“公共治理與依法服務”行政體制模式的構建

梁華

【摘要】構建“公共治理與依法服務”行政體制模式，體現出我國的改革趨向更加關注政府的合法性、公信力和對公眾訴求的回應能力，以更為柔性化、更具針對性的方式來建立公眾滿意政府。文章從“公共治理與依法服務”行政體制模式的內涵界定入手，分析了當前制約該模式構建的主要因素，提出解決對策，即完善科學民主依法決策機制，構建營造環境的有限政府等。

【關鍵詞】公共治理 依法服務 行政體制 模式

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

不斷探索和創新符合本國國情的行政體制模式，是各國政府改革與治理的永恒主題。近年來，我國政府體制模式創新取得了積極的進展和突破，尤其是十八屆三中、四中全會以來，提出“治理”的概念，提出要建立“法治政府和服務型政府”，這些理念使得我國政府構建何種行政體制模式的問題逐漸明晰起來，據此，筆者提出，未來我國政府的改革與治理模式是構建“公共治理與依法服務”行政體制模式。

“公共治理與依法服務”行政體制模式的基本內涵

公共治理。20世紀90年代初，治理的概念在國際社會逐漸流行起來，近年來在我國也產生了重要而深遠的影響，我國在公共管理的過程中也在思考界定政府與市場、政府與社會的邊界，強調調動市場與社會的積極性，強調協商參與，中共十八屆三中全會將“治理”上升到政策范疇，隨之，進入了大眾視野。

所謂公共治理最主要的體現在多元主體參與，解決的問題錯綜復雜，涉及方方面面，這種情況下，為了實現公共利益最大化，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體，相互依存合作，共同行使公共權力，這種情況下，比較適合作、協商的方法納入法治軌道解決問題。與管理相比，治理更強調參與、互動、協商、合作、法治、公開透明等具有現代化特點的基本要素，這些要素也是規范政治權力的主要標準。

當然，并不是所有的問題都適合用公共治理的方式來解決，通常情況下，適合治理的問題往往是涉及到方方面面，單一行動主體很難予以解決，比如說，公共安全、食品藥品安全、環境污染，交通擁堵、社會誠信、民族復興等等，涉及到每個人的利益，需要大家共同努力維護。有多樣化的需求，單靠政府一方面的力量難以解決，需要多種力量形成合力，特別是有社會組織和公民個人的主動、廣泛參與，尤其是利益相關者的參與。比如，各地頻發的自然災害、事故災難，少數弱勢群體和特殊人群的關愛和幫助，一定范圍內的矛盾與糾紛等等，需要動員社會力量廣泛參與，尤其是發揮社會組織“社會矛盾調節器、緩沖器的作用”與政府協作互補，避免服務的真空與空缺。當前我國面臨的矛盾和問題涉及不同階層和利益群體，所以要多協商才能最大限度的凝聚共識。

簡言之，對政府部門而言，黨和政府包打天下的格局已經不適應了，要營造平等協商的環境和構建廣泛參與的渠道協同治理，也就是“變全能政府為有限政府”。對非政府部門而言，治理就是從消極被動到積極主動參與的轉變。就是在黨和政府領導下，動員市場、社會組織、自治組織以及公民個人等力量積極參與，建立既區分邊界又協商合作的良性互動機制，用法制的手段來維護經濟社會秩序。

依法服務。溫家寶在2002年3月第九屆全國人大第五次會議的《政府工作報告》中，首次提出切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，給予政府職能轉變新的定位。黨的十六屆六中全會和黨的十七大都明確提出要建設服務型政府，十八大報告進一步對服務型政府的內涵作出清晰的界定，即職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意。黨的十八屆三中全會提出必須切實轉變政府職能，建設法治政府和服務型政府。建設法治政府和服務型政府的提出和發展對我國行政體制改革與政府模式的塑造具有重要意義。

法治政府和服務型政府分別從不同角度強調了政府改革與治理的模式，兩者都有各自的側重點。法治政府是政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法制化軌道，權力與責任緊密相聯，集公開透明、責任誠信于一身，并用法律加以固定即為法治政府。建設法治政府的關鍵就是要建立健全各項法律法規并且嚴格依法行政。服務型政府就是把為社會、為公眾服務作為政府存在的、運行和發展的基本宗旨，是在社會本位和公民本位理念的指導下，在遵循社會民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執法為標志，按著公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔責任的政府。兩者又是相輔相成、密不可分，結合點就在于依法服務，即法治政府明確了服務型政府的服務主體即中央政府和地方各級政府;服務對象包括企業、社會組織和公眾;服務范圍即有限政府，界定清楚政府與市場、政府與社會的關系;以及如何服務即服務的方式方法，比如合同外包、購買服務等方式。構建“公共治理與依法服務”的行政體制模式是當前政府頂層設計的應有之義，體現出我國政府改革與治理的發展趨向。

