推動農村留守兒童幫扶工作全面展開

鄭航　喻立文

【摘要】農村留守兒童的幫扶工作，既關乎其自身成長及其家庭幸福，也是解決外出農民工后顧之憂，促進“三農”問題解決的有力途徑。當前，圍繞著綱領性的政策，相關部門還需從制度完善、經費保障、教育關愛、動態(tài)監(jiān)測等方面，形成具體的實效策略，以推動留守兒童幫扶工作的全面展開。

【關鍵詞】留守兒童 幫扶工作 政策法規(guī) 家庭功能

【中圖分類號】D912.3 【文獻標識碼】A

政策法規(guī)解讀：基本綱要是開展留守兒童幫扶工作的重要保障

層次與構成：國家各級政府有序出臺農村留守兒童幫扶政策，保障其基本權益。根據政策關注群體的關聯(lián)程度，2004年以來頒布有關留守兒童文件分為相關性與直接性兩大類。從相關性的角度分析，2004年出臺的《中共中央國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》，這是迄今呈現的關于未成年德育幫扶的最為詳盡的國家層面的政策。首先，《意見》本身就包含了對農村留守兒童的幫扶目標—該政策對象是未成年人，與留守兒童的群體的時間界定完全一致。其次，該政策對中小學關愛教育工作作出了專門的詳細論述，對于開展留守兒童此方面的幫扶工作具有指導與借鑒意義；《意見》中提出：特別要求關心“三類家庭”的未成年子女教育，為其提供基本且必要的幫扶。這三類家庭分別指“特別要關心單親家庭、困難家庭、流動人口家庭”，其中第三類流動人口的家庭中即已包含了“留守子女”，這體現出農村留守兒童已成為國家?guī)头龅闹匾繕巳后w。又如，2011年制定頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020）》，著重強調了農村留守兒童幫扶工作的重要性以及工作規(guī)劃，并提出“健全農村留守兒童服務機制，加強對留守兒童心理、情感和行為的指導，提高留守兒童家長的監(jiān)護意識和責任”。可見，該政策與國家中長期教育規(guī)劃中強調留守兒童的幫扶，形成了一定的互補。

在教育幫扶層面，針對農村留守兒童學前教育問題由教育部、國家發(fā)展改革委、財政部制定的《關于實施學前教育三年行動計劃的意見》中提到，重點解決好集中連片特困區(qū)、革命老區(qū)、山地區(qū)等區(qū)域內留守兒童的突出問題，特別是優(yōu)先提升上述地區(qū)教育資源供給的問題，其中已涵蓋有序推進留守兒童的幫扶工作及關懷問題。

從直接性政策看，又可以分為兩類，一是群團組織制定的文件精神，如婦聯(lián)、共青團、關工委等。其中，全國婦聯(lián)是首家在國家層面頒布留守兒童幫扶文件的組織。自2006年9月，基于國務院農民工工作聯(lián)席會議，全國婦聯(lián)組織中央其他部委機關，成立了農村留守兒童專項工作小組，作為國家層面的留守兒童工作機構。到2006年底，全國各級婦聯(lián)就已經建立了1000所農村留守兒童、流動人口子女示范幫扶基地，包括共建立各類家長學校43萬多所，關愛幫扶指導中心11萬多所，尤其是在指導留守兒童成長與家校溝通方面做了大量的工作。2007年7月，全國婦聯(lián)印發(fā)《關于大力開展關愛農村留守兒童行動的意見》，規(guī)定各地政府盡快制定適應地區(qū)發(fā)展的留守兒童幫扶行動計劃，并要求將其納入農村教育“十一五”規(guī)劃中，這是全國第一個出臺的解決該群體問題的專項文件。但總體上看，在相關行政部門缺席留守兒童幫扶工作的狀況下，婦聯(lián)等群團組織發(fā)揮的幫扶功能仍顯不足。

