農村集體建設用地改革面臨的問題與思考

摘 ? ? ?要：黨的十八屆三中全會提出要建立城鄉統一的建設用地市場，賦予農民更多的財產權利，由此農村集體建設用地改革即成為土地制度改革的焦點。本文針對農村集體建設用地改革的現狀，分析了改革過程中面臨的問題，結合改革的實際，提出了相關的建議。

關 ?鍵 ?詞：農村集體建設用地;城鄉統一的市場;土地流轉;財產權利

中圖分類號：F301.24 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）03-0033-07

收稿日期：2015-02-04

作者簡介：聶方紅（1968—），男，湖南株洲人，中共株洲市委黨校校長，教授，經濟學碩士，研究方向政府經濟。

農村集體建設用地是指農村集體所有的、一切用于建設用途的土地。按照我國《土地管理法》的規定，集體建設用地可分為三類：鄉（鎮）企業用地、鄉（鎮）村公共設施及公益事業用地和農村宅基地。目前，全國各地在農村集體建設用地使用權改革實際運作中情況各異，不同地區之間存在的問題和亟待規范之處也千差萬別。本文結合農村集體建設用地改革的實際情況，探討了農村集體建設用地改革存在的問題及解決對策。

一、農村集體建設用地改革的基本概況

（一）農村集體建設用地流轉形式多樣，以土地出租為主

據相關調查顯示，農村集體建設用地流轉的常見形式有集體經濟組織主導的土地使用權出租、轉讓，農民個人通過出租、轉讓房屋導致土地使用權流轉，鄉（鎮）村以集體土地作價出資入股流轉，以城鄉建設用地增減掛鉤為核心的建設用地流轉，以及因企業債務債權等原因通過司法裁定使集體建設用地使用權發生轉移。另據調查，農村集體建設用地出租現象較為明顯，通過出租流轉建設用地面積占流轉總面積的60%以上。一方面，出租有利于將農村閑置的土地釋放出來，提高存量建設用地利用率，體現土地的資產價值;另一方面，出租不改變土地的所有權，既保證了農民不喪失土地，又能增加農民的收入。

（二）農村集體建設用地流轉比例偏低，區域差異明顯

一方面，由于農村集體建設用地流轉的范圍多處于城市建成區、建制鎮和規劃嚴控區以外，分布零散，因而不利于集中連片開發;另一方面，用地單位對此類建設用地需求不高，導致農村集體建設用地流轉比例偏低。同時，通過調查還發現，農村集體建設用地流轉區域差異明顯，流轉比例與地區經濟發展水平有一定的關系。越靠近中心鎮，區位條件越好，土地流轉越活躍;而距中心鎮越遠，土地流轉比例則呈現遞減的趨勢。

（三）農村集體建設用地流轉價格偏低，升值潛力增加

農村集體建設用地流轉的用途主要分為工業用地、商貿服務業用地、旅游休閑用地、住宅建設用地等多種類型。在各類用地中，工業用地比重較大，但也因區位而異。例如：城市近郊區的農村集體建設用地已經從以工業用地為主轉向以商貿倉儲用地為主，而遠郊區縣仍以工業用地為主。山區、鄉鎮的土地流轉多數用于旅游景點開發、休閑娛樂設施修建等。農村集體建設用地流轉的價格主要包括年租金和一次性流轉費兩種形式。土地流轉價格因區域和用途的不同而差異較大，然而，不管是工業用地、商貿服務業用地還是住宅建設用地，農村集體建設用地的流轉價格與國有建設用地流轉價格相比，前者的價格都偏低，但升值潛力較大。

（四）農村集體建設用地流轉效益顯現，發展進程加快

農村集體建設用地流轉不僅有助于盤活存量建設用地，體現土地的資產價值，而且有利于保障各利益主體的權益。在傳統的征地補償中，征地補償費普遍偏低，而農村集體建設用地流轉價格由流轉雙方確定，流轉后的收益按約定的比例進行分配，其所帶來的收益遠大于征地補償費和安置補助費。從調查中我們發現，農村集體建設用地流轉用于工業的效益要比流轉用于休閑農業效益高。隨著新型工業化和新型城鎮化進程的推進，農民以土地參與工業化和城鎮化的重要性將更加突出。

