關于林區、礦區城鎮化問題研究

摘 ? ? ?要：本文通過對吉林省城鎮化典型案例的剖析，總結了當前吉林省林區、礦區在城鎮化建設中取得的成績，分析了吉林省林區、礦區在城鎮化進程中存在的產業結構的歷史沉淀性、資源枯竭性和產業轉型滯后性等問題，在此基礎上提出了推進吉林省林區、礦區城鎮化建設的目標及相關對策。

關 ?鍵 ?詞：林區;礦區;城鎮化;吉林省

中圖分類號：F291.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）03-0040-07

收稿日期：2014-12-10

作者簡介：朱艷麗（1967—），女，吉林通化人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）經濟與社會發展戰略研究所所長，研究員，研究方向為區域經濟、農業經濟。

基金項目：本文系國家社科基金項目“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制研究”的階段性成果，項目編號：14BJY119;吉林省科技廳軟科學研究項目“吉林省農地非農化中的土地增值收益分配問題研究”的階段性成果，項目編號：20140418078FG。

吉林省林區、礦區作為資源型地區，在城鎮化建設中以產業轉型為重點，以政策支持為導向，以完善基礎設施建設為載體，以社會管理創新為內容，通過發展接續產業，提升城鎮功能，實施統籌城鄉發展，使林區、礦區城鎮化建設有了較大的進展。但是，吉林省林區、礦區面臨產業發展的歷史沉淀性、資源枯竭性和產業轉型的滯后性等問題，使城鎮化建設受到了極大的制約。

一、吉林省林區、礦區城鎮化建設的現狀

近年來，吉林省林區、礦區以轉型發展為主線，認真貫徹落實有關轉型試點的相關政策，在產業轉型和城鎮化建設方面做了大量的工作，取得了一定的成效。從總體上分析，吉林省林區、礦區城鎮化建設呈現出以下特征：

（一）較高的城鎮化率與較低的城鎮化建設水平

林區、礦區城鎮化率普遍高于全省平均水平。由于“工農混居”現象普遍，在傳統統計方法上常常將林區、礦區、農場的職工及家屬定義為城市人口，導致了城鎮化水平的虛高。如白山市總人口127萬，城鎮化人口89萬，剔除“被城鎮化”人口20萬，城鎮化率高達60.3%。雖然吉林省林區、礦區普遍具有城鎮化率較高的特征，但長期以來，由于城鎮基礎設施建設滯后，城鎮功能相對薄弱，影響了林區、礦區經濟社會的可持續發展，導致其城鎮化建設處于較低水平。例如：林區、礦區城市污水處理系統普遍處于初級階段，絕大多數城鎮都沒有污水處理廠，因而不利于地表水水質的改善;沒有建成規范的工業固體廢物集中處置場，城市垃圾無法做到無害化處理，等等。

（二）林區、礦區產業結構具有歷史“沉淀性”特征

2013年，白山市三次產業比例為8.8：59.5：31.8，遼源市獨立工礦區三次產業比重為3：79：18。與全省其他地區相比，林區、礦區第二產業的比重普遍偏高且工業結構的層次較低，資源型工業占全部工業的比重在80%以上，原料輸出特征明顯。從總體上看，林區、礦區的經濟增長以粗放型為主，科技含量低，林業產品、礦產品加工深度不夠，資源利用程度不高，附加值低。這種沉淀性結構導致人口向城鎮集聚的能力較弱，吸納就業人員數量少，就業壓力增大。

（三）產業結構趨同

林區、礦區的經濟發展方式大同小異，普遍是“二三一”的產業結構，即發展特色不鮮明，產業結構單一，產業結構趨同。在發展工業方面，各縣區的許多行業門類相同，占全市比重較大的礦產工業也普遍集中在對礦產品的簡單開采和洗選上;在制定轉型規劃時，又多以旅游、礦泉水、人參以及依托各類礦產資源發展的產業為主;在第三產業中，主要以傳統的商貿流通業為主，并且以追求量的擴張為目標，通過密集的商業網點形成了區與區之間的低層次競爭。

