治理現代化：治理價值、治理體系、治理能力的三維構建

摘 ? ? ?要：治理現代化追求善治秩序。達到善治秩序需要治理價值、治理體系、治理能力的三維構建，這樣，才能在治理價值應然發展邏輯與治理體系、治理能力實然演進邏輯耦合中推動治理現代化的進程。

關 ?鍵 ?詞：治理現代化;治理價值;治理體系;治理能力

中圖分類號：D63-3 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）03-0001-10

收稿日期：2014-12-12

作者簡介：景云祥（1963—），男，江蘇姜堰人，江蘇省泰州市行政學院教授，研究方向為政治學。

治理現代化要達到的目標是一種善治秩序。構建善治秩序，需要治理價值、治理體系、治理能力的協同更新。在漢語中，秩序的原生意義是指事物置放有條理，各在其位，不紊亂，不混亂。“秩”字在《詩經》中是指收獲的作物堆放得有條理，不紊亂;“序”字在《說文解字》中解釋為“東西墻也”。在實踐中，秩序被人們引申為物件置放在其所應放的位置。將秩序一詞用在治理中，就是指人們各安其位、各盡所能、各得其所的治理狀態。在現代治理話語體系中，學界對善治秩序有了新的、現代的表達。當代著名思想家羅爾斯提出：“組織良好社會”就是一種善治秩序。如他所說：“一個組織良好的社會是一個被設計用來發展它的成員們的善并由一個公開的正義觀念有效地調節著的社會。因而，它是一個這樣的社會，其中每一個人都接受并了解其他人也接受同樣的正義原則，同時，基本的社會制度滿足著并且也被看作是滿足著這些正義原則”。[1]由此可見，在中國與西方、傳統與現代的治理話語體系中，在人們對理想的治理秩序的描述中，都要求以善治秩序體現其價值的應然。

一、治理價值

黨的十八屆三中全會指出：全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明基礎上，“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”[2]這段話可以表述為我們黨對理想治理秩序的期待，反映了我們黨對治理現代化目標的認知，也體現了我們黨對治理現代化的價值追求。基于這種表述，治理價值應當包括以下內容：

（一）人本

上述“三個讓”都是以人為本。我們黨作為馬克思主義政黨，秉承馬克思主義政黨的基本價值理念，強調人本的治理價值。馬克思主義的科學社會主義追求“人的解放”，在當代，我們黨將其轉化為“以人為本”的理念，并作為治理的基本價值理念。習近平總書記在新一屆中央政治局常委與中外記者見面時發表的履職宣言中表示：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”[3]在《全面貫徹落實黨的十八大精神 要突出抓好六個方面工作》的講話中習近平總書記指出：“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，這是堅持立黨為公、執政為民的本質要求，是黨和人民事業不斷發展的重要保證。”并且將“以人為本”聚焦于社會基層的人民群眾，“要堅持黨的群眾路線，堅持人民主體地位，時刻把群眾安危冷暖放在心上，及時準確了解群眾所思、所盼、所憂、所急，把群眾工作做實、做深、做細、做透。”[4]因此，在治理體系中必須強調公共管理人員和公共管理機構對人民負責的責任性與為人民服務的服務性。

（二）活力

我們追求的善治秩序是一個向未來開放的治理秩序，力求以活力價值對治理的指引來構建一種具有永續激活功能的機制，使社會遠離封閉、僵化，充滿生機、活力。在治理的實踐中由于注重了市場作用發揮，激發了市場活力，但也應看到，政府仍然存在妨礙市場機制發揮作用的行為，如民營企業與國有企業、外商企業在政府調控中常常享有不同的待遇，由此引發的壟斷，妨礙了市場競爭活力的激發。所以，應繼續堅持社會主義市場經濟的改革方向，著重處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發揮政府的作用。“要使各方面體制改革朝著建立完善的社會主義市場經濟體制這一方向協同推進，同時也使各方面自身相關環節更好適應社會主義市場經濟發展提出的新要求。”[5]堅持社會主義市場化改革方向，就是要讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，保證國家治理保持永續發展的活力。