二、農村集體建設用地改革存在的問題

（一）農村集體建設用地產權歸屬不清晰、權能不完整

⒈產權歸屬不清晰。盡管我國《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》等重要法律都已明確規定：“農村土地歸農民集體所有”，但這里的“集體”是一個模糊的概念，現行的集體組織有鄉、村、村民小組三級，土地到底屬于哪一個“集體”所有并未明確。由于現行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊，“農民集體”沒有明確的法人代表，因此，在行使具體權利時，作為土地所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現。比如一些原屬于集體經濟組織的茶園，由村集體經營管理，但土地所有權屬于組所有，在確權工作中，即難以劃定各組的權屬界線，導致所有權歸屬難以確定。

⒉產權權能不完整。關于國有土地抵押權，在1995年出臺的《擔保法》、《城市房地產管理法》中就有明確的規定。但集體土地抵押權只是對特定集體土地類型進行了規定，如我國《擔保法》、《物權法》規定：對鄉（鎮）村企業的土地使用權，可以同地上廠房等建筑物同時抵押。除此之外，對于農村集體建設用地抵押權的設定一直缺少明確的規定。對農村集體建設用地抵押權的限制，使土地自身的融資功能難以發揮，也必然導致人們對農村集體建設用地的開發和利用產生顧慮并影響其進入市場流轉。

（二）農村集體建設用地流轉收益缺乏規范，相關方的權益得不到有效保障

⒈對收益分配比例未作明確規定，后續監管不到位。據調查，在很多地方制定的關于農村集體建設用地有償使用的規范性文件中，都明確了集體經濟組織與政府的收益分配比例，但未明確集體經濟組織內部如何使用和分配資金，特別是未明確村委會與組的分成比例。同時，在農村集體建設用地有償使用和流轉后，對資金的使用未制定后續監管制度，在一定程度上給后續監管帶來了困難。從目前的情況看，對于集體經營性建設用地流轉所得資金，大部分村、組都采取按人頭分配的方式進行處置，未用于農村基礎設施建設，違背了制定該項政策的初衷。

⒉程序不規范，收益保障難持續。由于農村集體建設用地流轉多是私下交易，既沒有規范的合同文本，也沒有經過審批，更沒有到土地管理部門辦理登記手續，因而交易得不到法律保障，土地的基準地價也難以明晰。例如：農村集體建設用地使用權的經營管理、收益分配等都集中在村干部手中，大多數農村集體建設用地流轉的去向、用途、收益、年限等事項未按程序經村民大會或村民代表大會討論通過，農民的知情權、參與權、決策權得不到保障，權益也很難得到維護;農村集體建設用地流轉收益中的一部分是由國家基礎設施建設投資帶來的，但其采取隱形交易的方式逃避了政府管制，政府的收益得不到保障;用地企業與農民簽訂長期的土地租賃協議，但這種協議缺乏必要的法律法規支持，一旦發生糾紛，法院視原來所簽訂的合同為無效合同，不能保障承租方的利益，用地企業的權益因此得不到保障，等等。

（三）農村集體建設用地流轉隱形市場活躍，違法用地問題比較嚴重

⒈市場不健全。我國農村集體建設用地流轉市場尚未正式形成，存在著市場缺失的問題。在實踐中，代替正式市場發揮市場機制調節作用的隱形市場是由農村集體組織和農民自發形成的，缺乏有效的管理，呈現出無序流轉的特點。常常是只要有投資主體需要使用集體經營性建設用地，雙方協商確定價格后即簽訂協議實行流轉，沒有形成統一的流轉市場。

⒉法律不完善。從流轉準入條件看，我國《憲法》、《土地管理法》、《擔保法》等對農村集體建設用地流轉做了嚴格的規定，但這些規定與黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中允許農民集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價的規定相矛盾，在某種程度上已成為農村集體建設用地入市的瓶頸，延緩或阻礙了農村集體建設用地入市。 由于農村集體建設用地流轉的相關制度滯后于流轉實踐的需求，因而出現了很多違法用地的現象。例如：受流轉帶來利益的驅動，個別集體經濟組織和個人或未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓、轉讓和出租農村集體經營性建設用地，導致交易行為扭曲，使工業用地以聯營為名行轉讓、出租之實。在城中村及城郊鄉村，個別農民為追逐經濟利益，自行建設商品住宅，用于出租、出售，存在一戶多宅、超標準占地等現象。

