提高政府履行應(yīng)急管理職能的能力

李民昌

中央政治局5月29日進(jìn)行第23次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記就公共安全問題強調(diào)，要牢固樹立安全發(fā)展理念，扎實做好公共安全工作。要著力抓重點、抓關(guān)鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，補齊短板，堵塞漏洞，消除隱患，不斷提高公共安全水平。8月12日，天津港瑞海公司特大火災(zāi)爆炸事故及近期各地頻發(fā)的重大突發(fā)事件，再次把公共安全問題推入公眾視野，再度把政府的應(yīng)急管理能力和領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急處置能力變成公共話題。

應(yīng)當(dāng)肯定，自2003年突發(fā)“非典”公共衛(wèi)生事件迄今，我國的應(yīng)急管理水平有了跨越性發(fā)展，政府應(yīng)急管理能力有了長足進(jìn)步，公眾對應(yīng)急管理的認(rèn)知和對應(yīng)急處置狀況的評價也更趨理性。從政府職能看，應(yīng)急管理已經(jīng)從早期重在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置，轉(zhuǎn)變?yōu)橥话l(fā)事件事前、事中、事后全方位、全過程的管理，各級政府已經(jīng)認(rèn)識到應(yīng)急管理職能成了政府的常態(tài)職能，并給予了應(yīng)有的重視和投入。但是，也要看到我國正處于轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時期，改造自然的活動不斷增多，企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備和工藝技術(shù)要求不斷提高，而工商組織的管理水平和人力資源素質(zhì)仍處較低水平，各類突發(fā)事件仍難避免，這就意味著需要繼續(xù)強化政府的應(yīng)急管理職能，著力提升領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

一、繼續(xù)夯實政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)

依據(jù)應(yīng)急管理的理論研究和實踐總結(jié)，政府應(yīng)急管理職能的經(jīng)常性內(nèi)容至少包括：建立應(yīng)急管理體制機(jī)制，進(jìn)行公共安全風(fēng)險分析，制訂突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，做好突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警，安排好政府應(yīng)急值守和突發(fā)事件信息報告，啟動突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)，實施應(yīng)急決策指揮和應(yīng)急救援，開展公共安全宣傳和應(yīng)急培訓(xùn)演練，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理事后的調(diào)查評估、恢復(fù)重建和應(yīng)急管理問責(zé)，協(xié)調(diào)應(yīng)急聯(lián)動、應(yīng)急志愿行動和國際救援合作，開展危機(jī)溝通和危機(jī)心理干預(yù)，加強應(yīng)急隊伍建設(shè)和應(yīng)急保障，規(guī)劃實施巨災(zāi)保險、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展、應(yīng)急科學(xué)研究等。政府應(yīng)急管理職能是否到位，公共安全治理是否有效，皆取決于政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)有無形成，是否打牢。

政府履行應(yīng)急管理職能，需要法律法規(guī)作為管理依據(jù)，需要組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能，需要人員隊伍具體實施，沒有這些依托，政府應(yīng)急管理職能就難以實現(xiàn)。在理論和實踐中，人們通常把應(yīng)急管理的“一法一案三制”視作政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)。經(jīng)過10年的持續(xù)努力，當(dāng)前，我國各級政府的應(yīng)急管理基礎(chǔ)已經(jīng)形成，并在應(yīng)急管理中發(fā)揮了良好的作用。但是，政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)沒有最好，只有更好，在依然嚴(yán)峻的公共安全形勢下，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)夯實政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)。

完善《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，強化《突發(fā)事件應(yīng)對法》的權(quán)威性。政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)中的“一法一案”，是指《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》。《突發(fā)事件應(yīng)對法》界定了突發(fā)事件的內(nèi)涵和外延，規(guī)定了我國應(yīng)急管理的體制和機(jī)制，明確了應(yīng)急管理中的法治原則和管理流程，體現(xiàn)了彼時對突發(fā)事件規(guī)律的認(rèn)識和處置突發(fā)事件的經(jīng)驗。由于《突發(fā)事件應(yīng)對法》晚于國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》頒布，所以早期把政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)概括為“一案三制”，且沿用至今，這是不夠準(zhǔn)確的。《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》頒布于2006年，《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布于2007年，都是基于2003年防控和應(yīng)對SARS的背景，今天看來，難免存在一些瑕疵和缺失。在近幾年的應(yīng)急管理實踐中，我國應(yīng)急管理既有許多經(jīng)驗，也不乏教訓(xùn)，既要肯定取得的長足進(jìn)步，也要承認(rèn)還存在短板。這就需要適時啟動“一法一案”的修訂程序，同時增訂與“一法一案”配套的其他法律和有關(guān)條例，如人們呼吁多年至今仍然闕如的嫘急狀態(tài)法》。在2015年天津港“8·12”火災(zāi)爆炸事故處置中，能夠明顯感覺到加快嫘急狀態(tài)法》立法的必要性和緊迫性。在多起重大自然災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)對中，志愿者的無序參與，也引發(fā)諸多問題，亟須制定《災(zāi)難救援志愿者行動條例》。這樣，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》為核心的應(yīng)急法制，才會更加完備，更加科學(xué)，更具指導(dǎo)性。