二是政府職能部門制定的文件精神，主要指主管農村留守兒童幫扶工作的部門，此外國務院婦兒工委也在留守兒童幫扶工作中發(fā)揮著積極作用。自2004年，多個部門聯(lián)合召開第一次農村留守兒童問題座談會后，政府出臺了諸多提及留守兒童的幫扶政策，但第一項由國家多部門牽頭的針對留守兒童幫扶工作的專項政策，直到2013年元月才出臺，即是《國家5部委關于關愛教育留守兒童教育的意見》。該項政策被視為留守兒童幫扶政策演進的一個里程碑，提出了“三優(yōu)先、四加強、三堅持”的內容。相比以往，這一政策的統(tǒng)籌力度有了較大的突破，這是第一個由教育部牽頭的專項留守兒童幫扶文件，其改變了以往國家層面留守兒童政策通常由全國婦聯(lián)牽頭的狀況，賦予了教育部在留守兒童幫扶工作中更多的權責，這代表承擔該群體幫扶工作的主體逐漸回歸至教育部門。同時，這一政策通過賦權主管兒童教育的行政部門來主管留守兒童工作，能夠在一定程度上改善留守兒童工作的事權與資源分離、事權與職權分離、事權與職責分離的狀況，更好地統(tǒng)籌該群體幫扶工作，推動其學校教育的發(fā)展。

農村留守兒童幫扶政策的變遷對該群體自身發(fā)展的影響。2004年以來，農村留守兒童幫扶政策經歷了近十年的演變，正在逐漸從粗放走向細化，從側重于導向的功能逐漸走向協(xié)調相關利益群體，規(guī)范與約束各級留守兒童幫扶政策主體的功能，從由全國婦聯(lián)主導開始逐漸回歸到由教育部主管，從以教育為主開始逐漸過渡到關愛幫扶等等。從實施成效上看，這些政策性幫扶在某種程度上對該群體的生活、學習及發(fā)展產生了深遠影響。

從發(fā)展的視角看，首先，對農村留守兒童的幫扶內容由生存與生活轉向發(fā)展的全程管理，意味著其發(fā)展問題必將引起更多的關注；其次，從側重于導向逐漸走向協(xié)調，既意味著對留守兒童工作的深化，也意味著對留守兒童幫扶主體的工作提出了更為規(guī)范的要求；再次，農村留守兒童幫扶開始由婦聯(lián)主導回歸到教育部門主導，無疑大大提高了留守兒童幫扶工作的有效性。客觀而言，婦聯(lián)主導留守兒童，由于其并沒有掌握教育行政資源，難以驅動各級各類機構具體幫扶工作的開展，但由教育行政部門主導，可以牽頭其他部門，整合資源，以彌補這一不足，進而提高留守兒童幫扶工作的成效；最后，從教育為主過渡到幫扶為主，其中所要做的工作將更多。從政策名稱可以看出，制定者的思路發(fā)生了巨大變化。“教育”與“幫扶”的差異可能是，教育更注重約束，而幫扶中凝聚著情感。對于農村留守兒童的發(fā)展來說，情感是發(fā)展過程的中心與行為的基礎，因此“幫扶”思路對于開展留守兒童的發(fā)展無疑有利。

基層政府是實施政策，促進留守兒童發(fā)展的關鍵。2013年前，由于主管行政部門（尤指教育部門）在農村留守兒童幫扶中的失語，導致農村學校等對留守兒童教育的缺位現象也十分明顯。以安市為例，2009年來“教育行政化”逐漸加強，在提高效率的名義下，安市教育局把教育權力日益收歸至局機關，教育局人員3年內增長了近50%，學校有關“人財物”獨立行使的權利越來越受到擠壓，校長負責制也幾乎流于形式。

在西部也存在同樣的問題，遵義某縣一個教師的調動需要上縣委常委會討論，這直接導致學校的主動性與職權普遍缺失。一線農村學校留守兒童幫扶教育工作的積極性與條件受到資源的約束，而基層政府擁有對這些資源的分配權，因而在基層，行政部門對留守兒童幫扶的重視程度往往是決定其幫扶工作開展的關鍵。但從調研看，基層政府部門對農村留守兒童工作的認識與重視還十分不足，影響了留守兒童幫扶活動的及時、及早開展。時至今日，第一代留守兒童已經成年，但留守兒童生存與發(fā)展狀況在實踐層面仍然不容樂觀。

統(tǒng)籌設計：推動農村留守兒童幫扶工作實效性策略

完善國家各級政府制定的留守兒童幫扶政策，并圍繞其形成相關的制度。2004年，基于教育部“農村留守兒童教育問題座談會”之后，各級政府開始制定具體的農村留守兒童幫扶政策。經過十余年的演變，已經有了較大完善，但在規(guī)范性、明確性，政策主體與執(zhí)行主體的明確，監(jiān)管與處罰措施的設計等方面還存在不足之處，有待于進一步完善。政策是制度設計的依據，制度是根據政策制定符合地方或組織實際情況的規(guī)范或規(guī)則，相比政策更具有操作性、約束力與長效性。應當根據農村留守兒童幫扶政策，進一步設計好留守兒童幫扶制度，給具體幫扶工作的開展一個有序的法律空間和政策空間，保證各種社會力量在幫扶工作上的一致和一貫，形成有效的幫扶合力①。比如，下列關于農村留守兒童工作切實開展的制度，需要進一步合理設計：

