民主集中制：由來、問題與思考

□董沐夕 楊振華

民主集中制：由來、問題與思考

□董沐夕 楊振華

從馬克思、恩格斯時期創建“民主制”，到列寧時期發展為民主從屬于集中的“民主的集中制”，再到毛澤東時期發展為民主與集中相并列的“民主集中制”，中國共產黨現行的民主集中制理論正式得來并沿用至今。中國共產黨對民主集中制的理解和曾在革命時期以及社會主義建設初期出現的偏差，在改革開放的新時期，對于民主集中制的認識和實踐都得到理性回歸。然而當前民主集中制仍存在亟待完善之處，針對民主集中制在理論規定和現實運作中存在的突出問題，應認真思考對策加以解決。

民主集中制 由來 問題 思考

民主集中制是共產黨的根本組織原則和制度。中國共產黨就是按照民主集中制的原則建立起來的。蘇東劇變后，不少共產黨放棄了民主集中制原則，而中國共產黨一如既往的堅持民主集中制，并將加強黨的民主集中制建設作為提高自身領導水平和執政水平的重大課題緊抓不懈。但中國共產黨所一貫堅持和發展的民主集中制原則無論在理論上，還是在實踐上，都有很多問題值得進一步研究。

一、黨的民主集中制理論的由來

對民主集中制理論中民主與集中這兩個概念的相互關系，在馬克思主義發展的不同歷史階段的理解有所差異。從馬克思、恩格斯時期創建“民主制”，到列寧時期發展為民主從屬于集中的“民主的集中制”，再到毛澤東時期發展為民主與集中相并列的“民主集中制”，我國現行的民主集中制理論正式得來。

在馬克思、恩格斯時代，從未使用過“民主集中制”這個概念，馬克思、恩格斯所主張的是“民主制”的組織原則和制度。

19世紀中后期，馬克思、恩格斯所生活的西歐國家都普遍實行了社會民主，公民享有言論自由，并且擁有出版、集會、結社、組黨等民主權利。在這樣的社會背景下，馬克思、恩格斯在批判正義者同盟所實行的絕對集中制時提出了民主制的組織原則和制度。

正義者同盟成立于1836年，在組織原則上深受布朗基密謀主義的影響，處于密謀和半密謀狀態，實行絕對的集中制。馬克思、恩格斯對此持批判態度，因為“集中制的組織不管對秘密團體和宗派運動多么有用，但它同工會的本質是相矛盾的。”①《馬克思恩格斯選集》（第四卷），北京：人民出版社，2012年版，第477頁。馬克思、恩格斯認為，共產黨是以科學共產主義為指導的先進政黨，黨必須要有一套與自己的性質相適應的新的組織原則和組織形式。因此，馬克思、恩格斯在受邀改組正義者同盟的過程中，第一次將民主制引入黨內，提出了在無產階級政黨內部實行民主制的組織原則。在共產主義者同盟時期，馬克思、恩格斯不僅強調黨內事務要向全體黨員公開，而且在為共產主義者同盟起草的章程中初步制定了包括盟員平等制、各級組織選舉制、黨代會年會制、工作報告制、少數服從多數制、撤換制、開除制等各種民主的制度規范。

