衡水市新型城鎮化進程中農民市民化的法治思考

趙玉環

摘要：新型城鎮化是一個復雜的系統工程，需要各項配套的法律制度來支撐和保障，歸根到底就是要充分發揮法治在城鎮化中的作用與功能。衡水作為華北平原的一個農業大市，面臨新型城鎮化的艱巨任務。多年來，衡水市城鎮化率一直低于河北省平均水平，究其原因當然是多方面的，但是完善法治建設、充分發揮法治在新型城鎮化中的作用與功能、切實運用法治思維和法治方式助推農民市民化進程，對于衡水市新型城鎮化將會產生積極、重大而深遠的影響。

關鍵詞：新型城鎮化；農民市民化；衡水城鎮化

中圖分類號：F238 文獻標志碼：A 文章編號：1673-29IX（2015）08-0022-02

新型城鎮化的種子必須在法治的土壤中才能健康地生根、發芽，長成參天大樹，離開法治這個前提和保障，新型城鎮化乃至農民市民化，必然會偏離既定的目標。如何在新型城鎮化進程中推進法治建設，如何通過法治引導保障新型城鎮化的順利發展、助推農民市民化等等，無疑具有很強的理論研究價值和重要的實踐意義。2013年河北省城鎮化率為48.12%，而衡水市城鎮化率達到42.92%，低于河北省平均水平。多年來衡水市城鎮化率一直低于河北省平均水平，究其原因當然是多方面的，但是完善法治建設，充分發揮法治在新型城鎮化中的作用與功能，切實運用法治思維和法治方式助推農民市民化進程，對于衡水市新型城鎮化將會產生積極、重大而深遠的影響。

一、衡水市新型城鎮化進程中農民市民化的實踐與展望

衡水市作為河北省綜合配套改革試點市，在深化農村綜合改革上先行一步，衡水市在2014年提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務網絡和保障平臺，引導土地有序流轉，推進多種形式的規模經營。積極培育3000畝以上規模化經營典型，發展專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型農業經營主體，支持工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業和現代農業園區，進一步提高土地流轉比例。建立縣級農村產權交易市場，促進農村產權公開規范交易流轉。在保障農戶宅基地用益物權前提下，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

農村土地確權是農村土地流轉的前提和保障。從2013年10月開始，衡水市選取了11個基礎較好的村開展了土地承包經營權登記試點工作，目前已基本完成試點村的土地確權登記，力爭3年內全面完成農村土地分類確權登記頒證。 在戶籍制度和社會保障制度改革方面衡水市也有新進展，2013年進城農民落戶政策已經放寬。比如，在桃城區、經濟開發區有合法穩定住所（含租住一年以上的）且收入來源穩定的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可在當地申請登記常住戶口。2014年衡水市加快戶籍制度配套改革，將把進城落戶農民納入城鎮住房和社會保障體系，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。建立農村勞動力轉移就業實名制動態管理制度，鼓勵農民工參加城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險，將農民工及其隨遷家屬納入社區醫療衛生體系，免費提供健康教育、婦幼保健等公共衛生服務。社會保障水平繼續穩步提高。2013年，衡水市新農合和城鎮居民醫療保險年人均財政補助標準由240元提高到280元；新建農村互助幸福院635所，為85歲以上老人發放高齡補貼l 500萬元；開工建設保障性住房11281套。衡水市政府提出，2014年健全城鄉均等公共就業創業服務體系，完善扶持創業優惠政策，創造更多就業崗位，統籌做好高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮困難人員、退役軍人等重點人員就業，推動實現更高質量就業；提高城鄉居民社會養老保險基礎養老金水平，城鄉居民醫療補助標準年人均提高到320元，新農合籌資標準提高到390元。擴大社會救助范圍，提高社會救助標準，城市低保標準由每月347元提高到450元，農村低保標準由每年2120元提高到2500元，五保集中供養能力達到65%以上；開工建設保障性住房19808套，竣工7500套。總之，今年衡水市政府提出把推進城鎮化作為重大戰略任務，努力走出一條以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化、具有衡水特色的新型城鎮化道路，順應社會發展客觀規律和農民意愿，把有序推進農業轉移人口市民化作為首要任務，推動農村人口向城鎮集中。

二、衡水市新型城鎮化進程中助推農民市民化的法治思考

近年來，在農民市民化的實踐推進過程中，衡水市不僅重視農民市民化的具體問題的解決，而且重視從體制機制進行改革革新，尤其在農村土地流轉、戶籍制度改革、社會保障制度完善等方面進行了有益探索，取得了明顯的成就。

然而，農民市民化相關制度的“障礙”還在一定程度上存在，農民進得了城但留不下的問題仍比較突出，農民市民化尚未從根本上擺脫城鄉分割體制的束縛，這需要制度的進一步完善。如何在法治政府的大背景下，合理有序地在法治框架內進行探索，成為下一步推進農民市民化的重要內容。