鑒于農村留守兒童幫扶管理制度，較長一段時期內婦聯(lián)是其幫扶工作的牽頭單位，2006年來開展了大量工作，也取得了較大的成效，但婦聯(lián)牽頭的留守兒童教幫扶管理體制在實踐中也暴露出了較多不足。事實上，作為一個缺乏相應行政資源的群團組織，對于牽頭開展留守兒童具體的幫扶工作，一味“將留守兒童工作視為婦聯(lián)的專責工作是一個觀念性的誤解”（筆者2012年根據安市婦聯(lián)主席的訪談資料整理得出）。2013年，國家首次由5部委共同制訂《關愛教育留守兒童的意見》，因此可以以此政策為依據，改變以往由婦聯(lián)牽頭實施該群體幫扶工作的局面，規(guī)定以婦聯(lián)為主導單位，多部門協(xié)同推進留守兒童具體幫扶工作的綜合機構。仿照中央成立相應的留守兒童幫扶機構，做好中央與地方留守兒童幫扶機構之間的銜接工作，這應該成為幫扶工作順利開展的組織保障。

建立與完善自上而下的農村留守兒童幫扶經費保障制度。當前，農村工作本身在經費分配上處于劣勢地位，其可支配經費相對有限，所以經費匱乏是留守兒童幫扶工作有序進行的瓶頸。即使部分富裕地區(qū)農村工作的經費較為充裕，但對留守兒童幫扶的投入依然很少。對此，需要調研農村留守兒童幫扶工作所需經費的狀況，了解專項經費運行的客觀情況，構建以中央為主，地方分擔的留守兒童幫扶經費的投入體制，將其專項經費納入社會經濟發(fā)展總體規(guī)劃中予以保障，即由各級政府保障留守兒童幫扶工作所需經費的整體支出。在較為富裕的東部地區(qū)加強宣傳培訓，改變政府忽視留守兒童群體的觀念，而對發(fā)展滯后的中西部區(qū)域，在國家轉移支付專項經費中，可依據客觀情況適當增加對留守兒童幫扶工作的投入。如在新農村建設、西部大開發(fā)項目中增加留守兒童幫扶項目，補償中西部留守兒童幫扶經費的不足；對特殊困難地區(qū)，可以參照國家對全國14個集中連片地區(qū)680個縣市2600萬學生每天補助3元，改善農村義務教育學生營養(yǎng)的做法 ，由中央財政全額負擔試點縣市的留守兒童幫扶經費投入等。此外，近年來中央財政也通過一些項目經費，對農村留守兒童幫扶工作給予支持，比如對留守兒童關愛教育經費的獎勵等。

加強對農村學校中的“學前、大齡、弱勢”留守兒童，進行針對性的幫扶教育。人的發(fā)展具有延續(xù)性，學前留守幼兒幫扶同樣不能忽視，但當前留守幼兒幫扶工作十分落后，西部尤甚。其中較為突出的問題是，西部教育資源相對缺乏，難以形成全面且有效的幫扶教育。具體講：2013年西部有75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有中心幼兒園，而西部農民由于幼兒教育要交錢而不愿讓子女接受學前教育，使西部留守幼兒很少能夠接受學前教育。對此，在西部學前教育資源不足的情況下，國家應對當地給予特殊支持，如通過專項財政轉移支付，將西部三年學前教育納入義務教育階段，優(yōu)先實現義務教育向前延伸，對西部貧困地區(qū)留守兒童給予積極差別化待遇等，積極落實國家前期的《學前教育三年計劃》。

調查顯示，15～17歲的大齡農村留守兒童中，未按規(guī)定接受義務教育的留守男童比例為5.81%，留守女童比例更高，為8.14%②，其中全國范圍內初中畢業(yè)后即外出打工的留守兒童比例較高，占總數的33.3%左右③。大量初中留守兒童畢業(yè)后不能升學所致的失學、失管問題十分突出。大齡留守兒童由于缺乏職業(yè)技術，經常面臨失業(yè)與就業(yè)歧視，為此應發(fā)展相應的職業(yè)教育項目，特別是針對其即初中畢業(yè)后外出打工的現狀，加強對其進行相關的職業(yè)技能培訓，杜絕該群體成為“三無青少年”及由此引發(fā)的社會問題，這在某種程度上將有助于促進其正常就業(yè)與健康發(fā)展。

