銀行舉報儲戶金融詐騙的相關法律問題探討

何小勇 邢鴻翔

摘 ? ? ?要：儲戶隱瞞民間借貸事實，以存款賬戶資金丟失為由向銀行訴訟索賠牟取不法利益，是現階段出現的一種新類型案件，其與非法集資活動密切相關，并涉及其他類型犯罪。根據現行法律規定，公安機關在銀行報案時對存款人的行為性質難以定性并查處，亦無法以虛假訴訟罪或者金融詐騙罪作為立案的案由。本文分析了此類案件的特征及發案規律，認為公檢法機關、銀行等相關部門應緊密協作，防止非法集資活動向銀行領域蔓延，建議完善相關司法解釋，在刑法條文中增加相應的罪名，以打擊利用銀行賬戶進行違法犯罪活動的行為，維護金融秩序有序發展。

關 ?鍵 ?詞：銀行賬戶;非法集資;虛假訴訟;民間借貸;存款糾紛

中圖分類號：D924.35 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）03-0074-10

收稿日期：2014-12-12

作者簡介：何小勇（1972—），男，廣東茂名人，江蘇警官學院副教授，江蘇現代警務研究中心副研究員，研究方向為經濟法、民商法、經濟刑法;邢鴻翔（1975—），男，江蘇南京人，南京市公安局經偵支隊大隊長，研究方向為經濟犯罪偵查。

基金項目：本文系江蘇高校優勢學科建設工程資助項目;江蘇省法學會法學課題“民間借貸、非法集資的衍變與規制探討”的階段性成果，項目編號：SFH2014D17;江蘇省社會科學基金項目“我國金融市場發展與民間金融的法律規制研究”的階段性成果，項目編號：14FXD002。

2014年4月21日，在銀監會舉行的新聞發布會上，處置非法集資部際聯席會議負責人透露：當前非法集資形勢嚴峻，并且不斷地向新的行業、領域蔓延，很多非融資性擔保公司、投資咨詢等中介機構、小額貸款公司、私募股權投資等融資性機構涉嫌非法集資，嚴重擾亂了國家經濟、金融秩序。非法集資如何向新領域、新行業蔓延？其產生背景及行為方式有何特點？公安機關打擊非法集資活動時應怎樣有針對性地查處和防范？筆者以2013年底中國工商銀行在南京召開的“關于民間借貸引發的被訴案件管理工作會議”中各地分行法務部門提交的50多起研討案例為研究對象，[1]并結合近年公安機關經偵部門查處非法集資案件的經驗，對發生在金融領域中以存款合同為表現形式的非法集資活動進行了探討，希望能引起有關部門的重視，有針對性地打擊發生在金融領域的違法犯罪活動。

非法集資活動表面看起來與銀行正常經營無關，但是，銀行作為為企業、個人資金往來提供存儲、結算服務的專門金融機構，其銀行賬戶便有可能成為犯罪分子進行非法集資活動的介質。即犯罪分子在銀行開立賬戶，與銀行建立存款合同關系，利用銀行賬戶進行資金存儲、調撥等活動，從而達到逃避金融部門監管，掩蓋行為人從事非法集資活動的真實目的。在銀行工作人員參與的情況下，存款人、資金掮客、用資人相互勾結、串通，蓄意造成銀行業務辦理流程存在違規或瑕疵情形，當民間借貸或非法集資活動資金鏈條斷裂產生風險時，存款人便以銀行賬戶內的資金失蹤、銀行存在過錯為由，利用現行法律及司法解釋有利于保護存款人的規定，向法院提起訴訟索賠，從而使非法集資風險向銀行領域傳導、擴散。從目前掌握的資料研判，這種趨勢呈蔓延之勢，因此，必須引起足夠的重視。

一、銀行向公安機關舉報儲戶

金融詐騙的案件特征

儲戶向法院起訴稱其銀行賬戶內的資金丟失，要求銀行承擔賠償存款本金及利息損失責任時，銀行通常是對其開戶資料進行審核，對其信用卡、網銀業務辦理流程進行追查，在調查其賬戶資金流向分析等基礎信息后，如果發現存在異常情況，通常會選擇在民事訴訟程序進行期間向公安機關舉報儲戶涉嫌詐騙銀行金融資產。銀行此舉的目的，一是希望通過公安機關的立案查處，中止民事訴訟程序的進行，查清事實真相;二是借助公安部門的刑事偵查手段，以獲得有利于銀行訴訟的證據材料，為其下一步采取相應的應對措施作準備。

