西方大學外部環境的法治化

韓春暉 盛澤宇

摘 ? ? ?要：西方大學外部環境的法治化經歷了從無到有的過程。以文藝復興為起點，西方大學從“自我封閉”逐步形成了政府、市場、社會多方力量共同推動的外部環境，與此同時，外部環境中的各方力量也出現了過于強大以至于損害大學自治的現象。因此，在多方力量角力的場域中，只有通過法治的手段才能實現各方力量的相對均等，進而保證大學在外部環境互動中的自治品格。社會力量的缺乏是我國大學外部環境的軟肋，應當通過壯大社會力量、加強社會監督、規范社會評價等方式來促進我國大學環境的法治化。

關 ?鍵 ?詞：大學環境;大學自治;場域;社會力量

中圖分類號：G646 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）03-0026-07

收稿日期：2014-12-18

作者簡介：韓春暉（1975—），男，江西宜春人，國家行政學院法學部副教授，碩士生導師，兼任中國行政法學會理事，北京教育法學會常務理事，北京大學軟法研究中心研究員，香港樹仁學院兼職教授，研究方向為公法基礎理論、行政救濟法和教育行政法;盛澤宇（1989—），男，湖北荊門人，北京大學法學院博士研究生，研究方向為公法基礎理論、法治文化。

“任何類型的大學都是遺傳與環境的產物。”

——Eric Ashby[1]

“就大學為了追求和傳播知識需要自由而言，當種種控制力量軟弱分散時，大學知識之花就開得絢麗多姿……當種種控制力量強大時，大學在物質上就顯得繁榮昌盛，但是這種力量可能——也的確常常——以各種有害于教學和研究自由的方式實行控制。”

——哈德羅·鉑金[2]

美國教育思想家克拉克·克爾曾預言：“大學對自身命運的考慮并不如外部環境所起的作用。”[3]無疑，當今現代大學的飛速轉型正深刻地注解著這一判斷的遠見卓識。與中世紀大學“離群索居”以求“自治”的傳統相悖，現代大學正逐步走向與政府、社會乃至市場等外部環境相互交融、互相影響的發展軌道。換言之，現代大學正是依靠自身所處的外部環境，特別是充分運用自身獨特的、與其他力量不同的社會關系和資源而逐漸獲得“自治”和發展。

大學的外部環境包括政府、工商界、基金會和社會組織等諸多力量，它在本質上是大學與其他力量共同組成的一種“場域”。[4]它既是一種多元關系的網絡，也是一種力量較量的場所，還指一種權力作用的空間。當然，“場域”的大小直接取決于大學與外部環境之間博弈的結果，取決于大學擁有的資本量，取決于大學的對外策略，取決于大學與外部環境之間的和諧程度，更取決于博弈規則的公平度與透明度，即外部環境的法治化水平。本文以“場域”為視角來考察西方大學外部環境的歷史演進，通過類型化的分析比對，從中發掘西方國家不同類型外部環境的差異狀態及現實效果，由此發現我國保障大學自治的外部環境存在的不足，并提出改善其外部環境、構筑“和諧場域”的法治化思路。

一、西方大學外部環境的歷史生成

歷史經驗表明，西方大學外部環境是在“封閉保守型”大學的消亡中生成的。在中世紀，歐洲的大學主要呈現為一種封閉保守的狀態。在這種思維主導下，大學與外部的關系主要體現為絕對的排斥和抵制，其外部環境也沒有形成一種能夠容納多方力量的“場域”。直到18世紀，這些大學的學科設立和課程設置都沒有與工業生產發生任何聯系，大學自治、傳授知識、為統治階級培養有教養的人才構成了這些大學的全部理想。①大學教育的目的就是培養有教養的教士、教師、神學家、律師和醫生等專門人才。在英國，這種觀念影響到其高等教育的發展規模和辦學模式。辦學者認為，辦學的力量來自大學體系本身的內部邏輯，不受社會需求的制約，應堅持嚴格的錄取標準并保證質量。[5]在德國，則由此衍生出“大學自由”和“學術寂寞”的古典主義大學觀，這一觀念對洪堡教育思想的形成乃至所有德國大學的發展都影響至深。[6]從文藝復興開始，大學逐漸擺脫了教會和經院哲學的束縛，大學不再完全服務于教會的需要，而是開始致力于培養具有人道主義精神、懂得世俗學問、有助于社會進步的人才。肇始于此，大學開始與其所處外部環境發生了有意義的關聯，成為世俗世界的法治所調整之“場域”。