（四）政府對農村集體建設用地缺乏有效管理

⒈政府管理缺位。一是規劃管理部門沒有對農村集體建設用地進行有效的規劃管理，村鎮建設規劃編制工作嚴重滯后;國土資源部門在下達年度土地利用計劃時，主要考慮重點項目用地和國家建設征地，農村集體建設用地很難納入其中。由于缺乏規劃指導和用地指標，使得農村集體建設用地在出讓、租賃和入股時無章可循，處于自發無序狀態，許多項目選址因無法確定是否符合規劃和用途管制被暫時擱置，影響了農村集體建設用地的及時流轉。二是農村集體土地權屬管理滯后，基礎工作比較薄弱。主要表現在：首先是權屬管理不到位。農村集體建設用地權屬登記，四至劃分、發證等管理工作一直沒有完成，導致無法合理利用存量的農村集體建設用地，流轉交易也存在隱患。另外，有關農村集體建設用地的基礎數據比較缺乏，政府不能及時掌握農村集體建設用地使用的情況，無法對其流轉和使用進行有效的管理和規范;其次是用途管制無執行力。由于村莊規劃滯后，導致宅基地審批缺乏依據，宅基地選址基本上是農民自己說了算;再次是制止違法用地行為無執法手段。對于沒有經過審批的農民建房，規劃、國土行政主管部門只能以下發停工通知單的形式輔助行政手段進行制止，對制止違法用地起不到實際效果，等到申請法院強制執行時，再拆除恢復原狀已是難上加難。

⒉缺乏配套政策和工作協調。例如：城市總體規劃和土地利用總體規劃缺乏銜接，各個部門在農村集體建設用地審批上政策不協調，產生了審批周期長、掣肘多、項目難以落實等問題。例如《株洲市集體建設用地有償使用和使用權流轉管理實施細則》第40條規定，農村集體建設用地有償使用與使用權流轉發生的稅費，由有關部門按國家財經法律法規和政策計征。這就需要財政部門和銀行出臺相關的管理辦法才能實施。但由于目前沒有出臺相關的管理辦法，導致對流轉發生稅費的征繳沒有操作依據。

三、深化農村集體建設用地改革的建議

2015年中央一號文件提出，推進農村集體產權制度改革，穩步推進農村土地制度改革試點，圍繞增添農村發展活力，全面深化農村改革部署。因此，農村集體建設用地制度改革應作如下思考：

（一）加快以確權登記為核心的產權制度改革，夯實農村集體建設用地改革的基礎

⒈加快推進農村集體建設用地確權登記辦證工作。產權明晰是土地市場有效配置的前提條件，確權是推進農村集體建設用地改革的基礎性工作。依據《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，用5年左右時間基本可以完成土地承包經營權確權登記頒證工作。2015年中央一號文件指出，出臺穩步推進農村集體產權制度改革的意見，對土地等資源性資產，重點是緊緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作。對經營性資產，重點是明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作。目前，全國大部分農村集體土地所有權確權登記工作全部完成，已進入發證階段。全國各地開始啟動農村宅基地及農村集體建設用地使用權確權登記發證工作，但由于權屬關系復雜，涉及歷史遺留問題較多，導致農村宅基地使用權和農村集體建設用地使用權確權工作進展緩慢。為配合改革發展的需要，應加快推進農村集體建設用地確權登記辦證工作，為農村集體建設用地改革打下堅實的基礎。

⒉探索建立農村集體建設用地抵押融資機制。2015年中央一號文件指出，推進農村金融體制改革，做好承包經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作。這對于解決農村集體建設用地融資難的問題十分有利。在調研中，農民和集體組織負責人普遍反映，只要允許集體土地抵押融資并獲得正規金融支持，農村集體土地的工業化和城鎮化就能夠上一個大臺階。比如《株洲市集體建設用地使用權抵押登記暫行辦法（試行）》的通知規定，鄉鎮、村辦企業的建設用地使用權可以作為抵押擔保向金融機構申請貸款。但實際操作起來并不容易，其關鍵在于對風險防范的擔憂。因此，應建立健全國家、金融與地方政府之間協調聯動的融資風險防范體系，人民銀行、銀監會等金融管理部門要研究并制定集體建設用地抵押融資辦法，鼓勵國有商業銀行等金融機構開展抵押融資試點，探索設立融資擔保機構，有效防范和化解抵押融資風險。