當前制約“公共治理與依法服務”行政體制模式構建的主要因素

權力運行不夠規范，公開透明度較低。權力在運行中還有一些不受節制的地方，“人治”現象依然突出，“法治”意識依然薄弱。處理問題求人、找關系依然比較普遍，往往被求之人還得想方設法求助于別人，人際關系錯綜復雜，各種“權錢交易”、“權色交易”、“權權交易”等層出不群，極大地增加了社會運行成本，破壞了規則程序，也惡化了社會風氣。比如，請托一些領導干部通過各種渠道打招呼，插手具體經濟社會事務，人事安排等，這些暗箱操作嚴重破壞市場、社會運行規則，擾亂了正常的運行秩序。不少領導干部玩弄權術，搞人際交往“小圈子”，拉幫結派，相互包庇，還有一些黨員干部辦事喪失底線原則，八面玲瓏，習慣當“老好人”，誰都不得罪。一些領導干部人格分裂，當面一套，背地一套，擇利而交、擇權而交、擇富而交，反而對老百姓的訴求反映麻木遲鈍，久而久之，班子戰斗力越來越差，人際關系復雜，人心也渙散了。①凡此種種，都嚴重影響了政府的公信力，損害了公共利益，這些都與依法治國、依法服務的理念相去甚遠。

社會公眾的參與表達渠道不暢通。習近平在2014年多次提及協商民主的過程中講到，“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”政治協商需要公眾、社會組織的主動參與，但是，當前我國社會組織發展還受到一定的限制，如社會組織準入門檻過高、運行不規范，部分社會組織自律性不足、行政化過強等，使得我國難以通過社會組織或民間組織發揮公眾在參與社會管理事務中的積極作用，公眾參與組織化程度不高。②尤其是利益相關者參與渠道較少，利益受損者表達渠道還不夠暢通，公眾對于涉及公共事務的立法，關注度較低，認為自己人微言輕，掌握的信息也不對稱，表達了也是枉然。這些普遍心態可以說和長期以來參與渠道不暢通、參與機會較少有很大的關系。

各類矛盾和問題交錯復雜，處理難度不斷加大。在經濟領域，傳統經濟增長方式是以高投入、高消耗、高污染為支撐的經濟增長模式，導致了資源的大量消耗和浪費，生態環境不斷惡化，傳統的經濟發展模式已經難以為繼了。與此同時，隨著經濟結構轉型調整，大量傳統中小企業的關閉，失業問題嚴重。新型服務業發展較緩慢，吸納就業的能力也較為有限，不少農民工和大學畢業生等就業困難。在社會領域，貧富差距、征地拆遷、環境污染、醫患矛盾、教育失衡、信任危機等等，引發的矛盾突出，涉及的階層較為廣泛。而且，隨著改革的深入推進，各種經濟問題、政治問題和社會問題盤根錯節的交織在一起，復雜性以及處理的難度明顯增強。比如，在不斷改善民生推進基本公共服務均等化，關注弱勢群體，提高人民的生活水平等方面取得一些成績，與此同時，公眾的物質利益得到一定的滿足之后，就會更加關注的是公平正義、參與表達、知情與監督、生存環境等。這樣就不再是經濟問題和社會問題了，政治改革的問題就凸顯出來了，很難分清是純粹的經濟問題還是社會問題或是政治問題，處理的難度和復雜性明顯增強。

構建“公共治理與依法服務”行政體制模式的主要舉措

行政體制模式是針對政府的價值取向、管理理念和方法進行的頂層設計，而“公共治理與依法服務”行政體制模式的提出，正是體現了多元參與監督、規范權力運行等施政理念，也就是說，只有加強政府與社會各方面力量的良性互動，才能克服各種障礙，推動整個改革走向深入。

完善科學民主依法決策機制，讓利益相關者發聲。政府改革是一個持續不斷的進程，而且可以肯定的是，只要有政府存在，這一進程就不會停止。③因為不可能存在完美的政府，人們會持續不斷地試圖尋求理想的治理形態。在某種程度上，變革也不單單是為了尋求一個完美的行政實體，更客觀、確切地說，每一種改革方案都會引發或伴生一些新問題，而這些新問題又需要一系列的配套改革方案。所以，為了應對變化著的社會、經濟、政治環境，政府自身總是處于不斷改革與變化中。既然問題不可避免，就必須盡可能提高對問題的預見能力，出臺相關配套舉措。為的是增強政策的穩定性、有效性，避免碎片化的變革創新，避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”、“按下葫蘆浮起瓢”，改革要整體謀劃，方案配套，避免引發的問題大于取得的效果，要更加理性的推進改革，使得各項改革舉措“成效顯著，問題可控”。要完善科學民主依法決策機制，進一步完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策法定程序。④出臺一攬子的改革計劃，調動社會各界，尤其是利益相關者的參與積極性，保障其參與的渠道。