這一“場域”的生成是四種因素共同促成的結果。一是隨著商品經濟的發展，中產階級開始崛起，教會對大學實施控制的禁欲主義基礎開始動搖;二是產業革命帶來了對科學技術的需求，傳統的理性教育（博雅教育）受到功利主義教育觀的強烈沖擊;②三是隨著民主政治的發展，教育機會均等成為共識，限制青年求學已不得人心;四是隨著大學自身的日益擴張，單一的資金來源難以完全保證大學的正常運轉，它日益依賴政府投入、社會捐贈以及必要的市場經營。

二、西方大學外部環境的多元演進

現代大學外部環境的法治化演進，其實就是它以獨立之身份、自治之精神進入其所處的外部環境這一“場域”中進行博弈和較量，并最終達致“均衡”進而形成規則之治的過程。從總體來看，西方現代大學外部環境的法治化主要有“政府推動”、“市場推動”、“社會推動”以及“混合推動”四種類型，其歷史演進也主要是這幾種類型之間的更替、轉換和調整。③

英國大學的歷史演進展示了從“社會推動”到“政府推動”的轉變過程。自12世紀的牛津和劍橋大學開始，培養紳士一直是英國高等教育的主流思維。此時的大學主要是由社會力量推動創建的。而且英國的這一傳統觀念非常頑固，直到20世紀60年代才逐漸改變。[7]

進入20世紀60年代后，英國人開始認識到，教育是一項重要的投資。1961至1968年間，英國通過撥給基本建設經費成立了10所“新新大學”，由此打破了民間壟斷辦學的傳統。[8]此后，政府開始更多地介入大學事務，英國大學也進入了快速增長期。1985年頒布了《教育改革法》，建立了由中央政府直接管理的撥款機構，使得大學的發展與政府經費開始聯結起來。[9]1992年頒布了《繼續教育和高等教育法》，成立了“高等教育基金委員會”，批準多科技術學院申請改名為大學且具有與大學同等的地位，并享有自行頒授學位的權力。20世紀末執政的布萊爾首相則將發展高等教育作為應對全球化諸問題的良方。他主張大學應積極參與國際事務，加強國際合作，增加海外留學生數量，采取措施開放本國教育市場，加強大學與產業部門的合作，擴大“教育服務貿易”，并鼓勵與外國大學合作辦學及海外辦學。[10]至此，政府已經成為英國高等教育發展的引擎，法治則成為調整大學外部環境的基本方式。

美國大學的歷史演進見證了從“政府推動”到“市場推動”的過程。早在北美殖民地時期，基督教的各教派就創建了各自的高等教育機構。他們以培養傳教士為目的，為各教派所控制。但由于客觀條件的限制，各教派必須尋求其他力量在財力、物力方面的支持。因此，世俗力量很早就對高等教育的發展產生了影響，這與歐洲大學長期為宗教所束縛的歷史有所不同。[11]此時，政府是推動大學發展的主角。自18世紀后期開始，各州也都將教育視為己任，先后建立了專門機構以加強領導。1825年，美國成立了第一所州立大學——弗吉尼亞大學。

盡管美國政府在大學早期的發展中風光無限，但之后的發展卻是市場引領風騷。自20世紀中期以后，美國大學積極主動地融入外部環境，努力爭取聯邦撥款、州政府的支持、私人和基金會的捐款以及企業的資助等多樣化的資金來源，其中市場化的籌款方式最為突出。[12]市場推動了大學，大學也推動著市場。在這一永恒動態中，多樣性讓美國不同層次的人都獲得了接受高等教育的機會，法治也成為美國大學追求個性這一基本價值的有力保障。

法國大學的歷史演進則秉承了“政府推動”的一貫立場。在法國大革命中，一些頗具影響的大學曾被關閉。拿破侖執政后，于1806年頒布了體現中央集權教育管理體制的《帝國大學法》。依據該法，學部是這一時期的高等教育主體，學部之間相互獨立，共同從屬于帝國大學。[13]但此時的大學還只是學部的簡單聚集，該狀況一直持續到1968年的改革。[14]