根據對現有案例的整理，此類案件一般具有以下特征：⑴存款人一般為個人，但與非融資性擔保公司、小額貸款公司等從事資金融通活動的非金融企業存在千絲萬縷的關系。例如，經鎮江市中級法院和江蘇省高級法院于2014年初二審審結的張某某訴工商銀行鎮江市揚中支行賠償900萬元存款及相應利息存款糾紛一案，經審理查實，存款人張某某的另一身份為浙江臺州某擔保公司的工作人員（以下簡稱鎮江案）。[2]⑵存款人開立銀行賬戶時，大多同時申領信用卡，開通網銀對外轉賬功能、電子商務功能等服務，以利于用資人對賬戶內的存款資金支配使用。鎮江案中，張某某在開戶辦理銀行卡、設置密碼并開通網銀后，即將銀行卡、密碼等資料交付給原工行揚中支行負責人何某，由其實際控制賬戶內的資金并支配使用。⑶存款人與用資人通常約定在開戶存入資金的約定期限內，存款人對銀行賬戶內的存款不查詢、不提前支取、不掛失。為此，存款人除獲得銀行支付的正常利息收入外，還同時獲得由用資人通過其他賬戶劃轉或者其他隱蔽方式支付的約定高額利息。⑷當銀行內部人員或者存款關系之外的案外人被公安部門立案偵查后，對涉及賬戶存款來源、使用的相關信息，存款人往往不予配合調查取證，也不向公安機關提供相關的原始憑證資料，致使偵查工作難以開展。⑸在存款人要求銀行賠償其賬戶內的存款損失民事訴訟遭遇困境時，往往會通過多種手段、方式施壓，迫使法院作出有利于己的民事判決。鎮江案中，張某某通過浙江省的兩名全國人大代表向最高人民法院寫信申訴，同時通過新浪、人民網等多家國內門戶網站發貼：《儲戶900萬存款不翼而飛 疑為工行職工盜轉》、《工商銀行的柜臺還安全嗎》等向銀行及受理法院施加壓力。⑹在銀行內部人員參與的案件中，為了確保銀行承擔賠償責任，存款人有時會持有加蓋銀行印鑒的還款承諾函等類似書證材料，但函件記載內容與銀行正常業務范圍明顯無關。鎮江案中，張某某持蓋有工商銀行揚中市支行業務公章的還款承諾函和存折保管單;而在黃某訴工商銀行廈門分行前埔支行等八被告4487萬元人民幣本息連帶賠償責任糾紛案中（其余七個被告為前埔支行行長黎某、非法集資人李某某及其作為實際控制人的五家企業，其中有三家為當地的投資公司，一家為四川的融資擔保公司），原告黃某即持蓋有“中國工商銀行廈門前埔支行業務公章”印紋的《借款延期還款承諾書》作為其向銀行索賠的重要依據。該案一審福建省高級法院判決銀行向黃某承擔賠償責任，但是，2013年11月最高人民法院二審終審判決，以經檢察院查明李某某從原告黃某手中非法集資9355萬元為由，撤銷福建高院的一審判決，駁回黃某訴訟請求。[3]⑺存款人雖然對實際用資人為何人、采取何種方式轉移其賬戶內的資金等情形并不完全知情，但對賬戶內的資金將被他人使用是知情的，然而，仍然以銀行存在嚴重過錯為由提起民事訴訟索賠。例如姜某訴工行長沙市營業部金鵬支行500萬元存款丟失一案，存款人姜某對用資人章某承諾銀行賬戶內資金由章某使用，并保證三個月對該賬戶資金不查詢、不提前支取，并從章某處獲得150萬元的利息。姜某起訴銀行索賠，經銀行報案，公安機關以詐騙罪立案，存款人姜某作為犯罪嫌疑人之一被調查，但最終檢察機關以其情節輕微、危害不大不構成犯罪為由，作出不予起訴決定（長岳檢刑不訴[2011]45號）。該案所涉民事訴訟經長沙中級法院、湖南省高級法院兩級法院審理，法院以姜某與銀行的儲蓄合同關系成立，姜某存款的目的是為了轉嫁風險，追求高額利息，主觀上存在重大過錯，然而銀行工作人員與章某勾結，利用職權之便截留姜某的信用卡和密碼，因此銀行管理上存在較大漏洞，最終判決金鵬支行賠償姜某存款損失140萬元。⑻一些案例反映用資人、資金掮客與存款人相互勾結，存款人開立銀行賬戶的目的就是為了日后向銀行提起民事訴訟索賠。例如，在青島某公司訴工行青島分行四方二支行存款合同糾紛案中，用資人單某與資金掮客項某、王某、于某等預謀通過“活扒款”方式融資：即先與存款人商定借款金額、利息、使用期限后，存款人到指定銀行開立賬戶將錢存入，然后由犯罪分子采用違法方式將錢轉入用資人指定的銀行賬戶內歸其使用，并商定存款人在借款期限內不能到銀行提款;若用資人到期不能償還資金，存款人則佯裝不知情而向銀行提出索賠。⑼蓄意制造銀行業務辦理存在過錯。其手段通常包括：存款人辦理開戶手續后，用資人在存款人的協助下，以偽造的印章或者文件、身份證件等冒充存款人，并以存款人的名義開通網銀或者辦理掛失手續，以達到支配占用存款人賬戶資金的目的。在銀行內部人員參與時，則采用案外人以存款人的身份證復印件辦理掛失手續、賬戶資金劃轉等明顯違反銀行業務操作規程的方式，為日后追究銀行法律責任預先埋下伏筆。⑽涉案金額巨大，通常數額在百萬乃至千萬人民幣。并且，涉案存款人如為企業的，所開立的賬戶往往為臨時賬戶而非企業的基本賬戶，涉案存款人為個人，也非其平時使用的銀行賬戶。存款人存入大筆資金后往往便不再查詢、使用該銀行賬戶內的資金，而存款人查詢使用之時，即為賬戶資金已流失殆盡之時。