（四）產業結構與就業結構相悖

近年來，在吉林省林區、礦區三產結構中，呈現出了一產變化不大，二產隨著主體功能區的劃分受到限制進而比重下降，三產的比重不斷上升的趨勢。但就業結構與產業結構并沒有出現一致性的變化，而是出現了相悖的現象。主要表現為：第二產業雖然產值比重較高，但其就業比重不但沒有上升反而出現了下降的趨勢，第三產業產值比重低于第二產業，但三產承載的勞動力就業人數卻出現了快速上升的勢頭。也就是說，隨著林區、礦區資源的枯竭，林區、礦區工人大量轉向第三產業，給就業帶來了巨大壓力。因此，發展高就業、高吸納力的新型接續產業是林區、礦區普遍面臨的問題。

（五）經濟結構轉型處于陣痛期

作為資源枯竭型地區，林區、礦區正處于改造、提升傳統產業結構和建立新型產業結構的過程中，一方面，傳統產業結構調整面臨著巨大的壓力;另一方面，新的替代產業發展又處于起步階段，導致經濟結構轉型處于陣痛期。作為資源型地區，林區、礦區如何做到依托資源而不依賴于資源是目前面臨的關鍵問題，如何在改造和提升煤炭、林業、礦產三大傳統支柱產業的基礎上培育新型支柱產業是目前發展的重點。如白山市江源區，新興接續替代產業的培育還處于起步階段，形成產業支撐至少需要10年的時間，傳統產業的支撐能力銳減，而新興產業尚未形成，這是目前多數林區、礦區面臨的最嚴峻的問題。

二、吉林省林區、礦區城鎮化建設

面臨的主要困境

（一）經濟總量小，財政收入低

吉林省的林區、礦區多處于東南部山區，屬于國家生態主體功能區。長期以來，賴以發展的資源頻臨枯竭，傳統產業支撐能力銳減，接續產業對地區經濟的支撐效應尚未形成，導致經濟總量、財政收入較少。如白山地區生產總值排在全省末位，遼源地區排在全省倒數第三位。因此，擴大經濟總量仍然是林區、礦區轉型發展的主要任務。

由于林區、礦區受到設備老化，安全生產隱患和淘汰落后產能的影響，以林業、礦業為主的企業在發展過程中遇到了極大的困難，直接影響了財政收入的增長。2013年，白山市所屬地方煤礦成立了14個礦業集團，擬關閉生產能力9萬噸/年及以下礦井50處。 2013年，遼源市西安獨立工礦區生產總值完成57.5億元，僅占全市生產總值的8.21%;全口徑財政收入完成2.7億元，僅占全市的6.9%，財政支出完成4.5億元，僅占全市的4.6%;人均財政收入1227元，僅為全市人均收入水平的1/3，不足全國人均收入水平的1/8;人均財政支出2047元，僅為全市人均支出水平的1/3，不足全國人均支出水平的1/5。微薄的地方財政難以支撐產業轉型、社會保障、基礎設施等全方位支出。

（二）城鎮化建設資金壓力巨大

林區、礦區財力規模小，政府債務規模大，負債前行壓力巨大，市本級公共財政的職能未能得到充分發揮。2013年，遼源市政府性債務已近百億元。為了加快城市轉型，近年來，遼源市加大了對城市基礎設施建設、沉陷區治理、煤礦棚戶區治理以及生態環境治理等方面的投入力度并取得了一定的成效，但在建設中卻形成了大量的資金缺口和政府負債，目前每年需償還的債務本息都在2億元左右。2013年，白山市財政負債100多億元，市本級財政負債66億元。市本級財力僅能維持人員開支，屬典型的“吃飯財政”，債務本息只能是“借新還舊”。

（三）對傳統產業依賴性強，接續替代產業基礎薄弱

一方面，林區、礦區多是依賴資源開發而發展起來的，同時也因資源的枯竭而漸趨衰落。雖然當地黨委、政府一直致力于轉型發展，但由于市場對資源剛性需求的拉動，加之人們對傳統產業慣性的依賴，且囿于傳統的發展理念，對轉型發展的緊迫性認識不足，生態補償機制又遠未到位，因而導致了對傳統產業依存度居高不下的后果。如白山市江源區正在籌劃利用其鐵礦資源開發年產120萬噸的鐵精粉生產項目，如果后續污染治理配套措施跟不上，無疑會對生態環境造成嚴重破壞。另一方面，新的接續產業尚未形成，地區經濟發展又到了最為艱難的時期，因此，如何培育新興產業，實現成功轉型，是該區面臨的嚴峻問題。白山地區把產業培育作為經濟轉型的“主攻點”，經過多年的培育，人參產業、礦泉水產業已經形成了良好的產業基礎，但旅游產業和礦產、冶金、新材料產業卻剛剛起步，由于配套政策支撐不足，人才引進困難，在一定程度上又制約了接續替代產業的快速發展。