1968年，新的高等教育法頒布，要求取消學部建制，突出大學在行政、教學、財務上的權力。這標志著真正意義的大學開始出現。[15]到1988年，法國教育部再次進行了改革，決定通過大學與國家簽訂合同的形式進行經費分配，這一努力終于使法國大學層面孱弱無力的局面得到扭轉。[16]“合同制”推動了法國大學結構和功能的調整，一改單調和平均化的局面，教師的個體意識得以增強，集體行動亦成為可能，法國大學外部環境基本實現了法治化。

綜上可見，自“封閉保守型”大學消亡以后，西方大學外部環境的演進可以粗略地分為三個階段：第一個階段為二戰前，表現為外部力量開始介入，但往往程度很小或因傳統觀念及勢力強大而收效甚微;第二個階段是二戰后至20世紀中后期，表現為外部力量開始收到一定的效果，大學與外部環境關聯互動更加強烈;第三個階段是20世紀后期至今，表現為外部力量開始較大程度地介入大學的發展并成為推動大學發展的強大力量。但這種共性規律并沒有影響英國、美國和法國大學歷史演進中的多元化路徑選擇。正因為如此，這種多元化路徑深刻地注解著西方各國不同時期的紛繁多樣的社會狀況、政治體制、經濟變遷和教育需求。

三、西方大學法治環境的失衡與均衡

（一）西方大學法治環境的失衡

在西方大學的歷史演進中，也曾出現過某一力量過于強大的現象，導致其不當介入大學自治的范圍，進而降低了大學外部環境的法治水平。也就是說，某一力量在“場域”較量中占據了絕對優勢，成為一種壓制性的力量，導致了法治環境的結構性“失衡”。這種“失衡”主要體現為兩個方面：

其一，“政府推動型”的外部環境演化為“政府主導型”。“政府主導型”意味著政府成為大學外部環境中絕對依靠的力量，政府也相應地獲得了對大學的絕對控制權。它可能將屬于大學固有的自由決定事項作為自己決策的一部分，對課程的限制、人事管理有越俎代庖之虞。同時，政府對大學提出的達到其預期目標的要求可能背離了大學的發展規律，這種干預往往會壓制大學的活力。法國大學在20世紀60年代就已經出現了這樣的問題，而且至今未能得到妥善處理。據20世紀初的一項統計表明，法國有50%的注冊學生在一年的學習后處于失敗的尷尬境遇，有53%的畢業生在畢業一年內未找到工作，大量青年放棄高等教育，大學的吸引力削弱。[17]

其二，“市場推動型”的外部環境演化為“市場主導型”。“市場主導型”意味著市場成為大學外部環境中絕對依靠的力量，市場也相應地獲得了對大學的絕對操控權力。它可能蛻變為唯經濟規律是從，對學術規律完全漠視，對學術標準絕對量化。此外，過多的經營活動或與企業合作會對基礎性理論研究產生抑制作用，這種研究偏好的不當轉移無疑是市場化帶來的惡果。美國大學的高度市場化也在一定程度上佐證了這種“失衡”。它導致大學內部資源配置一度失衡，商學院、醫學院、法學院和工學院教師的收入、辦學經費和設施都遠遠優于其他學院，學科間發展不協調性加劇。[18]

（二）西方大學法治環境的均衡

“失衡”是“均衡”的前提與要因，而“均衡”則是對“失衡”的回應與解決。因此，西方各國都致力于增加大學外部環境“場域”中的參與主體，調動各方參與的積極性，建立多方制衡的參與結構，完善相關的制度保障，努力實現大學外部環境的“均衡”，提高其法治化水平。從總體來看，這種“均衡”主要體現為社會力量的加 入、發展與壯大，與市場、政府形成三足鼎立卻又相互制衡的結構。西方大學演進的經驗表明，這種多元均衡結構的法治環境具有三個方面的制度功能：