到了第一國際和歐美國家興起無產階級建黨熱潮的時期，馬克思、恩格斯根據當時工人運動的形勢、特點以及黨在組織上的新要求進一步發展了民主制，強調所有黨員權利與義務平等，并在《國際工人協會共同章程》中第一次提出了黨員“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”①《馬克思恩格斯選集》（第二卷），北京：人民出版社，1995年版，第610頁。的理論。但到了第一國際后期，巴枯寧宗派集團的分裂陰謀逐漸浮出水面，對第一國際的內部團結構成了巨大威脅。為了反擊巴枯寧分裂主義，馬克思、恩格斯在堅持民主制的同時開始強調集中、權威和紀律的重要性，指出無產階級政黨作為無產階級的戰斗組織，不能沒有集中、權威和紀律，巴枯寧主義者否認黨的集中和紀律就意味著“沒有任何服從紀律的支部！沒有任何黨的紀律，沒有任何力量在一點的集中，沒有任何斗爭的武器！”②《馬克思恩格斯全集》（第十七卷），北京：人民出版社，1963年版，第519頁。為了加強黨的集中，第一國際在馬克思、恩格斯建議下，加強和擴大了總委員會的職能和權力，總委員會做出的決議對各國黨都具有約束力。當然，馬克思、恩格斯并不是將總委員會的職權無限度擴大，為了防止第一國際總委員會權力擴大對黨內民主造成不良影響，在馬克思、恩格斯指導下制定的國際工人協會章程中，一方面規定總委員會內部實行集體領導的原則，重要問題由總委員會以少數服從多數的方式集體作出決定；但另一方面同時提出總委員會對權力的集中并不是絕對的，因為總委員會的權力是代表大會賦予的，是以民主為載體的、是有權限的。因此，章程在規定總委員會享有權力的同時也制定了相應的制約條件。比如，章程規定總委員會有權接受或不接受任何新的團體和小組，同時又規定這些團體和小組可以向代表大會申訴；總委員會有權將任何聯合會、委員會及支部開除出國際，但同時又規定這種開除是暫時的，應聽候應屆代表大會的裁決；如果某個國家各個支部發生沖突，由總委員會進行仲裁，同時又規定，它們可以向代表大會申訴，代表大會的裁決才是最終的決定。③參見《共產主義運動國際章程匯編》，鄭州：河南人民出版社，1980年版，第37頁。

可以說，在民主基礎上實行集中統一領導是第一國際組織原則的突出特征。雖然馬克思、恩格斯并沒有提出民主集中制的概念，但我們也可以清楚的認識到，馬克思、恩格斯所主張的民主制中本身就包含有集中的內容，或者說馬克思、恩格斯所主張的民主制并不否定集中。“民主制”只是在“民主集中制”這個概念出現之前所采用的一個概念，馬克思、恩格斯的民主制主張是民主集中制概念產生的思想基礎。

（二）列寧時期的 “民主的集中制”

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在1905年俄國資產階級民主革命勝利之前，列寧主張的是“集中制”的組織原則和制度。1905年之后才轉而采用“民主的集中制”④據中共中央黨校王貴秀教授的研究，在俄語中，“民主集中制”是一個復合詞，前面的“民主”是一個形容詞，后面的“集中”是一個名詞，兩個詞合成為一個詞譯為“民主的集中制”。傳到中國后，只是翻譯從簡，省略了“的”。但實際上列寧所主張的組織原則最準確的叫法是“民主的集中制”。對此，我比較認可。這一概念。

在列寧時代初期，俄國無產階級革命政黨處在沙皇專制主義殘酷統治的惡劣環境下，是沒有條件嚴格按規范實行民主制的。在這樣的背景下，列寧根據社會民主工黨實際斗爭的需要提出了集中制的組織原則和制度，用以在革命時期提高黨的執行力和戰斗力。在1899年《我們的當前任務》一文中，列寧首次提出了“集中制”的概念和思想，指出：“社會民主黨地方性活動必須完全自由，同時又必須成立統一的因而也是集中制的黨。”⑤《列寧全集》（第四卷），北京：人民出版社，1984年版，第167頁。在1905年11月發表的《論黨的改組》中，列寧指出：“在秘密工作的條件下，徹底實行黨內民主化是不可能的，在這種條件下，‘選舉原則’不過是空話而已。”⑥《列寧全集》（第十二卷），北京：人民出版社，1987年版，第77頁。這說明列寧所謂的集中制并不是絕對的集中制，是包含有一定的民主精神的，但革命斗爭的條件只能要求集中更為突出。可是，集中制畢竟不是一個受歡迎的概念，容易產生誤解，而且俄國社會民主工黨在真正的運行過程中也的確存在過多“極端集中”的做法。為此，列寧曾受到另一位馬克思主義者羅莎·盧森堡的嚴厲批評。盧森堡認為，列寧所主張的“集中制”實質上就是“專制集中制”。盧森堡在《俄國社會民主黨的組織問題》一文中指出，“黨的集中制不能建立在黨的戰士對中央機關盲目聽話和機械服從的基礎上”①《國際共運史研究資料（盧森堡專輯）》（增刊），北京：人民出版社，1981年版，第41頁。，否則會造成權力的過分集中，扼殺黨內民主，形成“官僚集中制”與少數人獨裁。