二、相關主體利用銀行賬戶從事非法

集資或者民間借貸的原因分析

上述案件就民事關系而言，涉及兩重法律關系：一是存款人與銀行之間構成存款合同關系;二是存款人與用資人之間構成民間借貸關系，該法律關系發生在暗處，難以查證，并且往往與非法集資活動密切相關。由于存款人與銀行之間存在存款合同關系，因此容易演變成當存款人的民間借貸出現風險時，為轉嫁風險損失，存款人惡意向銀行提起民事訴訟索賠。該判斷是基于涉案的存款人、用資人、融資中介人等主體通常均為公安機關查處非法集資時的主要涉案群體。例如工商銀行廈門分行前埔支行被訴案中的原告黃某，在當地是出名的職業放貸人，在福建地區，有多家企業因不能歸還高利借款而被黃某起訴，執行和查封的資產超過20億，[4]而實際用資人李某某則被廈門檢察機關認定為其行為構成非法集資;鎮江案中的原告張某某的另一身份為浙江臺州某擔保公司工作人員，而用資人何某被公安機關查實以類似手段吸收公眾資金用于當地的高利放貸。

為何在我國經濟生活中會存在此類現象，筆者以公安機關的經偵實踐、銀行處理銀儲糾紛的衍變以及相關立法、司法解釋規定為視角，解讀如下：

⒈銀行對銀儲糾紛的應對不當助長了此類案件的發生。儲戶因賬戶內的存款丟失向銀行索賠并不鮮見，但是，在信用卡普遍使用和網銀業務普遍開通后，此類案件所涉標的金額越來越大，而相關司法解釋規定及判例處理對銀行有效抗辯非常不利，因此，民間借貸或者說非法集資活動也開始利用銀行賬戶為掩護，當資金鏈條斷裂時則以存款丟失為由向銀行公開訴訟索賠，以達到轉嫁風險目的。此類案件成為銀行法務部門近年來疲于應對的一種被訴案件類型。但是，此類案件一直不為社會公眾所了解，在某種程度上也與銀行為了維護本行聲譽，特別是在存款丟失與銀行工作人員有關，或者是與銀行業務操作流程存在失誤、過錯的情形下，銀行往往選擇息事寧人，內部處理，私下與客戶達成賠償協議，不予對外聲張。但其另一后果卻造成了公安、檢察機關和法院對此類案件的形成機理、發案規律缺乏深入了解，習慣將其視為普通銀儲糾紛予以處理并適用法律。這也是2013年中國工商銀行不得不召集全國各地分行法務部門對此類案件集中研究，找尋應對措施的根本原因所在。