其一，社會力量的加入可以緩解大學辦學的財政壓力。如今，基金會、慈善組織和各種協會是大學獲取社會資金的主要渠道。這些公益性的社會捐贈在很大程度上緩解了大學在辦學資金方面受到的困擾。同時，它也相應地減少了工商行業從中“投機”的可能，減少了政府從中“尋租”的動因。

其二，社會力量的加入可以促成外部權力的重新配置。比如在政府撥款方面，英國和美國都通過中介組織進行，其具有“傳輸帶”的功能。英國的撥款委員會以及美國的六個地區學院都獨立于政府或與政府保持了相當的距離。此外，社會力量對于大學評價方面占據著天然的優勢。社會公眾通過建立類似于大學排名的對話機制，平等維護自身利益，客觀表達各自觀點，也可以逐漸獲得更多的話語權。

其三，社會力量的加入可以提供消弭沖突的溝通平臺。“政府與大學的關系是高等教育理論與實踐中存在的重要問題之一，從中世紀大學產生時起，這一關系就經歷了曲折的發展歷程。概括地說，從大學自治到政府控制再到兩者合作，是這一關系演進的縮影。”[19]要實現大學與政府的真正合作，必須有一個能夠充分交流和溝通的平臺。當然，工商企業可能提供這樣的平臺，但是，由于它們和大學同樣處于政府管理相對方的地位，其平臺的獨立性和公正性常常受到質疑。而社會中介組織因其自身的公益性和相對獨立性，能夠更加高質量地提供這種平臺并成為大學與政府間消除矛盾的“緩沖地帶”。

四、我國社會力量的缺乏與改善

（一）我國社會力量缺乏的表現

1997年頒布的《社會力量辦學條例》已經明確規定鼓勵、支持和引導社會力量參與教育，為社會力量對教育實施影響打開了一扇窗。[20]但是，這一行政法規并沒有為我國大學外部環境的改善提供一種合法性依據。該條例第5條明確規定：“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構。”此時，社會力量舉辦民營大學面臨的是一種重大挑戰，缺乏充分的依據;社會力量參與到公立大學中則是一種奢望，缺乏制度化途徑。2003年開始實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）則解除了這一桎梏，而且明確規定民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，使得社會力量可以理所當然地進入大學的外部環境這一“場域”之中。[21]但是，該法將社會力量創辦的大學一律界定為“公益性事業”，舉辦者要取得“合理回報”存在很多制度性障礙，在很大程度上抑制了社會力量的積極性。[22]而且這種狀況導致了我國大學外部環境中社會力量的成長非常緩慢。具體來看，這種社會力量的缺乏主要體現在以下三個方面：

其一，社會力量的“缺位”。由上可見，盡管社會力量在職業教育、成人教育、高級中等教育和學前教育中早就“大展拳腳”，[23]但是，由于缺乏直接而充分的法理依據，社會力量在大學的舉辦者中長期“缺位”，公立大學一直占據絕對的主導地位。而且由于我國的《高等教育法》沒有規定校外人士參與大學治理的制度，使得除了黨委和政府之外的工商企業和社會力量想要走進公立大學外部環境的“場域”中都“于法無據”，校外的民主參與機制更加難以建立。[24]

其二，社會力量的“乏力”。在我國科學研究體系中，民辦高校基本被排除在外，國家有關的科研政策也不利于民辦高校開展科學研究。事實上，由于現階段大多數民辦高校的師資水平、師資待遇相對于公立大學處于劣勢地位，即便是國家科研課題允許公平競爭，其也很難與公立大學抗衡。

其三，社會力量的“偏離”。由于《民辦教育促進法實施條例》規定出資者可以要求“合理回報”，這就使得很多民辦大學的舉辦者或者公立大學的外部董事偏離了其“公益性”的初衷。在民辦高校中，非常普遍的情況是出資者通過實際控制民辦大學以實現自我分配的“合理回報”;而在公立大學中，很多外部董事則可能以“捐資”為由與大學管理者進行不當交易，進而侵犯大學的辦學自主權，甚至可能侵犯到大學的學術自由。