（四） 對城鎮生態環境治理缺乏明確的政策指導

多數林區、礦區屬于國家重點生態保護主體功能區，從一定意義說，保護的價值大于開發的價值，但目前國家對主體功能區產業發展的定位并不清晰，既缺乏明確的政策指導，也缺乏生態補償長效機制，補償資金少，導致對主體功能區的保護力度不夠。另外，在民生項目方面，因為缺乏資金，缺乏保護區內生態移民定向扶持政策，也給生態環境保護帶來了不利的影響。

（五）林區、礦區新型社區建設進程緩慢

林區、礦區新型社區建設是一個系統性工程，既要有維持社區正常發展的基礎配套設施，也涉及基礎設施的保養、維護費用和社區管理費用，還需要承擔一部分其他方面的公共支出。但資金來源問題已經成為制約林區、礦區新型社區建設的最大難題。在缺乏發展資金的同時，社區組織建設滯后也是影響城鎮化建設進程的重要因素。社區組織建設要求實現整合功能、管理功能、社會功能的集合，需要有相當數量的人員配備，但由于社區組織建設尚處于無編制、無人員、無經費的“三無”局面，因而嚴重制約著新型社區的建設和發展。此外，還涉及社區管理委員會與居委會之間的關系如何理順，資產使用和經費管理機制如何形成，社區建設中運行機制如何建立等問題。

（六）交通設施落后，降低了林區、礦區的輻射能力

由于吉林省林區、礦區多處于邊境和高寒山區，地形地貌復雜，地理環境閉塞，運輸成本高，招商引資及人才引進難度大，區位先天不足，因而導致了城鎮的吸引力小，輻射能力差。如白山地區的交通條件已成為制約經濟社會發展的瓶頸。以礦泉水產業為例，目前白山市產能已達到415萬噸，隨著恒大年產1000萬噸中高端礦泉水、正大年產1000萬噸礦泉水等一批大項目先后簽約落地，到2017年，全市礦泉飲品產能將達到2000萬噸以上。但受運輸能力的影響，輻射市場只能以東北三省和環渤海地區為主，其結果是產品積壓期長，產量增長有限。近年來，隨著白山市經濟社會的不斷發展，各種資源快速集聚，可用空間日益狹窄，地價不斷攀升，項目落地成本不斷提高，也不利于產業的快速轉型，再加上林區、礦區交通基礎設施老舊落后，導致轉型產品“賣難”的問題尤為突出。

三、吉林省林區、礦區城鎮化

建設的整體構想

吉林省林區、礦區城鎮化建設的整體構想應該包含城鎮化建設的主要目標、城鎮化建設的主要模式選擇，林區、礦區的城鎮體系結構和城鎮化傳統產業轉型與接續產業類型選擇，林區、礦區經濟區劃建設等。

（一）以生態城鎮化建設為主要目標

從吉林省林區、礦區的地理位置和生態特征看，必須走具有東南部山區特色的生態城鎮化道路，必須樹立生態文明理念，把生態文明貫穿于城鎮化建設的始終，應突出特色化、差異化，充分發揮城鎮的積聚功能和規模效益，全面提升城鎮綜合環境承載能力，促進區域中心城市、縣城、中心城鎮和特色城鎮的協調發展，形成以縣城和中心城鎮為主導的城鎮化模式;構建中心城市規模適度、縣城和中心鎮主要承載、特色小鎮集中發展、近距離鄉鎮整合、邊境小鎮及節點小鎮適度保留的以線連點、以點輻面、層次分明、布局合理、功能協調的新型城鎮化建設體系，探索具有東南部山區特色的城鎮化建設路徑。到2020年，通過城鎮擴容、產業積聚、生態化改造，基本形成規模層次合理、布局優化、功能作用互補的生態城鎮化格局。