對于盧森堡的批評，列寧十分氣憤，認為歪曲了他的思想，是不符合他的本意的。但列寧作為偉大的馬克思主義者，心里也是十分清楚的，集中制本身是不符合馬克思主義組織無產階級政黨的基本原理的。因此，1905年俄國資產階級民主革命之后，在俄國沙皇開始允許人民享有言論、出版、集會、結社和組黨的自由的時代背景下，列寧認真思考了盧森堡批評意見的合理性，并在1906年3月《提交俄國社會民主工黨統一代表大會的策略提綱》一文中，正式使用“民主的集中制”這一概念，用以表明俄國社會民主工黨所采取的組織原則并不是盧森堡所謂的“專制的集中制”。

可見，對于民主與集中這兩個概念的關系，列寧不是從“并列”的意義上使用的，而認為它們是以集中為主體的“主從”關系，強調無產階級革命政黨的組織原則不是“專制的集中”，而是“民主的集中”。當然，在無產階級政黨奪取政權、建立了社會主義制度之后，國家和社會的情況發生了根本性的變化。在此情況下，列寧開始在理論上強調民主②1917年7月列寧領導的俄國社會民主工黨六大通過的《章程》明確規定：黨的各級組織由選舉產生；黨的最高機關是黨的代表大會，每年定期召開；代表大會選舉中央委員會和檢查委員會；黨員必須服從組織和決議。到了1934年，聯共十七大通過的《聯盟共產黨章程》更對民主集中制作了如下表述：“黨的組織機構的指導原則是民主集中制，這就是說：（一）黨的一切領導機關從上到下都由選舉產生；（二）黨的機關定期向自己的黨組織報告工作；（三）嚴格遵守黨的紀律，少數服從多數；（四）下級機關和全體黨員絕對服從上級機關的決議。”關于民主集中制的這些規定表明，它與當初共產主義者同盟章程關于組織原則和制度的規定已沒有什么區別。，但在實踐中，由于歷史遺留下來的習慣難以改變，因而沒有將民主真正落實。因此，可以說列寧時期的民主集中制是以集中制為主體，或者說集中大于民主的一種組織原則和制度。

（三）毛澤東時期的 “民主集中制”

中國共產黨是按照列寧的建黨原則建立起來的。可以說，中國共產黨的“民主集中制”是對列寧“民主的集中制”的直接延續，甚至在黨的八大之前中國共產黨還曾多次使用過“民主的集中制”這一概念。但是，以毛澤東為代表的中國共產黨人結合中國革命的實際，對馬克思主義的民主集中制原理特別是民主與集中這兩個概念的關系作出了新的、不同于列寧時期的理論闡述。

早在1937年，毛澤東在同英國記者貝特蘭的談話中就指出：“民主集中制，它是民主的、又是集中的、將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統一起來。民主和集中之間并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。”③《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383頁。在1945年召開的黨的七大上，毛澤東把列寧所主張的“民主的集中制”的“主從關系”改為“并列關系”，并上升到哲學的高度，指出民主集中制就是“在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主”④《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第1057頁。。1956年黨的八大黨章明確規定，“中國共產黨的組織原則是‘民主集中制’，這就是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”⑤《中國共產黨章程匯編》（一大—十八大），北京：中共中央黨校出版社，2013年版，第65頁。。