⒉相關法律、司法解釋規定及司法裁判結果使銀行在訴訟中處于被動地位。為保護存款人的資金安全，我國《儲蓄管理條例》第14條規定，儲蓄機構應當保證儲蓄存款本金和利息的支付，不得拒絕支付;我國《商業銀行法》針對存款人的利益保護，特別是存款資金安全作出了專門規定。1997年最高院《關于審理存單糾紛案件的若干規定》指出：法院在審理存單糾紛案件時，如果存款人的存單、進帳單、對帳單、存款合同等憑證真實，且存款人與金融機構間存在真實的存款關系，金融機構應當承擔兌付存款本息的義務。同時還規定，如果存款人持有的存單等憑證為真實憑證，即使其與金融機構底單的記載內容不一致，或者存單的樣式、印鑒、記載事項上有別于真實存單，存在某些瑕疵，但金融機構無充分證據證明系偽造或變造的，法院應認定存款人與金融機構間的存款關系成立，金融機構應承擔兌付義務。因此，當存款人與銀行建立存款合同關系并實際將資金存入銀行賬戶后，在存款人向銀行提起賬戶內的存款丟失要求索賠時，銀行根本無法找到予以對抗的免責理由和法律依據。

信用卡的推廣及網銀的普遍使用使儲蓄存款丟失的風險責任承擔進一步向銀行傾斜。在大多情況下，銀行只能主張存款人對存款的丟失也存在一定過錯：譬如信用卡保管不慎，密碼或者U盾保管不嚴，戶名、銀行賬號等賬戶信息泄露被非法分子利用等等，但均難以從根本上避免敗訴的風險。由最高院審判監督庭審理的兩起同類案件中（最高院[2003]民二提字第23號、第25號），對銀行與儲戶應如何分擔存款丟失的責任問題，兩起案件一致判決：由銀行承擔賠償責任。兩起案件同樣涉及經濟詐騙犯罪問題，而法官認為：“要準確判定在明顯處于優勢地位一方的主導下形成的合同、協議其對方意思表示的真實性，依法保護存款法律關系當事人的合法權益，公平、公正地解決爭議。”[5]于是，銀行作為存款合同的優勢地位方，其對儲戶存款丟失的責任衍變成為絕對的賠付責任。

⒊公安機關在銀行報案或者法院移送涉嫌經濟犯罪案件材料時，予以立案偵查的證據材料不足，法律依據欠缺。當存款人提起索賠訴訟后，銀行經查證發現存款人的銀行賬戶資金活動存在異常而向公安機關報案時，案由通常為銀行人員與他人內外勾結詐騙銀行資產，或者為存款人隱瞞民間借貸的事實，提起虛假民事訴訟詐騙銀行金融資產。法院在審理該類訴訟過程中，對涉案事實、證據發現疑點卻依職權難以查證時，也會依據相關法律規定向公安機關移送案件材料，要求公安機關對與民事訴訟有關的相關事實真相予以查明。

如果存款人與他人存在非法集資問題，根據1998年國務院《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》）規定：因參與非法金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔;非法金融業務活動所形成的債務和風險，不得轉嫁給未參與非法金融業務活動的國有銀行和其他金融機構以及其他任何單位。因此銀行可以依據公安機關對存款人的行為定性而使其得以免責。但是，對于存款人行為性質是否涉嫌非法集資，根據《取締辦法》規定，應由人民銀行調查、核實，初步認定后，由其提請公安機關立案偵查。即人民銀行對非法集資行為予以定性及作出取締決定后，公安機關才能介入立案偵查，并據此決定偵查方向。否則，對于一般性的報案，依據公安部《公安機關辦理刑事案件程序規定》的相關規定，對受害人報案，公安機關經審查發現案件事實或者線索不明的，只能采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施。實際上，不管是銀行主動向公安機關報案要求立案查明有關當事人的違法犯罪事實，還是在案件進入民事訴訟程序后，法院以發現經濟犯罪嫌疑線索、材料為由向公安機關移送案件材料，大多的材料經公安機關審查后，僅僅是構成經合理懷疑存在違法犯罪的可能性，但均難以有直接證據來證明存款人的違法犯罪事實，因達不到刑事案件的立案標準，故公安機關往往作出不予立案的決定。另外，即使公安機關對犯罪嫌疑人采取詢問、查詢、調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施，由于對方的不配合而難以展開深入調查。由于確鑿的能證明存款人等違法犯罪的證據材料無法獲取，而現有的證據又指向存款人與銀行存在存款合同關系，與刑事案件無關，因而，公安機關即使勉強立案，最后也只能是以證據不足為由不得不撤銷案件。