（二）完善我國大學環境的建議

西方大學外部環境的生成與演進表明，健康、良好的大學環境不能缺乏適當的社會力量。社會不能再以“旁觀者”和“接受者”的姿態面對與其聯系愈加密切的大學，而應成為它的“參與者”、“評價者”和“服務者”，甚至成為大學自主辦學的“堅強后盾”。黨的十八大報告明確提出，要推動高等教育內涵式發展，并且要鼓勵引導社會力量興辦教育。[25]這一論述為我國改善大學的外部環境，促進社會力量與大學的合理互動，最終推動大學的“內涵式”發展提供了理論空間。筆者認為，應當從以下四個方面的制度建設入手來完善我國的大學環境，提高其法治化水平。

其一，對民辦大學重新進行法律定位，調動社會力量辦學的積極性。應修改《民辦教育促進法》第3條規定的“公益性原則”，將民辦大學界定為私法人，允許“營利性民辦大學”和“公益性民辦大學”同時存在，并且對不同性質的民辦大學的招生、收費、稅收和用地等實施分類管理。與此相配套，修訂《民辦教育促進法實施條例》第14條，明確非營利性民辦大學可以在章程中確定“合理回報”的操作規則。

其二，對大學基金組織予以激勵，確保社會投資基金的健康發展。事實上，我國《高等教育法》、《公益事業捐贈法》以及《基金會管理條例》都對此表明了支持和鼓勵的態度。[26]但是，要爭取更多的社會資金，就必須在稅收方面制定更為明確、幅度更大的激勵措施，并且制定與稅收減免相配套的具體操作規則。此外，還應對大學基金的使用和管理作進一步的規范，并且以公開、透明的方式向社會公布有關信息，形成大學與社會的良性溝通與互動。

其三，完善大學的外部民主參與機制和問責機制。依據我國《高等教育法》，我國大學的外部問責主體只能是教育行政部門。[27]根據“權利義務相一致”原則，大學應當承擔學術責任、教學質量責任乃至社會責任。①但這種單一化的監督主體存在封閉性、社會公眾參與程度低、民意難以體現等諸多不足，無法填補大學自主辦學權擴張下責任監督的漏洞。因此，應適當拓寬社會監督的途徑，通過公眾參與來實現問責體制的多元化和結構的合理化。就此而論，德國“大學咨詢監督委員會”即通過引入社會人士使問責制度具有了更強的社會屬性。美國各州立法機構指定大學外部人士組成的董事會的做法也可以借鑒。筆者認為，這種政府監督、社會監督并存的混合監督模式應是我國大學問責機制建立的理想路徑。

其四，規范大學評價機構的行為，提升對大學評價的公正度。我國在1990年頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》就已經規定了鼓勵社會教育界、知識界、學術機構和社會團體參加教育評估。[28]但近些年來我國高校的教育評估均是由政府及其教育行政部門組織實施的，政府占據主導地位。這種政府主導式的大學評價機制會導致大學的招生、教學、科研和管理完全被教育部門格式化、統一化和功利化，大學的發展缺乏個性化、多元化和特色化。因此，應將社會中介機構引入我國大學的評價體系之中，賦予社會組織主導大學評價更大的權重，進一步細化我國大學評估的客觀性標準。就此而論，《普通高等學校教育評估暫行規定》的修改時機已經臻于成熟。

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[20]社會力量辦學條例[Z]第4條.1997-10-01.

[21]中華人民共和國民辦教育促進法[Z]第5條.2003-09-01.

[22]中華人民共和國民辦教育促進法實施條例[Z]第14條.2004-04-01.

[23]社會力量辦學條例[Z]第5條.1997-10-01.

[24]中華人民共和國高等教育法[Z]第39-43條.1999-01-01.

[25]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗（第七部分“在改善民生和創新管理中加強社會建設）[R].2012-11-08.

[26]中華人民共和國高等教育法[Z]第6條，第60條;中華人民共和國公益事業捐贈法[Z]第24-27條;基金會管理條例[Z]第26條.1999-01-01;1999-09-01;2004-06-01.

[27]中華人民共和國高等教育法[Z]第44條.1999-01-01.

[28]普通高等學校教育評估暫行規定[Z]第6條.1990-10-31.

（責任編輯：高 ?靜）

①我國《高等教育法》第32至38條對自主辦學權的范圍作了詳細規定，包括招生權、專業調整和設置權、科學研究權、教學權、校內人事權、財產管理和經費使用權以及對外交往權。