泰達環保：浴火淬金

秦長城

作為天津泰達環保有限公司（下稱“泰達環保”）成功運作的眾多PPP項目之一，大連中心城區垃圾焚燒發電項目從2012年7月正式建成投產到現在，已經過三年多的時間。至今，項目總體運行良好，各項財務指標全部優于設計水平，全年日均處理垃圾量達到1500噸。在不久前，該項目正式入選了國家發改委PPP全國典型案例庫。

但像大多數PPP項目一樣，大連中心城區垃圾焚燒發電項目從開始籌劃到建成，并非是一帆風順，而是在整個過程中，充滿了波折與坎坷。不久前，天津泰達環保有限公司副總經理劉彥博在接受本刊記者采訪時，向記者回顧了該項目運作的過程，其中一些經驗之談，或能給我們一些啟示和參考。

過程回顧

據劉彥博介紹，其實早在2003年，大連市便已經開始嘗試在國內首次采用BOT的方式進行垃圾焚燒發電項目的招投標。但在當時，國內對垃圾焚燒發電項目的建設方式剛剛處于探討階段，幾乎沒有建成的項目，也沒有樣板以供參考。再加上，當時國家對垃圾發電的一些政策還沒有出臺，也沒有很明確的政策導向。當時市政府并沒有聘請招商顧問，而是自行公開招標。最終，日本的一家企業株式會社荏原制作所和大連起重體團聯合體成為中標人。

但此后過程的進展并不如預期般順利。在招標結束后，政府方與投資人進行了協議談判，希望就垃圾處理服務的具體條件進行明確，比如垃圾供應數量、熱值以及垃圾處理“三廢”（飛灰、爐渣、滲濾液）排放標準等。但經過長達五年、前后十幾輪的談判，盡管項目的特許經營協議內容越來越細，對政府的約束也越來越多，垃圾處理補貼費用越來越高，可雙方卻仍未在特許經營協議的某些關鍵條款上達成一致，最終導致項目流產。

在劉彥博看來，項目失敗，其實主要有兩個原因：一是對垃圾發電PPP招標的復雜性估計不足;二是當時沒有同類項目的招標經驗，招標過程中項目條件不夠明確，招標文件僅有《投標人須知》而沒有《特許經營協議》，所有協議的關鍵條款都要在后期通過談判來確定，“這就造成了項目招商時邊界條件不明確，政府與投資人各自的理解不一、分歧較大，談判過程中明顯感覺信息不對稱，政府在很多問題上處于被動狀態，最終導致項目流產。”

在這樣的背景下，大連市政府于2009年終止了原合同，并聘請專業的咨詢公司重新進行招投標工作。在吸取了上一次失敗的經驗教訓后，此次大連市政府在招標前就做了充足的準備工作，將合同涉及的細節、未來的權責一一說明清楚。并且政府方在咨詢顧問的協助下，在公開招標之前將所有項目的條件進行細化和逐一落實，使所有投資人在統一的項目條件下進行公開競爭，達到利益的最大化。

2009年2月5日，大連市城建局正式發布第二次項目招標公告，并在相關人員的監督下采用隨機抽取的方式確定了評標專家。此后，包括天津泰達、中國節能、重慶鋼鐵、光大國際、上海環境以及威立雅在內的9家單位參與投標，競爭異常激烈。最終，在經過嚴格的綜合評審和澄清談判后，招標人確認泰達環保和中國恩菲工程技術有限公司聯合體中標。中標的垃圾處理價格51元/噸，甚至不到上一次招標時中標人要求價格的一半。2009年7月17日，大連市城建局與中標人草簽特許經營協議。大連中心城區垃圾焚燒發電項目正式塵埃落定。

經驗總結

劉彥博認為，大連項目的成功運作是在深刻理解行業慣例和投資人需求的基礎上，政府與招標顧問密切配合的成果。其之所以能夠取得成功，與以下幾個要素密不可分：

第一，選擇一個合適的合作伙伴。“由于垃圾處理焚燒項目屬于公共產品，因此項目設計不同于一般企業，它是城市基礎設施中不可或缺的一部分，也是城市公共事業的一種，因此政府不僅要擔負前期的設計、監督等責任，還要擔負相應的社會責任。在此層面上，選擇合適的投標人就需要考察多方面的指標。”劉彥博表示，在該項目選擇合適的投標人之時，除了要求有經濟實力，同時還要求有建設管理能力和運營管理能力，要重視企業的信譽。大連市垃圾焚燒項目最后選擇了一個大型國企作為合作伙伴，這也是考慮了投標企業的綜合實力、社會責任感等多方面因素后作出的結果。

第二，此次項目實施中對特許經營協議中很多條款約定都非常詳盡。由于特許經營期限一般從投產開始計算，工程建設期常常不可控。本項目的第一次招標之所以會產生“馬拉松”式的談判，是因為招標文件僅有《投標人須知》，而沒有《特許經營協議》，所有協議的關鍵條款都要在后期談判中確定，其工作量和難度可想而知。而在第二次招標過程中，按照行業慣例，《特許經營協議》作為招標文件的一部分，投標人僅可在已有文本的基礎上提出偏差意見，而且，在評標時對這些提出的偏差意見是要扣分的（換句話說，即如果對協議的修改意見太多則很可能無法中標）。并且，特許經營協議明確約定了建設期，使企業自加壓力推進建設進度，盡快投產運營才能獲得經濟效應。所有這些，大大減少了后期談判的工作量，充分保證政府的主動性和項目的時間進度。

第三，企業和政府互相支持，為項目實施解決具體問題。在參與該PPP項目時，雙方建立了一個非常暢通的溝通機制，從項目執行到高層溝通，整個項目非常順利。同時，按照協議規定，政府完成政府的工作，使工程建設與外部配套同步實施，由于良好的溝通機制，使得這個項目從開工到竣工也算國內建設最快的。

“除此之外，這個項目之所以成功，很重要的一點是由專業的人員干專業的事情。”劉彥博表示，生活垃圾焚燒項目不同于常規的政府采購項目，它針對的是一個合格產品，要求企業提供一個合格的工程，合格的管理人員，只有這樣，才能提供出合格的產品。在項目的實施過程中包括極其復雜的各種技術、各種政策、監管以及邊界條件等的界定工作，每一項不清楚都很可能在實施過程中帶來很大的麻煩。劉彥博介紹說，在這方面政府方對這個項目進行了深入仔細的調研，在項目咨詢和前期準備階段也引入了專業的咨詢公司，對特許經營權條款和實際技術方案進行了周密考慮，編制完成了整套方案，對可能發生的問題做了預想和明確的界定，這個項目在整個招標文件中文本非常嚴謹，最終為整個項目的順利實施奠定了扎實的基礎。