⒋小額貸款公司、擔保公司等主體參與民間借貸或者非法集資的原因。在存款人訴銀行存款丟失賠償案件中，一些存款人為自然人，但其真實身份存疑。例如，2013年8月工商銀行無錫某支行行長因涉嫌非法集資，在資金鏈條斷裂后向無錫市公安機關自首，隨后，在其任職的銀行開戶的兩名上海籍父子倆分別持兩張總金額為6000余萬元的銀行存折向無錫中院起訴，要求開戶銀行予以賠償。該案因與自首的銀行行長的違法犯罪行為相關，被法院中止訴訟，以待公安經偵部門查清有關事實后再進行審理。個人持巨額資金異地開戶存儲，并在相當時期對賬戶內的資金不聞不問，其資金存儲目的成疑，其資金真實來源及存款人的真實身份也存在諸多疑問。根據法院的調研報告顯示，民間借貸與非法吸收公眾存款行為往往相互交織，借款人和貸款人的身份復雜，一起訴訟中的借款人同時也是另一訴訟的貸款人或是擔保人，而很多擔保人本身又從民間融資機構借貸了大量資金;一些以自然人名義出借的款項，但實際上是擔保公司、地下錢莊等在背后操作。[6]因此，存款人涉及民間借貸時，其真正身份究竟屬非法集資人？高利放貸人？資金掮客？不僅法院司法審判時難以對其身份定性，公安機關立案偵查時，因相關民事法律關系的存在，也難以追究其行為的刑事責任。

典當行等主體以各種隱蔽方式進行民間借貸或非法集資，其原因與相關法律、政策對其資金來源、資金使用的限制規定密切相關。例如《典當管理辦法》對典當行的典當利率規定按銀行機構6個月期的法定貸款利率及典當期限折算后執行，典當綜合費用（月）費率分別為不超過當金的42‰、27‰和24‰;小額貸款公司規定應與正規金融機構經營金融業務類似，須計提呆賬準備金，資產損失準備充足率保持在100%以上，貸款利率不得超過銀行同類貸款利率的四倍;如要改制為村鎮銀行，須符合最近四個季度貸款余額占總資產余額的比例不低于75%，且貸款全部投放所在縣域;涉農貸款余額占全部貸款余額的比例不低于60%等強制性條件。融資性擔保公司法律規定只能從事融資性擔保業務，禁止從事吸收存款、發放貸款的活動;非融資性擔保公司禁止從事非法吸收存款、非法集資、高利放貸活動。[7]因此，上述非金融企業雖然法律規定可以從事一定范圍內的資金融通活動（擔保公司除外），但卻一概被嚴厲禁止向社會公眾吸納資金用于放貸，而其資金用途、資金投向地域、利率等也受到相關法律的諸多限制。因此，以自然人身份并借助民間借貸的名義隱蔽從事資金借貸活動，不但可以規避法律對其經營活動的限制，并且還可以此來逃避營業稅、企業所得稅等稅收的征繳，一舉數得。因此，不論是法院審理民間借貸案件，還是公安機關查處非法集資活動，上述主體總是一而再再而三的出現，便不足為奇了。

三、公安機關查處該類案件的

法律應對措施探討

⒈公安機關應與銀行、法院等機構緊密合作，協同打擊利用銀行賬戶為平臺非法從事資金融通的違法犯罪活動。在存款人提起索賠的民事訴訟中，銀行通常只能就銀行業務在經辦過程中所涉及的相關書證材料舉出詳實的證據，但是，對存款資金在不同戶名的賬戶內流轉過程中，相關賬戶所有人彼此之間的社會關系和資金流轉原因卻難以查證。因此，公安機關應主動與銀行合作，對存款人在異地臨時開戶并存入大筆資金的賬戶實施監管，或者對本地企業在主辦行之外的金融機構開設臨時賬戶并存入大筆資金的，或者是企業、個人賬戶內的資金短期內頻繁發生巨額資金往來等異常交易活動的，實施實時監督并主動向銀行提供異常交易賬戶當事人的相關信息。對轄區內的小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、擔保公司、投資咨詢公司等金融中介機構及其工作人員的相關信息，包括曾被舉報或者曾涉嫌從事非法集資、詐騙犯罪活動的相關企業、個人的信息資料，公安機關應與銀行在不違背法律規定的前提下實現信息互通與資源共享。另公安機關與法院也相應地建立信息共享機制，對常在該省或者該地區各級法院以借款人、貸款人或者擔保人等多重身份起訴或者應訴的企業與個人，列入重點監測對象。同時，還應充分利用人民銀行征信系統的信息資料，使其與公安機關對重點監測對象的管控、法院對民間借貸等商事案件當事人可疑情況的匯報等信息相互比對，多管齊下，及時覺察違法犯罪苗頭，協同打擊包括非法集資在內的違法犯罪活動。