（三）效率

效率是治理的基本價值。我們強調通過治理讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，從而實現效率的價值。所謂效率，一方面，來自市場中個人自主性力量的打開，另一方面，來自有組織的社會合作。強化市場化取向有助于市場中主體的個人自主性力量的打開;但社會主義市場經濟特別注重以社會合作來取得“1+1>2”的社會協作效果。如何取得社會協作效果？則需要社會組織系統根據社會合作主客觀條件允許的范圍，組織不同程度、不同范圍的社會合作，以取得合作效率。我國在社會主義建設初期就特別強調社會合作，但由于忽視了社會組織系統的科學建構，缺乏科學、合理的組織系統，導致社會合作沒有取得預期的“1+1>2”的協作效果。當前，除了要通過市場機制促進市場中個人自主力量的打開;還要以社會組織系統的科學、合理建構，通過對社會的人、財、物的有效組織、管理、協調，促進良好社會合作的形成，避免社會合作帶來效率損失而產生“1+1<2”的結果。為此，要追求社會主義市場經濟更大的效益，不斷體現中國特色社會主義的優越性，不斷堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。社會組織系統是國家治理體系的重要組成部分，我們要順應社會組織系統發展的客觀規律，促進社會組織系統的優化。

（四）公正

社會治理價值的另一重點內容是推進公平正義。馬克思經典主義作家認為，現實社會因為剝削、兩極分化，使現實生產關系如同異己的力量一樣與人們相對立，由此，馬克思經典主義以“自由人的聯合體”表述了理想社會。在理想社會里，人們以公正消除了異化社會關系的奴役。我們黨始終注重公正的實現，在以社會主義市場經濟推動中國社會發展的進程中，在資源配置、產品分配上采取了讓部分人“先富”然后帶動大家“共富”的策略。這種策略確實可以通過特別的、集中的方式，使一部分人躍出“貧窮的陷阱”而先富起來;但也帶來了一些弊端，例如一些人在政策的惠顧下成為既得利益者，并利用以往發展中獲得的政治和經濟優勢維護既得利益。基于此，我們黨進一步強調了治理中公正的價值。2013年，習近平總書記在湖北省武漢市主持召開部分省市負責人座談會時強調指出：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發展社會生產力，進一步激發和凝聚社會創造力。”[6]對社會的基層，要求著眼民生保障，注重政策托底，保障人民生活水平。要按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的思路做好民生工作。[7]對社會的另一層面，注重對其利益要求的控制，如為解決中央管理企業負責人薪酬結構不盡合理、薪酬監管體制不夠健全等問題，習近平總書記指出：“逐步規范國有企業收入分配秩序，實現薪酬水平適當、結構合理、管理規范、監督有效，對不合理的偏高、過高收入進行調整。”[8]

二、治理體系

現代治理價值要通過國家治理體系和治理能力的現代化來體現，這樣，它才能由價值應然變成秩序實然。因此，良好治理秩序的建立首先需要價值現代化，其次是要推進治理體系的現代化。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。[9]

當前，我國社會治理體系的現代化要注重下列三個基本方向：

（一）順應市場機制：推進治理市場化

在現代治理中，國家治理機制與市場運行機制高度融合。這種融合與市場機制缺陷暴露程度及政府干預缺陷暴露程度相關，在市場經濟發展初期，市場機制缺陷暴露不夠，政府干預處于低度干預水平。隨著市場經濟的發展，市場機制的缺陷逐漸體現出來，政府干預由低度向高度推進，借此糾正“市場失靈”，但政府過度干預導致了“政府失靈”。在這種情況下，哈耶克的自由經濟主義治理理論以“自生自發的秩序”和 “人造的秩序”兩者的區分闡述了市場機制自發生成秩序與政府強度干預建構秩序之間的復雜關系。作為新經濟自由主義的維護者，哈耶克把“自生自發秩序”作為自已理論的“核心概念”，借此維護業已生成的、由體現市場調節自組織要求的規則系統確立的秩序，而“人造的秩序”把秩序建立在人為設計的基礎上，不能如市場自組織機制及與之相適應的規則系統那樣能把復雜的人的活動納入秩序之中，所以只能存在于相對簡單的“組織”之中。[10]與之相比，羅爾斯政治自由主義解釋理論更適合當代的治理現狀，即承認組織良好的人的聯合體（共同體）具有建構的特征（即不可能是市場自發作用的自發秩序，而是由政府調控參與建構的人造秩序），但羅爾斯主張給予生活其中個人的“基本自由和機會以優先性”，[11]即政府干預對人們權利的安排必須以市場的決定作用為前提。當前，這兩種理論在處理市場與政府關系的態度上，對防止“政府失靈”與深刻認識市場“決定作用”具有啟發意義。在我國治理現代化中，一方面，強調順應市場要求的自然調節。如在城鎮化過程中，強調城鎮化是一個自然歷史發展過程，要求城鎮化必須遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為的發展過程;另一方面，強調政府調控與市場機制耦合，解決市場功能不健全、政府干預過度的問題。當前，相關問題“主要是市場秩序不規范，以不正當手段謀取經濟利益的現象廣泛存在;生產要素市場發展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存;市場規則不統一，部門保護主義和地方保護主義大量存在;市場競爭不充分，阻礙優勝劣汰和結構調整，等等。”[12]如支付寶出現后，央行擬出臺《支付機構網絡支付業務管理辦法》、《手機支付業務發展指導意見》，被媒體認為與市場化改革邏輯背離。[13]因此，在現代治理秩序建構中，順應市場要求的改革措施應當體現治理現實演進的客觀邏輯，體現順應市場機制的政府調控方向。

