PPP：婚姻如何持久？

秦長城

“PPP是一場婚姻，而不只是婚禮。”在PPP相關行業，這是經常被提及的一句話。

但在具體的實踐過程中，大多數PPP項目投資規模大、持續時間長、參與方眾多，這些因素本身決定了PPP項目運作的復雜性和專業性，“婚姻”雙方（企業和政府）地位的平等性以及約束的契約性常常不能被很好地體現出來。這也導致PPP項目“拋荒”、失敗的案例在現實中不勝枚舉。

那么，到底該如何通過合理機制的設計以及合同關系制定，來保證婚姻的圓滿？在此過程中，企業CFO又扮演著怎樣的角色呢？針對這些問題，青島城市建設投資（集團）有限公司總會計師姜毅、北京首創股份有限公司財務總監馮濤、大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥在接受本刊記者采訪時，發表了自己的看法。

契約精神

《新理財》：當下，PPP項目失敗的案例很多。您覺得背后的主要原因是什么？

馮濤：原因很多，但最重要的一個原因在于很多地方政府對PPP模式存在一定誤解。這主要體現在如下四點：

其一，很多地方政府把PPP簡單理解為一種融資替代模式。這從出發點上來說，就是不對的。

其二，企業和政府雙方沒有真正去構建平等伙伴關系、合作關系。

其三，政府部門僅做招商宣傳、歡迎社會投資者工作還不夠，對產品內在規律缺乏深入研究。例如，有的地方把城市道路這種不可經營的產品拿出來，試圖通過PPP模式解決長遠融資需求。

其四，缺乏長遠規劃，搞“運動式PPP”，沒有從構建適度競爭運營格局、促進城市長遠持續發展角度考慮PPP項目選擇與布局，一陣風過后留下一堆遺憾。

金永祥：PPP模式推廣之難，首先在于當下的諸多法律法規不夠完善，缺乏更細化、可操作性的指導方針。當然，沒有法律法規還不是主要的，由于PPP項目建設周期長，經營時間久，涉及的利益主體多元化，合同關系復雜。PPP項目參與方契約精神的缺乏，是造成沖突頻現的一個重要原因。雙方對此事必須高度重視，要當作專業的事來管理，政府的商業意識和契約精神到位，這比法律重要得多。

《新理財》：是否所有的行業都適合PPP模式？私營合作伙伴的準入門檻應該考慮哪些因素？

姜毅：很顯然，并不是所有的項目都適合PPP模式。社會資本終究是要求回報的，如果一個項目，比如建設公路，需要公益性，則很少有社會資本愿意參與其中。最基本的一點，PPP項目的收入要完全覆蓋到成本。

金永祥：雖然很多地方政府對于PPP總是抱有很大期望，但PPP不可能解決所有資金問題，解決的只是基礎設施和公共服務領域投資的一部分資金問題。財政仍然要投資。PPP存在很多的模式，有財政購買服務的形式，還有經營收費的模式等。項目千差萬別，但基本的原則是能市場化就市場化，社會資本能做的就社會資本做。最典型的是污水處理，有的是BOT，有的是TOT，有的是BT，有的是委托運營。有些項目政府持有股份，有些沒有。

“監督”政府

《新理財》：企業和政府合作時，其合約應該包括哪些層面內容？您認為當下最容易被人忽視的是什么？

姜毅：在這方面，我們可謂深有感觸。近幾年青島城投參與了很多PPP項目。比如2015年青島市有38個PPP項目公開招標，涉及總金額超過1700億元，而青海城投就參與了其中4個。在長期和社會資本接觸的過程中，我們明顯會感覺到，社會資本最關注的，首先是政府的信用問題，即在漫長的周期中是否會違約;其次是該建立怎樣的機制，保證收益率。眾所周知，大多數PPP項目具有顯著的公益性，不允許項目公司在項目執行過程中形成超額利潤，而社會資本的資金本身獲利能力很高，因此，他們對于收益率通常要求很高，這也會在無形中加大PPP項目的合作難度。此外，一般PPP項目審批周期很漫長，很多社會資本對此也很糾結。

