨內(nèi)“根本大法”的《黨章》亦強(qiáng)調(diào)憲法與法律的重要地位。由此可見(jiàn)，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)在這一層面上是相容的，相互促進(jìn)的。

二、國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)分屬兩個(gè)不同體系

根據(jù)學(xué)界的共識(shí)，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)分屬于不同的體系之中，盡管兩者在內(nèi)容制定上存在一致性，但是亦存在沖突的情形，所以要使兩者保持良好的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，不至于“脫軌”，就必須厘清兩者之間的區(qū)別，劃分其界線(xiàn)，才能保持國(guó)家秩序與黨內(nèi)秩序的穩(wěn)定與和諧。

（一）黨內(nèi)法規(guī)不在憲法規(guī)范之列

黨內(nèi)法規(guī)以全黨的名義制定，規(guī)范黨組織的一切運(yùn)作及其人員的行為規(guī)范，其中《黨章》作為全體黨員的最高行為準(zhǔn)則，曾有學(xué)者一度認(rèn)為《黨章》作為黨員的總章程，應(yīng)當(dāng)劃入憲法規(guī)范性文件之列，甚至有學(xué)者指出《黨章》具有憲法上的效力。存在這樣的認(rèn)識(shí)實(shí)則有其深刻的歷史原因。首先，就產(chǎn)生的時(shí)間來(lái)看，《黨章》產(chǎn)生于1922年的黨的第二屆全國(guó)代表大會(huì)，相比之下新中國(guó)的第一部《憲法》制定于1954年的全國(guó)人民代表大會(huì)。《黨章》在產(chǎn)生的民主成分及作用來(lái)看，確實(shí)帶有一定的憲法影子。其次，隨著《憲法》的修改完善，《黨章》亦跟隨《憲法》的修改節(jié)奏進(jìn)行自我完善。從內(nèi)容上說(shuō)，憲法的序言及相關(guān)條文與黨章的總綱存在文字上的高度一致性。憲法序言共有13個(gè)自然段落，其中第5至12段的內(nèi)容與黨章第6至14自然段的主要內(nèi)容高度重合。綜合這些原因，也難免使人有《黨章》具有憲法性質(zhì)的錯(cuò)覺(jué)。

究竟《黨章》是否具有憲法的性質(zhì)？隨著憲法理論的不斷拓展，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)不言自明，《黨章》不應(yīng)列入憲法規(guī)范之列的原因是：第一，從制定主體上來(lái)看，《黨章》是由最初的共產(chǎn)黨組織起草制定的，代表的是共產(chǎn)黨員的共同意志，而非全國(guó)人民的意志表達(dá)；憲法的生命力在于，它是經(jīng)由人民的授權(quán)，由制憲機(jī)關(guān)進(jìn)行制定，得到全國(guó)人民的肯定的。第二，從其調(diào)整對(duì)象上說(shuō)，《黨章》不外乎調(diào)整的是黨組織內(nèi)部的人、事、物關(guān)系；而憲法的存在是為達(dá)到保障全體公民利益及規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)行為的目的。第三，論兩者的效力方面，《黨章》的效力只能及于共產(chǎn)黨員，管理的也是其內(nèi)部事務(wù)，不能對(duì)外產(chǎn)生效力，這與公司的內(nèi)部章程有一定的相似性，憲法作為我國(guó)的根本大法，具有最高的法律效力。所以，不論黨內(nèi)法規(guī)具有怎樣的歷史原因，要視其為憲法規(guī)范在理論上是很難站住腳的。