（二）多中心治理：推進治理社會化

⒈多中心分權。治理現代化呈現出了多中心治理的趨勢。作為對這種趨勢的把握，奧斯特羅姆夫婦將邁克爾·博蘭尼提出的“多中心”概念引進政治學、公共行政和經濟學當中，創造性地建立了多中心治理理論。[14]多中心治理理論及治理模式打破了單中心的政府管理模式，主張治理權力在橫向上由政府向社會組織、市場組織轉移;在縱向上由高層治理組織向基層治理組織轉移，主張基層自治、公民參與。多中心治理的優勢是：通過治理權力的平移，在某一層次上允許多個權力中心或服務中心并存，這些中心或服務中心組織間的競爭與協作，在給予公眾更多選擇權的同時，還可以借助競爭推進服務改善。通過治理權力的下移，將宏觀治理與微觀治理連接起來，在動員更多的力量參與“劃槳”、參與治理的同時，讓上層治理者更多地傾心于“掌舵”，在縱向上形成處理宏觀、微觀事務的多元治理中心。多中心治理在分權的同時也將分擔責任，這樣，有助于建立一個大家對社會治理負有責任的社會。目前，我國的治理現代化既需要多中心分權，更需要審慎行事。因為，隨著橫向分權的發展，我國長期以來公共組織缺乏的狀況將會得到改變。然而，這些公共組織經濟基礎的不穩固導致其公共精神難以生成，進而出現了將服務項目演化為收費項目甚至在社會托管中被收買成為牟利組織等問題;同時，在縱向分權中也面臨一些困難，如構建更多基層治理中心，需要一批善于管理基層的人才等等。然而，由于長期以來我國只重視人才向上流動，導致了基層治理人才出現斷層的同時，使基層管理人員難以適應基層自治中心建設的要求以及勝任下移的權力。因此，在多中心治理推進中，要將多中心治理的制度構架與條件創造同步推進，以保證多中心治理的循序、有效推進。

⒉扁平化結構。現代的治理組織形式呈現“扁平化”的趨勢。扁平化管理是相對于“等級式”管理構架的一種管理模式。扁平化管理通過減少管理層次、壓縮職能部門和機構、裁減人員使治理結構中介于決策層和操作層之間的中間管理層級盡可能地減少。這種組織結構摒棄了傳統金字塔式管理結構的“疊床架屋”構架，較好地避免了等級式管理層次重疊、冗員多、組織機構運轉效率低下的弊端，加快了信息流的速度，提高了決策和執行效率。扁平化結構適用的條件是信息革命使信息能快速傳遞以及多中心的治理主體之間依托現代技術形成網絡模式或進行橫向整合，既能夠在減少層級的情況下實現國家治理結構的扁平化改造，也能快捷、有效地回應社會公眾的需要。目前，我國“大部制”與“省管縣”的改革就體現了治理體系構建中的“扁平化”要求，但由于扁平化治理結構的構建涉及政府再造與社會重組，因此它將是一個隨著條件逐步成熟而推進的漫長的過程。