（二）以推進綠色生態產業發展為主要模式

發揮資源優勢，培育特色鮮明、綠色低碳、集約發展的戰略性產業。一是充分利用優勢資源發展旅游文化產業。著力推動文化建設與經濟社會建設同步協調發展，系統挖掘并保護長白山、鴨綠江、松花江等地域文化，保護木把、人參等生態文化，保護滿族、朝鮮族等民族歷史文化，挖掘抗聯、四保臨江等紅色文化。目前，延邊、通化、白山等城市已經基本實現了文化基礎設施的全覆蓋，“三節”主題系列活動、民族文化節、人參節等已經成為林區、礦區的新民俗，長白山滿族文化等特色博物館在全國產生了重要影響，長白山奇石文化城已被列入省級文化產業園，長白山國際度假村旅游晚會大型夢幻傳奇秀——《天地長白》更是填補了吉林省沒有大型旅游景區駐場演出的空白，長白山脈文化產業品牌影響力正在全面提升。遼源市在旅游文化產業上應重點發展娛樂休閑游，依托全國最大的大型水上公園——凱旋王國以及濕地公園、礦山地質公園等休閑公園項目吸引周邊城市游客，將西安區的旅游產業打造成重點支柱產業。二是不斷壯大已有的綠色產業。礦泉水產業要堅持開發與保護并重的原則，以強勢資本的注入和知名品牌的帶動，推動礦泉水產業實現大突破，提升長白山礦泉水地域品牌的知名度。進一步振興人參產業，抓住人參產業被列入國家重點培育發展接續替代產業的契機，加快人參產業的“二次振興”和“藥食同源”的進程。三是培育礦產、冶金、新材料產業。著力建設高新技術新材料產業園區，搶占新材料產業發展先機。同時，加快發展健康產業和現代服務業，使綠色發展、低碳發展、循環發展成為核心競爭力，實現發展方式的“綠色轉身”。

（三）以區域中心城市、縣城、中小城鎮為中心，構建布局合理、功能完善的城鎮體系

布局合理、功能完善的城鎮體系是衡量區域城鎮化建設質量的重要目標。城鎮布局合理主要是指要形成大、中、小城市和中小城鎮協調發展的城鎮空間結構體系。在吉林省城鎮布局結構體系中，長吉一體化是區域城鎮布局的核心和節點。圍繞長吉一體化，應實現產業、城市群、中小城鎮、人口和資源的集聚。由于長吉一體化積聚了吉林省近60%以上的經濟總量，集中了近一半的人口，因此是吉林省城鎮化發展的重點和核心所在。在促進長吉一體化的同時，應按照大、中、小城市和中小城鎮協調發展的原則，林區、礦區城鎮布局也要遵循上述原則，使區域中心城市成為城鎮化的有力支撐，以提升區域中心城市的人口和產業承載能力。節點城鎮則是城鄉協調發展的重要載體，有利于在發展城鎮產業的基礎上擴大城鎮發展規模，構成吉林省城鎮空間結構體系中的重要層次。

四、推進吉林省林區、礦區城鎮化

建設的相關對策

（一）均衡配置城鎮公共服務產品，完善社會保障體系

林區、礦區生活條件比較艱苦，其職工雖然是城鎮人口，但卻沒有享受到城鎮人口應該享有的公共服務，因此，在推動林區、礦區社會保障體系建設的過程中，應均衡配置林區、礦區城鎮公共服務產品，逐步解決就業收入、社會保障以及基礎設施建設等基本問題，讓林區、礦區職工及家屬享受到均等的公共服務，使市區道路鋪裝率、城鎮供水普及率、污水集中處理率、垃圾無害化處理率、燃氣普及率、集中供熱率等有較大幅度的提升。