（二）黨內(nèi)法規(guī)不同于一般法律

自法律產(chǎn)生之始，對(duì)其含義的認(rèn)定備受爭(zhēng)議，可謂仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。霍布斯認(rèn)為：“法是國(guó)家對(duì)人民的命令，用口頭或者書(shū)面文字說(shuō)明，或用其他方法所表示的規(guī)則或者意志，用以明辨是非、指示從違。”美國(guó)法學(xué)家弗蘭克提出：“就任何具體而言，法或者是實(shí)際的法，即是關(guān)于這一情況的過(guò)去的判決；或者是大概的法，即關(guān)于一個(gè)未來(lái)判決的預(yù)測(cè)。”在不同法系下存在法的定義上的差別，我國(guó)屬于制定法國(guó)家，大多學(xué)者秉持的觀(guān)點(diǎn)是：法是由國(guó)家制定、認(rèn)可并由國(guó)家保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志，以權(quán)利與義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級(jí)所期望的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系。且不論對(duì)法進(jìn)行何種定義，其文字措辭又如何，構(gòu)成法的概念的要素不外乎以下幾個(gè)方面：第一，法由國(guó)家制定。第二，涉及國(guó)家強(qiáng)制力的運(yùn)作。第三，法的正義性，即區(qū)分“善法”與“惡法”。

黨內(nèi)法規(guī)則完全不具備以上法的相關(guān)要素。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)。在性質(zhì)上屬于黨在進(jìn)行自身建設(shè)及管理過(guò)程中的內(nèi)部規(guī)范性文件。其區(qū)別于國(guó)家法律，首先表現(xiàn)在制定主體方面。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般由兩類(lèi)主體制定，一為黨的中央組織，二為中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。制定的主體只限定在黨組織內(nèi)部，并未如法律一般，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定，體現(xiàn)全體人民的意志。其次，黨內(nèi)法規(guī)的保障體系也并不涉及國(guó)家的強(qiáng)制力。國(guó)家公權(quán)力的代表，即是立法、司法、行政等三大公法部門(mén)。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部產(chǎn)生的位階效力上或者內(nèi)容上的的沖突，不屬于立法機(jī)關(guān)的審查范圍；對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的違反行為也并未納入司法救濟(jì)途徑，黨組織內(nèi)部有其自身的懲處規(guī)范；黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)依靠的是各級(jí)黨委，與行政機(jī)關(guān)分屬兩個(gè)不同的部門(mén)體系。總之，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)在概念要素上存在著顯而易見(jiàn)的界線(xiàn)劃分，兩者分屬于不同的體系之中。

（三）黨內(nèi)法規(guī)或具有軟法的某些特性

近年來(lái)，有將法律作“硬法”與“軟法”之分的趨勢(shì)。“硬法”指國(guó)家法，屬于國(guó)家法律體系，包括憲法與一般法律。“軟法”概念屬于舶來(lái)之物，作為法的表現(xiàn)形式之一，客觀(guān)存在于各國(guó)的法秩序當(dāng)中。起初，軟法一詞出現(xiàn)于國(guó)際法領(lǐng)域，在環(huán)境保護(hù)的合作、國(guó)際爭(zhēng)端的解決方面起到了驚人的成效。究其概念，法國(guó)學(xué)者F r a n c i s S n y d e r認(rèn)為，軟法是原則上沒(méi)有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則。我國(guó)學(xué)者則認(rèn)為，軟法實(shí)際上是一個(gè)概念性的詞語(yǔ)，就是作為一種事實(shí)上存在的，可以約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則，此行為規(guī)則的實(shí)施基本上不直接依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力的保障。

根據(jù)這一觀(guān)點(diǎn)來(lái)審視黨內(nèi)法規(guī)，很容易得出黨內(nèi)法規(guī)具有軟法性質(zhì)的結(jié)論。眾所周知，國(guó)家強(qiáng)制力主要指軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等暴力機(jī)關(guān)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益與社會(huì)利益，對(duì)違法犯罪事項(xiàng)予以懲處的公權(quán)力。相反，違反黨內(nèi)法規(guī)的情況下，通常的做法是將黨員進(jìn)行“雙開(kāi)”或者“雙規(guī)”，“雙開(kāi)”即開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職；“雙規(guī)”指在規(guī)定時(shí)間規(guī)定地點(diǎn)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明坦白，兩者皆屬于對(duì)黨員的紀(jì)律處分。違反黨內(nèi)法規(guī)行為的懲處也僅止步于此，并未涉及國(guó)家強(qiáng)制力的介入。所以在此層面上，將黨內(nèi)法規(guī)視為軟法有其合理之處。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接問(wèn)題

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突與銜接問(wèn)題的表現(xiàn)