⒊交互性控制。治理一詞來源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治一詞交叉使用。但自20世紀90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予治理以新的含義，不僅其含義遠遠超出了傳統、經典的意義，而且與傳統的統治的含義漸行漸遠。傳統的統治是由一系列單向的“命令——服從”關系鏈條所組成的。這種關系注重的是政府對社會、上級對下級的監督、控制與懲罰。現代治理則具有交互性。在“命令——服從”關系之外，社會組織對政府、基層組織和公眾對公共組織也存在控制關系，這種控制不僅會成為治理腐敗的重要機制，還會成為社會、公眾向政府問責的控制機制，成為一種交互性“責任立方體”。在正常條件下，這種責任機制可能被懸置起來，處于蟄伏狀態。但在危機時刻或嚴重失敗的時刻，那些曾經被懸置起來的責任機制卻有可能會被喚醒。[15]習近平總書記在黨的十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話時強調提出：“把權力關進制度的籠子里”。[16]這表明我國現代治理的交互性正在逐步加強。交互性控制還體現在社會管理的各個方面，如在環境治理中，為控制污染排放，政府對企業經營者進行監管，社會組織、公眾也可以督促政府強化監管。

⒋整合化模式。整合治理是治理現代化的一個重要特征，而治理模式越來越體現出整合化的特征。多中心治理可能帶來治理的“碎片化”。依據行政命令組建起來的科層制結構，具有“拼盤式構造”的性質，各部門、各地區之間存在隔閡，如“異地支取困難”就是我國“社保金”存在的突出問題。為此，治理現代化應以“整合化”思維倡導“整體政府”建設。一方面，通過戰略管理實現治理要素的有機整合。如通過“無縫隙政府”建設促進政府的協作性治理、整合性治理。當前，不僅要在政府體系實現整合治理的要求，而且要進行整個社會全要素參與的治理整合，通過橫向協調突出整體性，消除原有治理體系的“碎片化”弊端。另一方面，借助務實操作程序的創新實現治理鏈條的前后鏈接。如通過“全程鏈式服務”將公共組織內部的上下級和部門之間的業務關系由原來的單純行政關系轉變成平等的相互服務、相互協作、密切配合的整體性關系;以整合化思維推行公共組織的“訂單”服務，將公眾的每一次服務請求和業務需求當成是向公共組織下的一次“訂單”，把每一次公共組織提供服務的過程看成是一次執行“訂單”的過程，完成公眾“訂單”任務，將公眾的“訂單”進行分解再分配到公共組織相關服務部門或綜合職能組織，從而形成以“訂單”為中心、各個部門和崗位之間相互配合和協作的公共組織內部服務鏈;將服務產品提供給社會公眾，并主動接受社會公眾的服務質量評定。[17]

（三）重法治至上：推進治理法治化

治理現代化強調的法治應包括三層基本涵義：

⒈法治以憲法為最大權威。“法治”是相對“人治”而言的，“人治”是依憑統治者權威統治國家的一種政治主張。在我國，有著長期的“人治”傳統，孔子認為“為政在人”，“其人存，則其政舉;其人亡，則其政息”。在西方，古希臘思想家柏拉圖主張“哲學王統治”也是“人治”的一種政治思想。法治以法律作為治理的基本依據是指：“已成立的法律獲及普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。[18]亞里士多德也認為，法治優于一人之治，在“人治”之中，使社會秩序形成較多地依賴個人的品性，“倘若由他任意行事，總是難保不施展他內心的惡性”，[19]即人的品性的不確定性使社會秩序的形成缺乏穩定性。“人治”對中國社會的影響根深蒂固，即在現實中還存在“權大于法”的現象，如重視領導批示，輕視法律規范;權力對法制“合意則取、不合意則舍”;社會矛盾往往不是依法解決，而是運用行政手段去“擺平”。在推進治理現代化中，需要進一步強化法治理念，把法治作為現代國家治理的基本方式。為此，面對現實公共權力行使中脫離法制的”驕縱“，治理的法治化就必須將一切權力的行使納入憲法規范之中。正如黨的十八屆四中全會指出的那樣：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”。[20]