（二）在職業技能教育培訓方面加大力度

從政策層面加大對林區、礦區職工的職業技能培訓投入力度，不斷提高林區、礦區職工的擇業就業本領，是促進林區、礦區職工再就業的有效途徑。一要加快構建林區、礦區職業教育體系。根據發展新興替代產業的總體要求，加快構建多功能、多元化的職業教育體系，充分發揮成人院校、現代遠程教育系統以及廣播電視學校等教育培訓機構的主渠道作用，積極吸納社會力量，逐步拓寬培訓渠道，大規模、大范圍地開展實用人才培訓工作。積極探索和逐步建立具有吉林特色的“層次分明、結構合理、布局科學、規模適度、開放有序”的職業教育培訓體系。二要強化林區、礦區職工外出務工職業技能培訓。突出對制造加工、計算機操作、縫紉工、焊工等崗位的技能培訓，促進林區、礦區勞動力就業由體力型向技能型轉變。總之，在加強職業技能培訓的過程中，既要突出對外出務工職工的技能培訓，促使他們高質量地就業，也要積極開展適應產業轉型的勞動力技能培訓，以培養和造就新興替代產業的勞動力主體。

（三）探索“棚廉一體”保障模式

棚改房應使棚戶區居民搬得進、住得起，把最大的實惠讓給相關居民。對于交不起住房置換差價的居民，可以借鑒黑龍江鶴崗市的做法，即對棚戶區改造范圍內交不起購房差價款的低收入住房困難家庭予以廉租住房實物配租保障。購房差價款由政府承擔，辦理共有產權。這樣，既能夠解決棚改建設資金和廉租住房建設資金不足的問題，又能夠推動保障性安居工程建設項目及安置工作的順利開展。此外，還可以采取小額借貸救助或緩交等辦法，讓困難戶先入住，待還清增加面積的房款后再辦理產權。

（四）推進林區、礦區產城融合發展

促進林區、礦區產城融合發展，切實提高城鎮建設與產業發展的關聯度。首先，要使城市的產業鏈條向林區、礦區延伸，就要實施城區工業外移策略，鼓勵中心城市的優勢產業及服務行業向城鄉結合部及中心鎮轉移。統籌并確立各縣（市）產業的發展方向，優化產業布局，形成工業發展板塊，力爭做到與市區工業發展既相互銜接又各具特色。政府應采取優惠措施，促進中心城市的產業轉型，帶動林區、礦區實現勞動力就業轉移。其次，要促進第三產業發展向林區、礦區延伸。在吸納剩余勞動力方面，第三產業已經成為主渠道，因此，要不斷促進交通運輸、通訊郵電以及文化娛樂等第三產業向林區、礦區發展延伸。

（五）加大財政支持力度，形成多層次的城鎮化建設資金來源結構

在當前和今后一段時期，地方政府尤其是縣市城鎮化建設資金短缺將是一種常態，因此，必須拓寬地方政府籌資渠道。在面臨煤炭資源整合、年產9萬噸以下礦井關停和產業轉型的特殊時期，省級財政應給予轉型困難地區特殊的政策，幫助其渡過難關。除了省級財政支持外，還可以嘗試采用債務融資模式，發揮財政資金的引導作用，吸納社會資本并發揮各自的優勢。

（六） 發揮政策的主導作用，為林區、礦區城鎮化建設提供相應的保障

一是設立產業轉型專項資金，除了對傳統衰落產業進行必要的短期援助外，還要發展具有市場競爭力的替代產業。二是改善投資環境，加強環保、教育科研、交通等基礎設施和公用事業建設，制定土地、融資和稅收減免優惠政策，吸引外來投資。三是積極發展中小企業和替代產業，形成產業集群，提高區域競爭力，擴大就業需求。四是通過財稅優惠、價格補貼、投資補貼、技術研發補助、環境治理補助等政策，解決就業、醫療和住房等問題。

（七）實現林區、礦區中小城鎮的統籌協調發展

加強林區、礦區中小城鎮工業集中區建設，在搞好基礎設施建設的同時，為企業營造良好的發展環境，在金融和財政稅收方面給予更多的優惠，以降低企業進入成本。促使人口實現就地職業轉換，以減少其向城鎮轉移的成本并優化收入結構。

總之，吉林省林區、礦區城鎮化建設既沒有發達地區的區位、產業、環境發展優勢，也沒有高度發達的分工體系和外向型經濟的支撐，因此，只有突破固有的路徑依賴，實現成功轉型，才能進一步推進城鎮化建設，提升吉林省林區、礦區城鎮化的質量。

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（責任編輯：高 ?靜）