變臉比翻書快的惠民貸款

張楊

貧窮弱勢群體處于“金融沙漠”，惠民貸款本該是他們的救命甘霖。然而陜西洛南的扶貧財政貼息貸款政策很善變，3月是財政全貼息，7月突然變為貸款人要負擔部分利息。這樣的朝令夕改也反映出惠民貸款在很多地方遭遇的窘境。

陜西洛南的這筆貸款叫扶貧貼息貸款，顧名思義，是專門貸給貧困農民的。這種服務于弱勢群體或者說貧困群體的貸款有一個專有名詞，叫作“普惠金融”。一般而言，商業銀行是逐利的，愿意貸款給富人而不是窮人，因為前者經濟狀況好，金融知識和工具多，在金融機構的信用印象分也高，后者正好反之。這樣的現象叫作“金融排斥”，顧名思義，有那么一部分賺錢能力和社會經濟地位處于弱勢的人被排斥在了正常的金融服務之外，他們處于“金融沙漠”之中。一般來說，窮人、婦女和少數族裔這三大人群在世界各地受到的“金融排斥”最為明顯。

中國的情況當然也是一樣，即使是小額貸款，以前也和窮人關系不大。世行扶貧協商小組和中國普惠金融工作組在2012年發表的報告中提及：“從覆蓋廣度來說，小額貸款公司的作用越來越重要，但是盡管被稱為‘小額貸款公司’，但它們并不傾向于服務貧困群體。2010年有2614家小額貸款公司為近50萬客戶提供了服務。但是其40萬元人民幣的平均貸款余額，相當于農村人均純收入的65倍。專家認為，大多數的小額貸款公司并不貸款給農民，而是向農村和城郊的第二和第三產業企業主提供貸款。”窮人如果想要翻身，在正規金融機構難以貸到款，那么只有3條路——什么也不做，窮下去；找人借錢；轉向非正規的地下金融機構，俗稱高利貸。每一種聽起來都不靠譜。

獲得資產對于窮人脫貧，走上自強之路極其重要，否則會陷入窮困的惡性循環之中。而為窮人提供便利的“普惠金融”便尤其重要，能夠讓他們有翻身的資本。張韶華在《（普惠金融：一個文獻的綜述》一文里援引的參照數據是：“印度農村銀行分支機構每增加1%，可以減少貧困率0.34%，增加產出0.55%，這主要歸因于普惠金融使窮人更容易從事農業之外的工作。”

專門貸款給窮人自然不是什么新鮮事，不過一直到聯合國2005年提出“普惠金融”這個概念，它才上升到一個系統理論的高度。而這個概念在十八屆三中全會首次寫入了黨的決議。各地也紛紛出臺相關的具體政策，扶貧財政貼息貸款便是其中非常重要的一種。以甘肅為例，2014年全省安排了“雙業”（草食畜牧業和設施蔬菜產業）貼息貸款總額159.87億元。

總之，扶持弱勢群體的“普惠金融”是一個大大的政策紅利，是掙扎于“金融沙漠”中弱勢群體的甘霖。弱勢群體也很期待，在某關于洛南貸款的報道中，政策剛剛實施兩個月，一個村莊共有120戶貧困戶，便有20多戶貸了款。

然而地方操作不當，救命水不僅可能半路打翻，還可能變成污水。

加利息的理由是為了防止個別貧困戶懶惰，亂用錢。

洛南的貧困戶祝三民當時想的是財政全額貼息，貸5萬元一年5000多元利息不用自己負擔。新政策調整后，政府只負擔一半利息，另外一半得貧困戶自己負擔。無奈之下，祝三民到信用聯社重新辦了貸款手續。而他本身已經計劃好要發展烤煙業務了。短短幾個月就把政策改了是什么理由呢？洛南縣扶貧開發局扶貧經濟合作社副主任鄭中文介紹：“個別貧困戶并未將貼息貸款資金用到產業發展上，更有甚者將貼息資金轉存銀行吃利息。”值得注意的是，在這里鄭主任用的是“個別”，而不是一些、多數或者全部這樣的詞語。可能是地方政府太過于苛刻，也有可能這只是地方財政不想出錢的借口。

對于這樣的朝令夕改，《人民日報》的文章標題形容精準——惠民不能“半道跑了”。

比起惠民半道跑，更加瘋狂的是貧民“被貸款”，不僅沒實惠，還被坑了。

從沒有利息到自己要出一半的利息，雖然讓人感慨朝令夕改，但起碼還是半吊子的惠民。在“普惠金融”中，最為嚴重的還是“被貸款”這回事。

既然是扶持弱勢群體的貸款，當然有著政策紅利，而當紅利遇上了管理混亂的信聯社等金融機構，便會形成巨大的貪腐黑洞。舉一個最近的案例，今年7月，山西大同天鎮縣大量農民出現了“被貸款”的情形，有人利用他們的身份信息去冒名貸款，而初步審計結果是，從今年年初至7月16日，人行天鎮縣支行2015年共計查詢個人信用報告2551筆，其中有267筆出現了“被貸款”情況，貸款額達1855.93萬元，尚有大量金額未還清。一切都是一筆糊涂賬，也讓“被貸款”的窮人膽戰心驚。