⒉法治以法律為主導規范。社會治理需要多種規則的協同作用，包括風俗習俗、道德律令、宗教戒律等。在古希臘時，亞里士多德就強調了法律的優先性，在他看來，法律以理性為依托，沒有欲望更無自己的利益，是真正意義上的中正的裁判者。[21]現代化治理依然需要建立一種能給予人穩定預期的秩序所必須的法律作為主導規范，因為，風俗習俗、道德律令等依賴個人的德性，因欲望和利益而不具有穩定性;法律具有確定性、穩定性、明晰性、強制性，可以克服由于欲望與利益而使自覺失守所導致的不穩定性，使社會規范維護的價值得到普遍的認可和遵從。因此，法治強調在治理中法律的主導作用。當然，這在人類發展的現實過程中歷經曲折。我國長期以來與“人治”相關聯的是主張“德治”，道德處于比法律更高的位置。推進國家治理體系現代化，就是要適應時代變化，把憲法、法律作為治理中起主導作用的規范。在治理法治化建設進程中，不僅要構建符合現代法治要求的立法體系，而且要構建符合現代法治建設要求的執法體系、司法體系，以加快推進法治化的進程。

⒊法治以社會主義民主為動力。治理現代化強調法治進步是基于民主不斷發展、完善的過程，善法是各種民主力量充分吸納民意達成共識，上升為國家意志的結果。首先，以民主推進法治進步要遵循社會發展規律。西方國家重視基于選舉民主、契約民主形成法治秩序，我國則更加注重以協商民主與選舉民主為基本形式構建法治秩序。黨的十八大以來，強調的社會主義協商民主是我國民主政治的特有形式和獨特優勢。社會主義協商民主強調在黨的領導下，把協商和選舉有機地結合起來，“以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”。[22]當前，我國以民主推進法治進步，需要引導公眾通過協商途徑以理性、合法、平等、自由、負責的態度參與國家和社會治理，合理表達利益訴求，共同構建和諧社會。其次，以民主推進法治進步要適應法治自身演進規律。法學理論包括分析法學、自然法學、社會法學。以民主推進法治進步需要從法學理論中那些符合法治演進規律所產生的法治精神中汲取營養，依據法律體系自身演進的邏輯合理地構建符合現代治理要求的法律體系。如自然法學從抽象到實際，把符合社會發展自然進程規律性要求的內容轉化為現實法律規范，讓實在法在上述意義上的“自然法”（表現為法治原則等）指引下實現民主中合目的性與合規律性的統一，促進法治與時俱進。社會法學認識到成文法以普遍詞匯來規定人們行為的弊端，提出法律概括性的詞匯不可能完全概括千差萬別的現實生活，更無法覆蓋時間的變遷，由此，在現代法治中要注重社會生活中的“活法”，在法治中要將社會生活中那些富有生命力的習俗充實到法治過程中。當今我國的一些學者重視“軟法”，就是這種思想的現代表達，其基本精神就是基于民主程序將那些有生命力的習俗、習慣、公約援引到法律的完善和適用中，以“民間智慧”體現民主精神，促進法治進步。

三、治理能力

在治理現代化過程中，將價值應然變成秩序實然，除了構建現代治理體系外，還需要不斷提升現代治理能力。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革、發展、穩定、內政、外交、國防;治黨、治國、治軍等各個方面。[23]治理能力既是基于學習力的內在能力，又表現為行動力的外顯能力和作為治理價值實現、治理制度實施的現實能力。在現代化治理實踐中體現為以下六個方面的基本能力。

（一）機會與風險感知能力

現代治理面臨的環境是錯綜復雜、不斷變化的，其中既存在機會也存在風險。首先，感知能力就是機會感知能力，就是發現、創造機會的能力。現代化治理必須密切關注環境，隨時對環境中存在的機遇和風險做出準確的分析和判斷。治理者要根據環境的變化進行策略選擇和行為選擇。其次，感知能力又是風險感知能力，面對充滿不確定性因素的現代社會，治理者應當將散亂的信息和直觀的感受轉化為理性、系統、深入的分析判斷，以最大的可能預知風險并采取措施防范風險;在危機發生后應力求反應迅速，處理及時，措施得力，在風險初露端倪時就予以應對，防止風險放大;在事后，要進行適當的損害控制和事后恢復、重建，積累經驗，汲取教訓。當前，提升風險感知能力就是善于學會以問題為導向，在解決問題中勇于突破創新，發現并創造機遇，規避社會風險，促進社會和諧。