完善政府應(yīng)急管理體制和機(jī)制，提高政府應(yīng)急管理總體效能。政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)中的“三制”，是指應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、法制。法制已經(jīng)如前所述。應(yīng)急管理體制在國家層面，國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在辦公廳組建國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。政府職能部門作為應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，在各自范圍內(nèi)做好應(yīng)急管理工作。各專項應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)中具體行使緊急權(quán)力的機(jī)構(gòu)。在地方層面，規(guī)定縣級以上地方各級人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作，在實踐中，通常由縣（市、區(qū)）以上人民政府的應(yīng)急辦作為應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。這種應(yīng)急管理體制概括為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、綜合協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”。與此相關(guān)，政府應(yīng)急管理中全部制度化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急制度與應(yīng)對措施等，構(gòu)成政府應(yīng)急管理的機(jī)制。健全應(yīng)急管理機(jī)制，要求各級政府和各地區(qū)各部門形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。

從設(shè)計看，我國應(yīng)急管理體制和機(jī)制科學(xué)；從要求看，我國應(yīng)急管理體制和機(jī)制合理；從實踐看，我國應(yīng)急管理體制和機(jī)制有效；從問題看，我國應(yīng)急管理體制和機(jī)制也需要改進(jìn)和完善。比如，天津港“8·12”火災(zāi)爆炸事故就典型地反映了目前我國應(yīng)急管理體制和機(jī)制存在的問題，主要是應(yīng)急體制未理順、應(yīng)急機(jī)制有脫節(jié)，橫向管理不到邊、縱向管理不到底，覆蓋有死角、聯(lián)動不及時，中央和地方之間、上下級政府之間、央企和地方政府之間、軍隊武警和地方之間、政府和社會組織及志愿者之間，既有職能不清、職責(zé)不明、職權(quán)不夠等問題，也有職能缺位、錯位、越位、不到位等問題。夯實政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)，就要針對應(yīng)急管理中的短板，檢視應(yīng)急處置的經(jīng)驗教訓(xùn)，吸收應(yīng)急管理研究的成果，借鑒國外危機(jī)管理的有效做法，修改和完善各級政府的突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，使政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)愈加牢固，更為可靠。

二、不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策指揮能力

政府作為一種組織，履行其應(yīng)急管理職能的方式，是通過在該組織中的工作人員，尤其是通過政府的各級領(lǐng)導(dǎo)干部和承擔(dān)應(yīng)急管理職能的政府部門工作人員來實施。“非典”以后，各級領(lǐng)導(dǎo)干部不僅普遍具有了突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的意識，而且大多數(shù)具備了一定的應(yīng)急管理知識和應(yīng)急處置能力。在領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力要素構(gòu)成中，進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)后的應(yīng)急處置現(xiàn)場管理能力和應(yīng)急救援決策指揮能力，是各級領(lǐng)導(dǎo)干部最主要也相對缺乏的能力。按照德國危機(jī)管理學(xué)院專家的觀點，鑒于突發(fā)事件本身的非常態(tài)性，政府官員的危機(jī)處置能力較難從大量應(yīng)急救援實踐中獲得，故而應(yīng)當(dāng)著眼于通過應(yīng)急管理培訓(xùn)，來達(dá)致政府官員危機(jī)管理能力的快速進(jìn)步和完整提升。

然而，由于領(lǐng)導(dǎo)干部實行動態(tài)化管理，領(lǐng)導(dǎo)干部崗位在換屆和交流中經(jīng)常調(diào)整，分管的工作和部門經(jīng)常變化，加之每次突發(fā)事件的種類、原因和救援處置方式不一樣，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理經(jīng)驗不能長期累積，應(yīng)急處置能力不能持續(xù)提升，這是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策指揮經(jīng)驗不多、能力不高的原因之一。愈是如此，愈是應(yīng)該重視在培訓(xùn)中提升領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力。但在黨校和行政學(xué)院干部的培訓(xùn)中，應(yīng)急培訓(xùn)講理念、法律、一般知識多，講應(yīng)急決策能力、災(zāi)難處置方法、應(yīng)急管理流程少；培訓(xùn)主體上缺乏實踐的院校師資多，具有應(yīng)急管理實際經(jīng)驗的兼職教師少；培訓(xùn)方法上則是專題講授多，案例分析少，桌面演練則僅能在國家行政學(xué)院和少數(shù)省級行政學(xué)院實施。