通常來說，PPP運作必須是規范化、專業化的，同時也是競爭的、陽光透明的。風險共擔機制、利益機制如何設計、如何退出，這些必須在合同契約中寫得很清楚。同時，企業應盡量與政府直接簽約，而不要選擇其下屬職能部門。這樣可以避免合同的效力受到個別領導人的牽制，并在日后項目運作的過程中，隨時“監督”政府，促使政府保持契約精神和契約意識。

馮濤：我們主要從事環保類基礎設施行業。以自身為例，在參與PPP項目時，我們通常需要思考解決的是：

其一，從財務測算角度來說，公益性是多少？盈利性是多少？物理上是否能夠對應切分開來？

其二，價格、水量、垃圾量等不確定性因素如何處理？風險如何分擔？

其三，運營服務標準及政府監管規則如何確定？

其四，項目交易結構如何構建？

其五，政府與社會投資者的權利義務關系在協議中如何界定？

一項規范的環保基礎設施PPP項目，必須要清楚回答以上問題，并在PPP協議中對各方權利義務、風險分擔機制等邊界條件予以清晰界定。沒有搞清楚以上問題，就匆忙簽訂特許協議，難以保證項目實施規范，容易造成投資運營過程中推諉扯皮，產生法律糾紛，最終導致雙方對這類項目市場化有誤解，影響雙方繼續參與PPP項目的決心。

入場謹慎

《新理財》：很多人認為，在參與PPP項目時，政府、企業和公眾之間，企業往往是最為弱勢的一方。對這種說法，您怎么看？

姜毅：我覺得也不盡然。PPP項目公司的股東主要是社會資本，而企業是追逐利益的，沒有效益的事，不管是不是PPP，企業都不會做。企業在出資時都有一定的底線，入場非常謹慎。而且在公司組織架構中，一般社會資本還會安排董事和監事進來，監督公司是否有不良運作。并且，雙方權責和條件在協議里寫得很清楚，這就逼著政府要把事情做得好一點。

《新理財》：從企業的角度來說，在參與投資PPP項目時，應該格外注意哪些風險因素？在此過程中，CFO又將扮演何種角色？

馮濤：成功的PPP項目，不僅在立項之初要從財政承受能力、物有所值等方面進行可行性論證，對交易結構、風險分擔、股權分配等進行詳細合理的設計，還需要政府與社會資本雙方具備契約精神，持續穩定地履行各自義務，并定期（例如305年）對項目進行評估、反饋、調整。

姜毅：由于PPP所應用的是公共產品或準公共產品，所以，企業在運作PPP項目的過程中，必須恪守公平及合乎規范，并兼顧公眾利益，而不能唯利是圖。此外，對于PPP項目來說，風險始終貫穿于項目的全過程，而且，企業面臨很多風險。就目前而言，以企業CFO為代表的企業管理層，需要時刻關注政府信用和違約風險。為了防范政府的信用和違約風險，企業要盡量把自身利益和政府利益捆綁在一起。同時，建立相應的退出機制以及糾紛處理機制十分重要。此外，參與PPP項目時，還需要設計一套合理的財務模型和融資模式設計，這中間牽涉到不同的回報期限和回報率，需要財務人員用數據的測算和分析在中間建立起協調溝通的橋梁。

縱觀每個PPP項目，無論是融資、運營，以及后期的產出，甚至回購，每一個環節都與財務尤其是企業CFO密切相關。一名優秀的CFO在參與PPP項目時，絕非出具財務報表那般簡單。在從財務角度把控風險和成本的同時，企業CFO更要全程參與到項目的經營和管理，并對財務數據進行全生命周期管理。從此種意義上來說，CFO雖然不是CEO，但所發揮的作用甚至比CEO還更加重要。