（一）進一步完善農村土地流轉、戶籍管理和社會保障等相關法律制度

衡水市在探索土地綜合治理過程中逐步實施的土地確權頒證工作，為農村土地流轉奠定了基礎。然而，目前農村土地流轉的數量與比例依然很低。實際上，由于缺乏完善成熟的農村土地退出的市場化機制，大部分農民不愿、不能、不敢退出承包地，而且較低的土地補償費用無法支撐農村人口順利進入城市安家、落戶與就業，這導致農民市民化推進過程比較緩慢。因此，如何促進農村土地自由流轉，成為下一步農民市民化的關鍵所在。農村土地改革，應當按照有利于明確和保護土地物權的思路，保護農民對土地的各項權益，弱化土地保障功能；應當適當擴大農村土地流轉范圍，實現宅基地有償退出機制；應當深化土地征用制度改革，加快農村集體建設用地改革，深化集體資產股份制改革，探索農民可以帶著股份進城，使農民即使離開農村后，能獲得穩定豐厚的土地收益。只有這樣，才能使進城農民解除其離開農村的后顧之憂，成為其主動進城的強大推力。

衡水市就進城農民的落戶政策已經放寬，而且進城農民將享受與城鎮居民基本相當的社會保障服務。但是當前農民進城的意愿不很強烈，主要原因除了其在農村土地收益問題尚未如愿，就是進城后就業問題。因此，政府應盡快出臺一些就業指導方面的制度規則等等，通過各種形式采取多種措施對進城農民進行職業技能崗位培訓和就業服務，完善進城農民公共就業創業服務體系，完善進城農民扶持創業優惠政策，為進城農民提供更多實實在在、唾手可得、收入可觀的創業機會、就業崗位。這樣將會極大提高農民進城的積極性，成為拉動農民市民化的巨大動力。

（二）加大執法司法保障力度，提高為進城農民提供法律服務的水平

伴隨我國工業化、城鎮化進程的不斷加快，今后相當長一段時間內圍繞土地資源利用與保障的矛盾將會更加突出。中國社會科學院發布的2013年《社會藍皮書》為此指出，近年來，每年因征地拆遷引發的群體性事件占所有糾紛的50%左右。因此，我們必須從法治角度高度關注新型城鎮化中農村土地流轉糾紛、農民土地資源權益保障等問題。執法機關要依法做好農村集體土地確權工作，從所有權和用益物權兩方面保障農民物權和征收權益。建立科學合理的征地和拆遷補償標準，在堅持同地同價原則上合理確定補償標準。探索建立土地級差收益反哺機制，將土地收益中的資金以一定比例向被征地農民社會保障領域傾斜。司法機關依法妥善審理農村群眾關心、社會關注的農村土地征地拆遷等民生案件，依法維護人民群眾在教育、就業、醫療和社會保障等公共服務領域的合法權益。建立健全征地拆遷、農地流轉等領域法律引導救濟機制，建立公檢法和信訪機關信息交流共享機制，進一步拓寬進城農民群眾法律訴求渠道，確保進城農民順利進城安家、平安生活。

（三）加快城鎮法治文化建設步伐，加速進城農民融入城市的心理進程

進城農民轉化為市民，不僅僅是身份和職業的轉變，以及居住空間的地域轉移，也是一系列角色意識、思想觀念、行為取向的變遷。但是，目前很多進城農民在思想觀念、行為取向上依然保留著濃厚的小農意識，組織紀律觀念、法律規則意識等與城市市民的差距依然較大。移民社會學理論認為，大部分移民可能需要經歷5個階段，才能達到真正融入社會的目的：（1）蜜月期；（2）文化震蕩期；（3）初階段適應期；（4）孤立或沮喪期；（5）文化融入和接受期。這一理論是基于一般性的移民過程而言的，對大規模進城的農民群體來說，要完成市民化的過程，還需要滿足三方面的基本條件：一是物質條件。指在城市生活的物質基礎和一定的保障。二是制度條件，指農民與土地的聯結足夠弱化和城市接納制度的形成。i是心理條件，指能夠順利度過城市適應期，形成城市認同感和歸屬感。這個過程將是非常漫長復雜的，需要城鎮化各項制度的精心安排和周密實施。如果想讓進城農民真正在城鎮扎下根、安下心來，除了為前兩個“硬件”創造各種條件做好各項工作（前文已經有所涉及，不再贅述），另外還必須搞好進城農民的“軟件”建設，做好他們的心理疏導和心理輔導，解決他們的工作生活問題糾紛，防止他們走上違法犯罪的道路。為此，衡水市在新型城鎮化進程中，為真正實現農民市民化，還要不斷加強城鎮法治文化建設。一是對進城農民進行職業技能、崗位培訓的同時加強法制教育。二是開展豐富多樣、富有成效的城市法治文化的普法宣傳教育。要以參與的、互動的、立體的普法宣傳教育方式代替過去指令式、灌輸式、居高臨下式、群眾運動式的普法方式；要提高普法宣傳的針對性、趣味性、差異性和人性化，力圖通過自然的交流和感染來影響受眾的思維方式和行為方式，使法治精神潤物細無聲地融入迸城農民的思想和生活之中。三是加強針對性的移民心理疏導和法治心理輔導。首先通過社區基層對進城農民進行入戶普查登記調查，再通過高校法律專業、心理學專業的教師、大學生等專家、志愿者來進行移民心理疏導和法治心理輔導，使進城農民平安順利完成心理跨越，養成良好的城市法治文化素養。