2010年開始施行的《行政學(xué)院工作條例》規(guī)定，“行政學(xué)院應(yīng)當(dāng)立足于政府工作需要，著重建設(shè)……應(yīng)急管理等學(xué)科體系”，第一次把應(yīng)急管理作為行政學(xué)院的一級學(xué)科。這是改變領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏應(yīng)急決策指揮能力的現(xiàn)狀，通過培訓(xùn)提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策指揮能力的良好契機(jī)。為此，政府要有意識地選調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部作為應(yīng)急管理培訓(xùn)對象，培訓(xùn)主體要增加應(yīng)急培訓(xùn)的時間，增設(shè)應(yīng)急培訓(xùn)必需的硬件，培養(yǎng)具有理論和實際能力的專業(yè)化高素質(zhì)應(yīng)急管理師資，聘用有豐富應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部和專家為兼職教師，在繼續(xù)創(chuàng)新講授式教學(xué)的基礎(chǔ)上，運用以案例分析、桌面演練、仿真模擬等為主的應(yīng)急培訓(xùn)方法。如果這種培訓(xùn)能夠持之以恒地堅持?jǐn)?shù)年，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策指揮能力將會得到大幅度提升。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策指揮能力，重點要放在使領(lǐng)導(dǎo)干部懂得應(yīng)急決策指揮需要遵循“法制化、團(tuán)隊化、專業(yè)化、科技化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化”六大原則。“法制化”原則，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在處置突發(fā)事件時，不能違背依法行政的要求，在應(yīng)急救援的每個環(huán)節(jié)，采取的每種救援措施，都要盡量有法可循、于法有據(jù)。尤其在為了公共安全必須征用公私財物、啟用特殊方式管制交通或網(wǎng)絡(luò)、動用警力參與應(yīng)急救援時，更要有法治思維，在法律允許的框架內(nèi)采取行動。“團(tuán)隊化”原則，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件一線履職，進(jìn)行應(yīng)急決策時，要自知個體都有專業(yè)技能局限，必須發(fā)揚眾智，集體決策。現(xiàn)實中的4類突發(fā)事件，每類都有不同的情況，如事故災(zāi)難類中即有包括易燃易爆易腐蝕、重金屬、核輻射等原因引發(fā)的突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)干部不可能凡事都懂，什么都會，這就必須組建團(tuán)隊化的現(xiàn)場應(yīng)急救援指揮部，借力集體智慧。“專業(yè)化”原則，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在處置突發(fā)事件時，要按照引發(fā)突發(fā)事件原因的專業(yè)歸屬，根據(jù)相關(guān)專業(yè)的科學(xué)理論、客觀規(guī)律或既往經(jīng)驗提出處置意見。當(dāng)自己對該專業(yè)知之不多甚至完全陌生時，要聽取相關(guān)專家的意見。多數(shù)專家在應(yīng)急決策中能夠起到為政府領(lǐng)導(dǎo)介紹相關(guān)專業(yè)知識，提出處置建議，評估處置方案，監(jiān)督救援效果，以及作為第三方權(quán)威回應(yīng)社會質(zhì)疑的作用，成為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策指揮不可或缺的專業(yè)智囊。“科技化”原則，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在處置突發(fā)事件時，要善于運用各種專業(yè)設(shè)備和科技手段。正確的應(yīng)急決策指揮建立在信息充分的基礎(chǔ)上，當(dāng)環(huán)境條件不具備，救援人員無法提供突發(fā)事件最新動態(tài)時，領(lǐng)導(dǎo)干部要懂得使用GIS、GPS、GPRS、北斗定位系統(tǒng)、衛(wèi)星移動通信終端、無人機(jī)、生命探測儀等科技含量高的各種先進(jìn)設(shè)備，為應(yīng)急決策和緊急救援服務(wù)。“標(biāo)準(zhǔn)化”原則，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在處置突發(fā)事件時，要使自己的決策指揮盡可能符合平時掌握或在培訓(xùn)中學(xué)到的應(yīng)急處置標(biāo)準(zhǔn)，如啟動應(yīng)急響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、實施應(yīng)急聯(lián)動的標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)場指揮部構(gòu)架標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急救援信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)等。“流程化”原則，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在處置突發(fā)事件時，要有程序意識，能夠用科學(xué)的程序保障處置的科學(xué)。在德國，通過多年的危機(jī)管理實踐，應(yīng)急決策過程一般都遵循6個程序。雖然我國的應(yīng)急決策總體上沒有明顯的程序特征，中德應(yīng)急決策過程各有優(yōu)長，我們還是應(yīng)以謙虛的心態(tài)，學(xué)習(xí)借鑒國外應(yīng)急決策的嚴(yán)謹(jǐn)程序，過程與結(jié)果并重，用科學(xué)的決策程序防止應(yīng)急決策出現(xiàn)重大失誤。