以農村留守兒童動態(tài)監(jiān)測機制為基點，完善其幫扶工作的調研制度。2010年，國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃中提出，要“建立健全留守兒童動態(tài)監(jiān)測機制”，具體即是盡快建立針對目標群體的監(jiān)測點。客觀而言，建立留守兒童動態(tài)監(jiān)測機制，不僅是開展其幫扶工作的重要保障，更是獲得其真實信息的主要來源。只有深入留守兒童日常生活的具體環(huán)境，在日常生活中監(jiān)測留守兒童的幫扶狀況，才能真正了解其幫扶工作的成效與不足，才能提出更好的改進舉措，提高幫扶工作的實效性。近年來，全國婦聯(lián)、國務院少兒工委，有關部門等在留守兒童幫扶工作中印發(fā)了眾多政策文件，但一些幫扶工作目的主要是為了迎接檢查，工作缺乏持續(xù)性，不重視留守兒童日常幫扶工作的開展。所以，解決好這一問題，需要依托省級監(jiān)測中心，跟蹤目標群體，并對其開展常規(guī)性的調研，以獲取相關數據。在監(jiān)測中要科學設置指標，重視對留守兒童成長情況的監(jiān)測，采集真實數據和資料，為制定幫扶政策提供依據。

多重措施并舉，補償農村弱勢留守兒童缺失的家庭功能。根據調研，農村三類家庭中易產生弱勢留守兒童：一類是家庭已發(fā)生重大變故，如父母離異、傷殘、甚至一方去世或服刑等等；第二類是家庭教育方式欠科學，父母教育子女簡單粗暴，且存在明顯的錯誤性傾向；第三種是委托監(jiān)護人（如祖輩、親戚等）疏于教育、放任自流等。客觀上，生活于上述三類家庭，且自身約束力較弱的留守兒童，其教育方面表現出的問題尤為突出。為此，各級政府應主導建立農村弱勢留守兒童家庭功能補償的幫扶機制，可以從以下三個方面入手：

一是制定幫扶機制，為留守兒童適時選聘有責任性且有公信力的“代理家長”。這是補償農村留守兒童家庭功能缺失的主要手段，其典型有重慶市南川、陜西石泉、四川青神等。重慶市南川區(qū)較早實施留守兒童代理家長制，在全國引起強烈反響，其主要經驗是在政府主導下，發(fā)動機關企事業(yè)單位人員、學校教師等擔任代理家長，且每年年終對其工作進行考核，并視其工作成效給予一定的獎勵④。二是建設寄宿制學校，通過全天候的師生交往，補償留守兒童親情缺失，把家庭功能中的部分交往與教育功能轉移到學校，以彌補其親情缺失與家庭教育的不足。目前，寄宿制學校是國家?guī)头隽羰貎和闹饕e措，2006年的教育部文件就已經提出寄宿制學校要“優(yōu)先滿足留守兒童入住”。三是因時、因地制宜開展各種近似的有效幫扶形式，如“農村留守兒童托管中心”、“留守兒童之家”、“留守兒童俱樂部”、“留守兒童活動室”等等，以履行其家庭教育的職責。

（作者分別為南京理工大學馬克思主義學院博士研究生，南京郵電大學副教授；本文系江蘇省教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度課題“蘇北地區(qū)‘留守兒童’家庭教育現狀、問題及對策的調查研究”和中國博士后科學基金第54批面上一等資助“農村留守兒童道德情感生成與培育研究”的階段性研究成果，項目編號：B-b/2013/01/049、2013M540331）

【注釋】

①周林等：《農村留守兒童教育問題研究》，成都：四川教育出版社，2007年。

②全國婦聯(lián)兒童工作部編：《農村留守流動兒童狀況調查報告》，北京：社會科學文獻出版社，2011年。

③全國婦聯(lián)課題組：《全國農村留守兒童狀況研究報告》，《農村留守兒童工作信息》，2008年第4期。

④任運昌：《空巢鄉(xiāng)村的守望—西部留守兒童教育問題的社會學研究》，北京：中國社會科學出版社，2008年。

責編/張曉