⒉公安機關、法院、檢察院、銀監會、處置非法集資部際聯席會議等機構在查處、認定非法集資活動時的地位、職責。如上所述，存款人起訴銀行存款丟失賠償案中，存款人與案外人存在隱蔽民間借貸關系，而該類型的民間借貸又往往與非法集資活動有千絲萬縷的聯系。但是，如以非法集資作為案件的偵破方向，受案件定性必須由銀行予以事先行政認定的前提條件限制，無形中給公安機關的查處、發現違法犯罪造成障礙。2003年，銀監會成立后，非法集資活動的性質改由銀監會認定。2005年，中央編制辦發布《關于明確認定、查處、取締非法集資部門職責分工的通知》對認定、查處非法集資分工如下：銀監會負責非法集資的認定、查處和取締及相關的組織協調工作;人民銀行、公安部、工商總局、證監會、保監會等有關部門及非法集資行為發生地的地方政府密切配合銀監會開展有關工作。涉及銀行業金融機構的，由銀監會負責;涉及證券期貨、保險機構的，由銀監會會同證監會、保監會以及有關部門負責;涉及工商企業的，由銀監會會同工商總局以及有關部門負責。即公安機關的職責為配合地方政府、銀監會等部門開展工作。

2014年3月25日，高法、高檢、公安部聯合發布《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），第1條規定：“行政部門對于非法集資的性質認定，不是非法集資刑事案件進入刑事訴訟程序的必經程序。行政部門未對非法集資作出性質認定的，不影響非法集資刑事案件的偵查、起訴和審判。公安機關、人民檢察院、人民法院應當依法認定案件事實的性質，對于案情復雜、性質認定疑難的案件，可參考有關部門的認定意見，根據案件事實和法律規定作出性質認定。”根據該規定，今后在查處可能涉嫌非法集資犯罪的案件時，銀監部門對非法集資性質的行政認定意見不再作為公安機關介入及查處此類案件的先決條件，同時，法院、檢察院也可依職權根據案件事實及法律規定直接認定案件性質是否屬于非法集資。這似乎是放松了對非法集資案件性質認定的限制，使相關行政執法、司法機關能充分發揮主觀能動性，依法行使職權，更有利于打擊非法集資犯罪活動。但是，非法集資犯罪屬于涉眾型經濟犯罪，根據以往工作經驗，常常是非法集資人因為資金鏈條斷裂后出現支付危機，無法向出資人按約定利率兌付本息引發群體性事件，最終導致非法集資活動的暴露而被查處。在非法集資人支付危機尚不明顯時，出資人往往憑合同、借據等證據向法院提起民事訴訟，對非法集資人主張權利，而根據《取締辦法》規定，因參與非法金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔。因此，公安機關一旦立案查處，將導致眾多非法集資參與人權利落空，由此遷怒于公安部門，引發群體事件。同時，在非法集資人被查處后清理資產、清退財產時，參與人所能獲償非常有限，導致集體上訪事件頻頻發生。例如，2010年南京市公安機關在查處南京潤在公司非法集資案中，非法集資額40多億元，參與人達13萬，僅濟南一地參與人就達萬余名，造成損失12億元，經公安機關全力追繳，僅挽回損失不到1億元。非法集資人被移送起訴后，濟南受害群眾先后共12次來南京集體上訪，總人數達7000余人。之后，為化解矛盾，南京市政府撥款2.2億元用于發還潤在非法集資案件參與人的經濟損失，但受害群眾由于對發還比例不滿，堅持集體上訪。非法集資案件的定性與查處涉及多方利益，不是哪一個部門或者機構能夠單獨作出性質認定并能夠承擔起由此產生的一系列后果的。

我國目前打擊和處置非法集資工作的總原則為：省級人民政府負總責、行業主管監管部門一線把關、部際聯席會議組織協調。[8]實際上，根據法律規定，不管是小額貸款公司、典當行還是融資性擔保公司，此類具有資金借貸經營范圍的商業企業的設立批準、經營監管及風險處置責任均由地方政府負責，公安機關不過是地方政府負責非法集資查處工作的一個職能部門。即使上述司法解釋賦予公安機關直接對非法集資活動進行性質認定，那么，如何協調其與地方政府、銀監部門、處置非法集資聯席會議等機構的關系？在對非法集資性質認定產生異議時應如何處理？以哪一個部門的意見為主導意見？畢竟，認定為非法集資性質與定性為合法民間借貸，在處理上區別迥異，且與政府維穩工作密切相關。目前，在我國對民間金融活動的監管呈放松規制的態勢下，要求公安機關依據司法解釋規定賦予的職權承擔起認定非法集資活動的性質并自行查處實在有點強人所難。非法集資犯罪客觀上是一種變異的經濟活動，其發案的過程、環節和階段涉及行政執法和行業管理等多個部門，而各部門也均負有相應的監管職責。然而實際的情況是，各部門在處置非法集資活動過程中，往往各自為陣、多頭管理，防范、打擊難以形成合力，公安機關的角色更多被定位為承擔維穩任務。