（二）資源集聚與整合能力

資源集聚能力和資源整合能力是國家治理能力的重要組成部分，在國家治理現代化視野下，集聚資源體現為國家汲取能力，這種汲取能力是資源配置的前提與基礎，主要表現為國家財政汲取能力，即通過稅收等集聚資源。資源整合能力是指政府在資源配置中合理調度各種資源，使資源投入獲得最大產出的能力。首先，采取準入控制手段，對資源消耗設置進入門檻，對資源消耗量大、使用效率低的項目，不允許進入;對資源消耗量小、使用效率高的項目給予鼓勵。其次，在資源配置中注重促進能力與資源的結合，通過資源使用權與所有權的分離及使用權的流轉，使資源掌握在更能創造出高效益人的手中，從而提高資源的使用效率。再次，運用資源運營新模式（如BOT、PPP等模式）提高效益。BOT是指政府通過契約的方式授予社會組織、私人企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，在特許權期限屆滿時，該基礎設施應無償移交給政府。PPP是指政府與社會組織、私人組織之間通過一種伙伴式合作關系，以政府資金吸引社會資金、民間資金，投入建設、運營或管理基礎設施并向公眾提供公共服務。

（三）社會動員與組織能力

首先，要提升社會動員能力。在一個價值多元、訴求多元的社會，治理者要善于適應現代社會動員手段的要求，把運用新媒體、新技術、新方式與傳統社會動員手段結合起來，通過聯動的宣傳、發動、組織行為，正確處理解放思想與統一思想的關系，進行利益訴求整合與價值觀念整合，促進全社會成員基于“最大公約數”形成共同的觀念、情感，作為主導價值、意識形態獲得廣泛的社會響應、參與與支持，并調動社會組織的社會號召潛力和挖掘資源的功能，引領其實現特定的社會治理目標、任務。其次，要提升組織能力。要以合適、明晰或隱性的規則或組織慣例構造、變革組織，注重剛性與柔性的優勢與互濟，注重制度剛性，以組織制度的剛性約束組織的任意擴張，約束組織成員的縱情任性;建立彈性組織，以組織制度的彈性保證組織成員擁有發揮創造力所必須的自由度，保證組織構造與環境變動相適應。同時，正確處理權力集中與權利保障之間的關系，防止因權力過度集中造成對組織其它層面應有權利的擠壓，保證組織的創新動力;防止過度強調自由造成的組織行為無序及“相互對立、拒絕合作”的非理性選擇，避免社會資源在無序和低效的資源配置運作中出現浪費、損耗現象。社會治理主體在處理上述關系的過程中必須提升社會的自組織能力與社會組織化程度，通過有效、靈活的社會組織把各種主體的積極性、創造性激發出來。

（四）權力運行法治化能力

在治理過程中，要增強依法辦事能力，推進各個環節治理權力運行的法治化。首先，要強化授權環節的合法性。在現代化治理中，治理權力來自人民授權，治理能力的提升在于授權的民意能夠真實地反映人民的共同意志，而且這種民意必須體現社會發展規律的要求。同時，授權必須符合以憲法為指引的法治程序，以避免因各種原因導致的諸如“唯票取人”現象的出現。其次，要實現用權環節的規范化。“秩序是普遍性機構有效實施普遍性法則的產物。”[24]在現代化治理中，治理者必須有能力將治理過程納入規范之中，以法律制度規范行政決策與執行。當前，我國應特別注重以公開的制度消除潛規則的影響，以明晰的制度約束自由裁量權的“任性”，以普遍的制度解決“同案不同審”的問題。要通過具體的法律制度創新來提升現代化治理的法治化程度，提高社會組織的整合程度和公共權力運行的規范性，以實現社會對現代化治理的良好預期。再次，增強控權環節的自控性。政府、社會組織、企業、公民等治理參與者要形成高度的自控能力，不斷修剪自己的“欲望”，使自己的欲望與他人的欲望相容，與自然提供的可能發展空間相一致;同時，這種自控性還表現為每個主體能夠保證治理行為過程具有必要的透明度，讓外部監督成為他律促進自律的有效力量。