盡管黨內(nèi)法規(guī)在制定過(guò)程中，嚴(yán)格遵守憲法與法律的相關(guān)規(guī)定。但是由于歷史遺留的原因及瞬息萬(wàn)變的社會(huì)狀態(tài)，要保持黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的一致性，是有一定難度的。如我國(guó)在2013年廢除了勞動(dòng)教養(yǎng)制度之后，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十一條規(guī)定明顯與現(xiàn)實(shí)立法產(chǎn)生了沖突，需要黨內(nèi)法規(guī)作及時(shí)的清理工作。以上是為法律法規(guī)實(shí)體上的沖突例證，關(guān)于兩者之間的沖突亦表現(xiàn)在相關(guān)的程序之中。在實(shí)踐上，有關(guān)黨員違反了黨內(nèi)紀(jì)律甚至觸犯了刑法的情況下，對(duì)其的懲治措施第一步基本上都是對(duì)其進(jìn)行“雙開(kāi)”，而后才是司法權(quán)力的介入。這種“先黨內(nèi)后黨外”的程序，其實(shí)并無(wú)法律上的直接規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)之中也并無(wú)明確的規(guī)定。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十二條規(guī)定：“黨員受到黨紀(jì)追究，需要給予行政處分或者其他紀(jì)律處分的，作出或者批準(zhǔn)作出處理決定的黨組織應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織提出建議；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)。”只有通過(guò)此條文的解讀，方能窺探出“先黨內(nèi)后黨外”程序的一些端倪。程序上的先后之別，難免使人產(chǎn)生黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)先于國(guó)家法律的錯(cuò)覺(jué)。不論其先后順序的正當(dāng)性，該問(wèn)題實(shí)際上屬于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接問(wèn)題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突與銜接的解決路徑

1.完善備案審查機(jī)制。國(guó)家法律的制定已有成熟的體制保障，相比之下黨內(nèi)法規(guī)的制定及落實(shí)并無(wú)完整的程序保障，稍顯混亂。由于制度的不完善，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的合法性備受質(zhì)疑，為消除這些疑慮，建立黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制是首要任務(wù)。國(guó)家法律的備案審查制度是我國(guó)立法監(jiān)督的重要一環(huán)，各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)司職法律法規(guī)的審查備案工作。從審查的前置程序、審查的對(duì)象、審查的程序事項(xiàng)都有明確的規(guī)定，加強(qiáng)了法律體系的內(nèi)在一致性與整體性。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中明確了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案制度：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)、中央軍委及其總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)于發(fā)布的同時(shí)報(bào)送中央備案。”但是此條規(guī)定僅表明存在備案制度的形式，由于缺乏相應(yīng)的審查機(jī)制，使黨內(nèi)法規(guī)的備案審查有名無(wú)實(shí)。所以應(yīng)當(dāng)在審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面作進(jìn)一步的細(xì)化，使得對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的審查備案工作得以有效落實(shí)。

2.建立黨內(nèi)“執(zhí)法”與國(guó)家執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制。自1993年紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公以來(lái)，各地的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)建立了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度在解決黨內(nèi)“執(zhí)法”與國(guó)家執(zhí)法層面的銜接問(wèn)題確實(shí)起到了不小的作用，但是仍存在一定的弊端。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議促進(jìn)相互間的協(xié)同工作的同時(shí)，容易產(chǎn)生相互推諉的不良后果，影響案件的處理進(jìn)程。除此之外，對(duì)于責(zé)任的劃分也存在灰色地帶，造成權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。所以，在協(xié)調(diào)黨內(nèi)“執(zhí)法”與國(guó)家執(zhí)法工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在聯(lián)系中保持各自的獨(dú)立性。在區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)兩套體系的銜接工作，如上文中提到的關(guān)于“雙開(kāi)”實(shí)施上的問(wèn)題，是先黨內(nèi)懲處后黨外制裁，還是先黨外制裁后黨內(nèi)懲處？這個(gè)問(wèn)題需要更進(jìn)一步的論證，但是需要明確的是，黨內(nèi)黨外分屬兩個(gè)不同體系，其獨(dú)立性是需要保持的。

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