另外一個實務問題是，不論是法院受理存款人對銀行提起的索賠訴訟，還是公安機關受理銀行報案，所接觸的材料僅僅為個案材料，而僅憑有限的個案材料是無法準確推斷出行為人的行為性質是否構成了涉眾類型的非法集資犯罪。由于此類民事案件通常與非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款犯罪活動相關，根據最高院《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2010〕18號）規定，非法集資犯罪嫌疑人的行為須同時具備：非法性、公開性、利誘性和社會性四大犯罪構成要件。但是，非法集資人以銀行賬戶為平臺，對資金提供人進行針對性的篩選，隱蔽地進行非法集資活動，這種行為特征與司法解釋所規定的“通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳”、“向社會公眾即社會不特定對象吸收資金”等情形相差甚遠。因此，如果沒有掌握足夠充分的案件材料進行匯總分析，僅憑個案推斷相關主體的行為性質構成非法集資，根本不具有操作性。

最高院《關于在審理經濟糾紛案件中涉及經濟犯罪嫌疑若干問題的規定》（法釋[1998]7號）明確指出：法院在審理案件時，發現與案件有牽連，但不是同一法律關系的經濟犯罪嫌疑線索、材料，依職權將犯罪嫌疑線索、材料移送公安機關或檢察機關查處。《關于審理存單糾紛案件的若干規定》（法釋[1997]8號）第3條也有類似的規定：法院在受理存單糾紛案件后如發現犯罪線索，應及時書面告知公安或檢察機關。但根據中國工商銀行“關于民間借貸引發的被訴案件管理工作會議”中各地銀行反饋的情況，法院中止訴訟的原因均是由于銀行已向公安機關報案且已被立案偵查，或者是因為民事訴訟當事人因涉嫌違法犯罪活動正在被公安機關或者檢察機關介入偵查，而沒有一例是法院依職權主動移送所致。對此，《意見》第7條規定：人民法院在審理民事案件中發現有非法集資犯罪嫌疑的，應當裁定駁回起訴，并及時將有關材料移送公安機關或者檢察機關。規定法院采取以裁定方式駁回起訴的手段，而不是以往通常采取的中止訴訟措施，并且，法院對訴訟當事人的行為性質也不承擔最終認定的職責，這無疑對防止存款人以銀行賬戶存款丟失為由提起惡意民事訴訟，對銀行利益保護更為有利。但是，該規定在實踐中能否真正發揮作用，既取決于法院是否具有對非法集資行為予以準確界定的法律素養與靈敏嗅覺，還取決于其是否有敢于承擔因駁回起訴而引發的系列后果的勇氣。畢竟在證據材料充分、法律關系明確，且相關證據均對存款人有利的情形下，要求法院作出駁回存款人訴訟請求的裁定不是一件容易作出的選擇。公安機關、檢察機關能否及時跟進，以及能否查明有關犯罪事實后作出與法院同樣的非法集資性質認定結論，是《意見》規定能否在司法實踐中的得到切實實施的關鍵。