被貸款的山西天鎮縣農民欲哭無淚，此事現在也還沒有官方說法。

農民“被貸款”這事非常普遍，而且往往積少成多，成為一個大數目。山西這個事情目前還沒有進展和結論。再來看一個4月份黑龍江的案例。今年4月央視《焦點訪談》欄目播出的《誰讓我背了債》講的是郵政儲蓄銀行黑龍江某支行的事情。黑龍江巴彥縣豐農村的村民們從來沒貸過款，卻被告知上了征信系統的黑名單。后來查明在近五六年的時間內，一個叫作徐大壯的民營企業家以205個村民的名義拿到了農村聯保貸款（農村普惠性貸款的一種）2050萬元，這些錢都被投入了房地產市場。然而，由于市場的不景氣，這位徐企業家的資金鏈斷了，最終露出了狐貍尾巴。

3個月內就曝光兩個總金額在2000萬元以上的“被貸款”，常常被詬病內部管理不規范的信聯社也就罷了，連要“標準化”得多的郵儲銀行也這樣。所謂的“普惠”變成了“普坑”，貧窮者不僅貸不到款，還被坑出了風險。

豈能坑民時不管不顧不作為，反而個別民眾可能“占便宜”時趕緊因噎廢食。

前文提及的山西最新案例，農民一個個都不知道怎么辦才好，排隊去縣人行查自己的信用報告，卻被告知已經滿額，要再預約查詢，得等到2016年1月4日以后。一直到此事引發了媒體的廣泛關注后，才廢除了這個搞笑的規定。連查詢清楚都那么困難，還談什么監督、更正、追責呢？這完全是不作為。

而可能存在占便宜、挪用貸款的個別案例，就立刻改政策實在是說不過去，本來金融機構放貸時一定需要承受一定的不良貸款率。一對比起來，簡直荒唐可笑。

如此荒唐的朝令夕改，在于一些地方政府對“普惠金融”的理解太偏差。

“普惠金融”是對弱勢群體的服務，而不是施舍和賺錢方式。

來看看非常出名的孟加拉鄉村小額貸款的例子。獲得了諾貝爾和平獎的“小額貸款之父”尤努斯在創建服務于窮人的小額貸款銀行時，進行了很多制度創新，例如創建了小組借貸制，申請人需要加入到一個由同樣背景的人組成的5人小組中去，每一名組員的貸款需求都需要內部批準，起到互相監督和制約作用；而這5人在組成小組之后必須參加為期7天的全員政策培訓，并且接受口試，這樣能夠讓大字不識一個的弱勢群體了解跟自己休戚相關的金融政策的意義，避免吃虧，也減少糾紛。總之，本身資源就少的弱勢群體已經被市場化的金融系統給拋棄過一次了，作為補救的“普惠金融”自然應該對他們進行好補償服務。

“普惠金融”最基本的一點是保護好弱勢的金融消費者的權利，要對他們進行政策培訓。

然而，一些地方政府和金融機構卻不是這么想的。一方面，他們認為這是任務，尤其是在國家大力發展“普惠金融”，把金融服務“三農”作為考核的背景下，政績沖動是少不了的；另一方面，他們也還在以傳統的、賺錢的方式來思考“普惠金融”，一些“被貸款”案例暴露出來的是信貸員主動讓大客戶來“冒名”，因為大客戶靠得住。有任務意識，有賺錢意識，卻恰恰沒有服務意識，所以在抱怨貧困農民不識字沒有金融知識的同時，沒有誰像孟加拉這樣，好好地耐心地去教金融政策，甚至貼心地用“口試”而不是“筆試”來考試。最后的結果當然是，弱勢群體根本占不了任何便宜，還大量地被人占便宜了，莫名其妙或是背了債，或者上了征信系統黑名單。

惠民不能“半道跑了”

今年3月，某地為扶持創業，推出財政貼息貸款，凡符合條件的貸款，兩年內縣財政全額貼息。可是到了7月，政策調整了，貼息資金財政只負擔一半。一些貸款戶感覺“被騙了”：“說好的政策紅利怎么半道上跑了？”

一項惠民政策，剛開個頭就變卦了，群眾當然有意見。一開始拍胸脯啥都敢保證，事后卻減少政策“含金量”，這無疑會削弱群眾對政府的信任。事實上，一些地方出臺政策、文件，經常很“任性”，政策“計劃沒有變化快”。如此朝令夕改，若不是當初決策太隨意，就是現在太不把群眾利益放心上，拿政策當兒戲。

保持政策延續性，是對一個地方治理能力的考驗。中央一再要求“一張藍圖繪到底”，就是要給社會一個穩定的政策預期。相比具體的政策紅利，它更有全局性的影響，千萬別本末倒置。