⒊探索農民土地所有權的實現形式。2015年中央一號文件指出，探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制。開展賦予農民對集體資產股份權能改革試點。對此，可以借鑒廣東南海模式，實行農村土地股份制改革，以股份的形式明晰農民個人的土地所有權份額。農村土地股份合作制的經驗表明，在價值上以股份的形式明晰農民個人的土地所有權份額，實現土地集體財產的集體所有和實物完整，既能夠使每個成員清楚地知道自己在集體財產中的產權份額，也可以通過按股分紅和“一股一票”參與管理來實現農民的個人財產權利。

（二）完善收益分配機制，增加農民財產收入，增強農村集體建設用地改革的動力

⒈完善農村集體建設用地的流轉收益分配機制。對農村集體建設用地使用權流轉收益的分配是農村集體建設用地使用權流轉機制的核心，其決定了流轉市場能否健康有序發展，關系到廣大農民的切身利益。因此，農村集體建設用地使用權流轉收益分配制度的設計應建立在公平、合理的基礎上并按市場規則運行。在流轉收益分配制度上，對于集體土地所有者出讓、出租農村集體建設用地所產生的土地收益，主要歸集體經濟組織;集體土地的轉讓、轉租收益全部歸原土地使用者;由于環境改善或者土地改變用途所產生的土地增值收益，政府可以參與分成。 針對目前農村集體建設用地的收益分配機制，可以作如下探索：一是制定農村集體建設用地流轉收益的內部分配規則，防止集體組織行為損害集體成員的利益;二是為土地流轉收益設立資金賬戶，實行收支兩條線，定期公布收支情況，接受集體成員監督;三是土地流轉收益的支配管理方案需經本集體成員全體大會或全體代表大會2/3以上表決同意;四是賦予集體成員司法救濟權。

⒉建立和完善農民宅基地有償退出機制。據調查數據顯示，截止到2013年底，全國農村集體經營性建設用地面積約為4200萬畝，占全國農村建設用地總量的13.3%;農村宅基地總面積約為1.7億畝，占農村集體建設用地的54%左右。農村集體建設用地的改革必然會觸及到宅基地制度的改革。在現行的農村土地制度中，由于農民沒有土地的“退出權”，因而存在一戶多宅、建新房舊宅基地不退出，超面積使用等現象，導致大量的農村集體建設用地閑置浪費。因此，建立農村宅基地有償退出機制勢在必行。2015年中央一號文件指出，依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制。目前實行的土地增減掛鉤對農村宅基地的退出是一個行之有效的辦法。即完善農村宅基地管理制度，優化宅基地審批程序，確保農民宅基地建設必要用地，依法保障農民宅基地用益物權。深化宅基地有償使用制度，在堅持一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經濟手段引導和規范閑置宅基地流轉，將宅基地流轉納入城鄉統一建設用地市場平臺，實現農民宅基地使用權完整的財產權。農民擁有土地“退出權”，符合政府維護農民土地權益的政策目標，不僅會大大減輕農民市民化的個人成本，而且會減輕農民市民化時政府在社會保險、住房保障等方面的財政支出。

⒊貫徹農村集體建設用地改革的效率優先原則。我國經濟體制改革的根本目的在于不斷提高經濟效益，增加社會財富，滿足人民日益增長的物質和文化需求。土地是生產的基本要素，土地經濟價值的實現直接影響到總體經濟效率，因此，貫徹效率優先的原則，優化配置土地資源，充分體現土地的經濟價值，是包括農村集體建設用地在內整個土地制度的首要原則。農村集體建設用地改革首先要改變計劃經濟體制下所采用的申請、審批的行政許可設立方式，恢復農村集體建設用地使用權設立的私法性質，逐步推行農村集體建設用地使用權有償使用制度，在此基礎上明確農村集體建設用地使用權的用益物權性質，擴充農村集體建設用地使用權的權能，并保證農村集體建設用地使用權人的權利和自由，為農村集體建設用地的優化配置奠定堅實的制度基礎。