⒊完善立法，嚴厲打擊存款人利用銀行賬戶從事違法犯罪活動。相對于查證存款人等利用銀行賬戶從事非法集資活動，查證存款人與他人存在民間借貸關系，對于公安機關而言要容易得多。并且，非法集資案件牽涉人員多、地域分布廣、涉案金額大，從公安機關偵辦案件結束到移送檢察機關提起公訴，再到法院作出刑事判決，通常需要兩年甚至更長的時間。因此，不論是法院采取中止民事訴訟或者駁回起訴的做法，對及時處理銀儲糾紛，化解社會矛盾而言，均非最好解決辦法。鑒于此，在公安機關受理銀行報案時，建議采取以下處理方式：⑴根據《民事訴訟法》第112條規定：“當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調解等方式侵害他人合法權益的，人民法院應當駁回其請求，并根據情節輕重予以罰款、拘留;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”惡意訴訟指訴訟當事人為謀求不正當利益，無事實依據和正當理由而啟動民事訴訟程序，損害他人合法利益的訴訟行為，包括虛假訴訟、訴訟欺詐和濫用訴訟權利三種形式。根據《關于依法妥善審理民間借貸糾紛案件 促進經濟發展維護社會穩定的通知》（法[2011]336號）第7條規定：法院在審理民間借貸糾紛案件過程中，發現有虛假訴訟嫌疑的，要及時依職權或者提請有關部門調查取證，查清事實真相;經查證確屬虛假訴訟的，駁回其訴訟請求，并對其妨害民事訴訟的行為依法予以制裁;對于以騙取財物、逃廢債務為目的實施虛假訴訟，構成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，公安機關受理銀行報案或者法院移送案件時，應以涉嫌虛假訴訟立案，偵查的方向為查明存款人是否與他人存在民間借貸關系。為此，需要重點查明實際用資人與存款人是何種社會關系，存款人的賬戶資金來源等詳細資料。如能證明存款人與他人相互串通，在雙方存在民間借貸關系的情形下，隱瞞賬戶資金的真實使用情況，為轉嫁資金使用風險，或者為非法侵占銀行資產而提起民事訴訟，則構成虛假訴訟罪。立案案由的改變將使公安機關偵破工作由被動變為主動，而相應地對犯罪嫌疑人強制措施的運用也更有利于對案件事實的查清。但應注意的是，雖然我國《民事訴訟法》對虛假訴訟行為規定構成犯罪的，依法追究刑事責任，但是刑法條文及相應的罪名種類中，虛假訴訟或者惡意訴訟并未被規定為獨立罪名。為此，建議在今后的刑法修訂中，對虛假訴訟或者惡意訴訟應單獨規定罪名及相應的犯罪構成要件。⑵在存款人參與非法集資活動較難查證的情形下，公安機關也可以以存款人以非法占有為目的，隱瞞相關事實證據，通過提起虛假訴訟方式詐騙銀行資產，構成我國《刑法》第266條中規定的詐騙罪，予以立案。我國《刑法》第三章“破壞社會主義市場經濟秩序罪”第五節規定了“金融詐騙罪”，而存款人行為特征、犯罪客體也符合金融詐騙罪的相關規定，但是，《刑法》對金融詐騙罪僅規定八種類型的犯罪：集資詐騙罪、貸款詐騙罪、票據詐騙罪、金融憑證詐騙罪、信用證詐騙罪、信用卡詐騙罪、有價證券詐騙罪、保險詐騙罪，以上類型均無法適用存款人利用存單或銀行賬戶提起虛假訴訟詐騙銀行資產的行為。因此，公安機關直接以涉嫌詐騙罪為由立案，是目前可以考慮的一種變通的處理方式，但從長遠看，將此類犯罪行為歸屬“金融詐騙罪”并在刑法中增加新的罪名種類似乎更為妥當。⑶為減輕公安機關查處此類案件時來自法律規定方面的阻力，建議最高院對其1997年頒布的《關于審理存單糾紛案件的若干規定》進行必要的修訂。因該司法解釋針對的是我國電子銀行尚未普及前的銀行傳統柜臺業務，在因特網技術大量在銀行業務中普遍采用的情況下，對利用銀行賬戶進行交易的主體身份識別、交易記錄保存、交易風險分擔、舉證責任合理配置等方面，應重新予以審視并作出合理規定。例如，應加大存款人的舉證責任和說明義務，規定存款人對賬戶賬號、信用卡卡號、密碼等信息應負有合理保密義務，對賬戶資金變動應負有及時對賬義務，對賬戶異動資金的來源及資金往來的基礎關系，應負有合理解釋的義務等等。存款人不予配合舉證的，或者不能給予合理解釋的，或者所作出的解釋明顯欠缺說服力的，應規定其承擔相應的不利后果。

【參考文獻】

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[6]蔡佩瓊.深圳民間借貸糾紛案數量增 糾紛主體日趨復雜，致案件審理難度大執行到位率低[N].深圳特區報，2011-11-08（A20）.

[7]典當管理辦法[Z]第37條、第38條規定;關于小額貸款公司試點的指導意見[Z]第4、第5條規定;小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定[Z]第4條規定;融資性擔保公司管理暫行辦法[Z]第21條規定;關于清理規范非融資性擔保公司的通知[Z].

[8]處置非法集資部際聯席會議辦公室負責人答記者問[EB/OL].http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView，2014-07-03.

（責任編輯：徐 ?虹）