要全面推進政務公開，規范權力運行。要讓政務公開成為常態。建立權力清單、責任清單和負面清單制度。⑤“權力清單” 對于政府來說，“法無規定不可為”，界定清楚政府每個職能部門、每個崗位的職責與權力邊界。建立權力清單最主要的就是明確權力是從哪來的？權力的來源—法律法規和規章。權力的范圍—無法律依據的，紅頭文件、部門發文規定的，一律取消;對內容相近的行政權力予以合并，對多部門共同行使的行政權力，明確一個行使主體。權力的運行，行政權力中備受關注的就是行政許可與行政處罰，運行中兼顧效率與公平，注重速度也注重規則程序。權力的監管比如，標準化審批，電子監察，效能考核辦法等等。

“負面清單”對企業投資者和社會公眾來說，“法無禁止即可為”，也就是政府規定哪些經濟領域是禁區，除此之外，其他行業、領域，經濟活動都可以進入。一些地方探索清單之外不需要審批只需要備案的制度，激活了企業投資、經營活力。

責任清單，明確政府部門必須承擔哪些責任、必須做哪些事情。建立審批事項動態管理機制，定時清理行政權力。通過“三單管理”，促進了政務公開，明確了政府職責，規范權力運行，逐步厘清政府與市場、政府與社會邊界問題。

除了政府制定的公共政策和實施的管理措施必須及時向社會公開外，公眾對公開的范圍和力度也有更高的要求，為的是掌握更多的信息便于監督、參政議政。比如，目前呼聲比較高的官員財產公開。十八屆三中全會提出新提任領導干部有關事項公開制度試點，各地也展開了一系列的探索。這些都是增加政府運行的公開透明度的重要舉措。

依法為市場為社會提供服務，讓遇事找法成為常態。隨著改革的深入推進，各種經濟問題、政治問題和社會問題盤根錯節的交織在一起，涉及不同的階層和眾多利益群體，矛盾和問題錯綜復雜，處理的難度明顯增強。長期以來，當遇到問題時，很多人的解決思路就是找熟人、托關系，就算法律上站得住腳，也要上個“雙保險”，大家已經對“請客、送禮、說情”，“熟人好辦事”，等等處理問題的套路習以為常。十八大、十八屆三中、四中全會以來，該套路已經受到了很大的制約，公眾對法治的信心和期待進一步增強。對于政府來說，進一步推進依法治國，鞏固公眾的信心和期待變得至關重要，尤其是規則制定者更應該嚴格依法服務，做好踐行各項制度的表率，起到積極地示范作用，引導大眾讓遇事找法成為常態。也就是說，雖然問題千絲萬縷、千頭萬緒，但只有納入法律途徑，才能理順解決問題的思路，也才是被公眾廣泛認可和接受的公平公正的解決途徑。處理棘手的問題，就是要看是否符合法律、法規，如果某些人的行為本身就是違法的，不能因為其有錢有勢就屈從，也不能因為某些人會鬧，就退讓遷就，扭曲誤導民眾是非觀。國有國法、家有家規，要以法治來進行制約，而不是找關系、打招呼。要不斷健全各項法律法規，使得行政體制改革有法可依。要加大監管力度，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。

構建營造環境的有限政府，更加有效的履行政府職能。政府是營造環境的主體，不是總攬一切的全能政府，而是“有所為有所不為”的有限政府。也就是要給市場和社會放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調動社會組織和公眾的積極性，建設“大社會、好社會、小政府、強政府”。政府的基本職責就是加強市場監管，營造公平正義的競爭環境，提供良好的公共服務。避免政府權力的無限擴展和延伸，要充分調動社會各界的參與熱情和積極性，因為很多問題，尤其是社會問題的解決，涉及到方方面面，不是政府單方面能解決好的。大包大攬只能是使問題堆積如山，群眾依賴、抱怨，要充分發揮市場和社會的作用，建設“有限政府”，實現“更加有效地治理”。但是，有限政府不等于不推卸責任，而是更加明確職責邊界，在市場和社會能做好的事情上，不“越位”，比如，拉項目上投資，這是企業的事情，政府要減少干預;在基本民生公共服務領域不“缺位”，比如，弱勢群體的養老、醫療、教育;在重點領域和關鍵環節，比如，食品藥品安全、生產安全、假冒偽劣、環境污染等市場監管領域不“缺位”，創新監管手段和方法，更加有效地履行政府職能。

（作者單位：陜西省行政學院干部教育培訓研究中心）

【注釋】

①喬翠霞，魏聯合：“關注領導干部生活狀態”，《學習時報》，2014年9月1日。

②張大為：“公眾參與：社會管理創新的有效途徑”，《中國教育報》，2013年11月15日。

③[美]托馬斯·R·戴伊著：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年。

④婁勤儉：“依法規范行政行為 加快建設法治政府”，《陜西日報》，2014年12月22日。

⑤李克強：“加快建立權力清單責任清單和負面清單”，中國政府網，2015年1月14日。

責編 /張蕾