（三）促進城鄉統一的建設用地市場的形成，提升農村集體建設用地改革的效率

2015年中央一號文件指出，賦予符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，建立健全市場交易規則和服務監管機制。對此，筆者認為，促進城鄉土地資源的優化配置，建立城鄉統一的建設用地市場，完善市場機制是關鍵，培育服務體系是基礎，建立監督體系是保障。

⒈完善農村集體建設用地市場流轉機制。完善的市場運行機制是農村集體建設用地市場化流轉的關鍵。一是完善農村集體建設用地流轉價格形成機制。首先，農村集體建設用地主體可以根據市場情況自主決定土地價格;其次，建立土地價格信息機制，使土地價格信息透明、公開;再次，政府應定期發布集體建設用地基準定價，通過評估確定基準定價，為土地流轉價格提供行政性指導，防止集體資產流失。二是完善農村集體建設用地交易機制。首先，建立有形交易市場，為土地流轉雙方提供洽談、交易場所;其次，規范農村集體建設用地流轉程序，包括流轉許可、簽訂流轉合同和辦理土地流轉登記等。

⒉建立農村集體建設用地流轉服務體系。高效的運作機制離不開完善的服務體系。針對農村集體建設用地流轉存在的問題，迫切需要建立流轉信息交流、地價評估、權屬審核登記、法律援助等服務體系。對農村集體建設用地供需信息進行收集、篩選和公布，為供需雙方的交易活動提供信息導向;建立地價評估機構，由專業人員按一定的評估程序對影響地價的因素進行分析，確定合理的流轉價格，切實保障流轉雙方的權益;提供權屬審核、登記和法律援助服務，規范各個服務機構的運作程序。

⒊建立農村集體建設用地流轉監管體系。在農村集體建設用地進入市場的過程中，始終存在著不同利益集團的尋租行為，這種尋租行為擾亂了土地市場的正常秩序，隱化了土地資產的正常價值，使土地資源得不到有效配置，因此，必須建立一套強有力的監督機制。政府應從以下幾個方面加以規范：一是對流轉的農村集體建設用地進行嚴格的權屬審查;二是對城鄉建設用地實行統一規劃管理，建立健全城鄉統一的建設用地規劃許可制度;三是加強對農村集體建設用地流轉條件及方式的管理，政府應對農村集體建設用地流轉主體資格、流轉土地用途、是否符合規劃、開發條件、使用年限和流轉方式等作出規定。

（四）做好頂層設計，修訂相關法規，為農村集體建設用地改革提供制度保障

⒈盡快修改和完善相關的法律法規。2015年一號文件指出，完善相關法律法規，加強對農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護。因此，推進農村集體建設用地改革，必須加快農村集體建設用地流轉市場法制建設，以法律的形式對參與農村集體建設用地使用權流轉的市場主體，流轉原則、條件、范圍、形式、程序、違約責任、收益處置等作出明確的規定，以保證農村集體建設用地使用權在入市流轉時有章可循，有法可依，使農村集體建設用地流轉市場運作健康有序。

⒉加強政府宏觀調控和管理。通過土地利用總體規劃、村鎮規劃以及土地利用年度計劃的實施，控制農村集體建設用地流轉的數量;參照國有土地使用權流轉管理辦法，借鑒各試點地區的成功經驗，建立農村集體建設用地流轉決策管理、審批管理、交易管理以及收益管理制度，以此規范市場主體行為，調控交易環境和交易過程，維護市場秩序。通過以上調控與管理，彌補市場配置資源固有的缺陷。

⒊依法保障農村改革發展。2015年中央一號文件指出，農村重大改革都要于法有據，立法要主動適應農村改革和發展需要。近年來，一些發達地區先后出臺了關于農村集體建設用地有償使用的地方規章，但沒有國家層面的法律支持，在具體實踐中遇到了許多法律障礙，影響了農村集體建設用地流轉的效果。按照中央統一部署，實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。繼續推進農村改革試驗區工作。加強對試點工作的指導監督，切實做到封閉運行、風險可控、邊試點、邊總結、邊完善，形成可復制、可推廣的改革成果。在農村集體建設用地抵押融資和使用權流轉稅費方面進行制度試驗和封閉運行，待試點成熟后，將試點經驗上升到制度層面，進而推動全局性的農村集體建設用地改革。

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（責任編輯：高 ?靜）