（五）治理工具現代化能力

治理現代化中的治理工具現代化呈現下列趨勢：首先，適應治理環境市場化、社會化趨勢，廣泛采用契約性、自愿式治理工具。市場化、社會化發展使治理權力呈現橫向分權特征，第三部門中的社會組織、市場組織承擔了越來越多的原先由國家承擔的治理職責。與此同時，在新的治理結構中，與命令和服從關系相適應的強制手段的運用將愈來愈少，與社會化、市場化相對應，治理工具更多體地現出談判特征、契約性質，政府的現代化治理也相應地注重了援引市場化、治理工具：契約外包、經營特許權、補助、抵用券、市場供給、志愿服務、自我協助等。 其次，適應治理過程科學化、民主化趨勢，廣泛采用創新型、參與型治理工具。治理過程是政策從決策到執行不斷優化、調整的過程，在這一過程中公眾參與工具正在不斷創新。公眾參與可以分為低度參與和高度參與。低度公眾參與形式主要有：關鍵公眾接觸、公眾調查、回應公眾投訴、執法聽證。現代高度公眾參與形式有：公民會議、自愿組織、決策聽證、公民陪審。[25]當前，治理工具的科學性從另一方面展現治理能力的提升，表現為審批、監管、調控工具的不斷創新：在審批中，負面清單管理等工具被創制出來;在監管中，呈現治理工具的多樣創新;在生態文明建設中，探索編制自然資源資產負債表，完善自然資源監管體制;在調控中，從“定向降準”到“定向降息”再到“定向調控”，“定向”政策工具的運用體現了調控精準的科學性要求。再次，適應信息化、網絡化趨勢，廣泛采用交互性、大數據治理工具。信息、網絡技術的發展使得“數字治理”成為可能，從而極大地改善了公共管理方式，使得新型治理成為可能。數字化時代的治理呈現出交互性特征，治理中的各方可以通過網絡了解對方意圖，通過網絡交流進行溝通、達成協議;網絡使運用“大數據”治理成為可能，通過大數據擷取、處理海量的資訊，基于現代信息技術、網絡技術提升發現力、洞察力、決策力、執行力，以更好地了解民情、把握發展趨勢、及時準確決策、快捷精準執行，最終實現治理現代化。

（六）產出效益最大化能力

治理現代化在于促進治理不斷改進，而治理的重要標尺就是治理生產力的提高。推進治理改進需要治理主體具有促進治理產出效益最大化的能力。治理產出包括提供社會管控與社會服務，并通過這種管控與服務保證社會良好秩序、激發社會創造活力。從治理生產力的角度看，產出效益最大化能力就是提供質量優質、數量適需的公共產品、公共服務。效益最大化要求按照經濟（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公平（equality）的“四E”指標測量。這種產出效益不僅體現為實實在在的生產成果，而且表現為生產過程中人們的滿意度評價。因此，產出效益最大化能力不僅表現為在生產過程中基于忠誠度、回應性、責任心獲得的滿意度，而且表現為基于創造性、合規性、程序性取得的高效率。產出效益最大化能力在當今還需要以績效考核來保證，即產出效益最大化能力又派生出考核力。目前，在產出效益最大化能力中，最重要的是與忠誠度和責任心相關聯的回應力、基于合規性與程序性的創造力、包含過程考核與結果考核的考核力。回應力是指公共組織對來自基層、公眾的合理訴求給予及時、合理、滿意的答復;而對不合理的訴求采取負責任的態度予以答復，并通過有效解釋避免引發社會矛盾。創造力是指適應治理生態的變化，促進技術性創新及體制性創新，并把技術性創新與體制性創新有機結合起來，不斷轉變職能、正確行使權力、提高行政效能的能力。考核力是構建追求卓越的履責過程管理機制和注重績效的履責結果評價體系，對治理績效進行考核并與責任聯系起來促進產出效益最大化的能力。履責過程管理機制讓公眾以行政公開為基礎，對治理的過程進行過程考評：側重從政府行為目的的合理性、行為方式選擇的可解釋性和行為的規范性上進行考察;履責結果評價體系注重對政府行為結果的經濟性、效率性、效益性、公平性的考察，由此讓治理者提供更優質、更適需的公共產品及公共服務，并通過與責任機制的聯系達到推進治理產出效益最大化的目的。

總之，治理價值提供了治理現代化的理想愿景，為治理現代化提供了必要的概念設計;治理現代化就是治理價值完善、治理體系改進、治理能力提升相互耦合、協同推進的過程。在這一過程中，需要以治理價值、治理體系、治理能力的三維構建不斷優化社會治理秩序，實現社會治理美好的愿景。

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（責任編輯：牟春野）