對于“民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”的內涵，時任中共中央副秘書長的宋任窮在黨的八大上的發言中解釋道：“在問題尚未決定以前，允許自由發表意見，進行辯論；但在問題已經多數決定和上級批準以后，就需要完全服從，堅決執行。”⑥中國革命博物館：《中國共產黨黨章編程》，北京：人民出版社，1979年版，第149頁。這就說明，民主和集中是實行黨內民主集中制的兩個過程，民主的過程是充分發揚民主，廣泛聽取意見；集中的過程則是對民主議論商討進行表決的集中，即少數服從多數作出的決定，這種集中乃是體現民主的權威。可以說，“民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”的說法是科學的，毛澤東將列寧側重“集中”的“民主的集中制”發展為“民主”和“集中”并列的“民主集中制”，在原則上提升了“民主集中制”中“民主”的份量，是對民主與集中關系的科學論述。

二、黨的民主集中制在理論上和現實中存在的主要問題

中國共產黨將民主集中制中民主與集中的關系轉為并列關系，并對其進行了合理解釋，是很有創新性和理論高度的。但是，同樣經歷過革命時期的中國共產黨在真正落實民主集中制的過程中也經歷過過分強調集中制的歷史階段。而且在社會主義建設初期，由于中國共產黨缺乏執政經驗而曾經在民主集中制上犯過錯誤。在改革開放的新時期，中國共產黨加大了對民主集中制的建設力度，但從實際情況來看，歷史遺留問題并沒有得到根本性解決。中國共產黨現行的民主集中制無論在理論上還是在實踐中還存在諸多不完善之處。

（一）現行黨章對民主集中制原則規定中存在的問題

黨的組織紀律是黨組織和黨員必須遵守的行為準則。《中國共產黨黨章》及其他諸如《關于黨內政治生活的若干準則》等黨規黨法都對黨的組織紀律進行了嚴格規定。民主集中制作為黨的組織紀律的核心，在黨紀黨規中理應得到全面體現，但是歷來黨章中對組織紀律的規定，都強調個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央。在黨的十八大修訂后的《中國共產黨黨章》的第二章第十條關于黨的民主集中制原則的規定中，第一條就是“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”①《中國共產黨章程匯編》（一大—十八大），北京：中共中央黨校出版社，2013年版，第223頁。。當然，中國共產黨將“四個服從”放在第一條用以強調組織紀律的重要性是必要的，但容易給人以過分強調集中的印象。

當然，黨章對黨的民主集中制原則的規定中，第二條關于各級領導機關由選舉產生的規定，第三條關于黨的最高領導機關是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會的規定，第四條關于黨的上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督的規定，第五條關于黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度的規定，第六條關于黨禁止任何形式的個人崇拜的規定，都是民主原則的體現，但是這些規定顯然沒有同“四個服從”對應起來，也沒有突出出來。

（二）民主集中制在運作過程中存在的問題

在黨的十七大報告提出要實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的社會主義民主政治新形式之后，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督便成為黨的工作規范和程序。民主集中制作為黨的組織原則，理應貫穿于黨的工作程序的全過程。但長期以來，由于黨側重強調民主集中制在決策行為中的重要性，而導致了很多黨員認為民主集中制就是適用于民主決策行為的一種制度，好像只有在決策的過程中才存在民主集中的問題。這便導致了民主集中制在民主選舉、民主監督、民主管理方面的運用和體現不夠，尤其是在民主選舉這個體現黨內民主的最為基本的形式中貫徹不力。民主集中制在民主選舉、民主管理、民主監督的運作中被忽視是導致黨的工作不規范、黨的工作程序不完善的關鍵原因。當然，這并不是說民主集中制在民主決策過程中的運用就是完美的，由于缺少指導民主集中制運行的具體程序，民主集中制在包括民主決策在內的各個環節的運作中都體現出了不規范之處。

關于民主集中制的運行程序，以往在有關的文件中也有一些規定，但只是零星地散見于并不配套的文件中，很不系統、很不規范，也不大為人們所注意和重視。甚至有些人認為一些程序可有可無。有些人雖然比較重視民主集中制的運行程序，但往往只是根據自己的理解，或者只是憑經驗、習慣來操作，而對民主集中制的運行程序究竟應該有多少環節，先后順序如何，往往若明若暗，不甚了了，因而實際操作起來隨意性很大。改革開放后，許多地方黨政機關以內部文件的形式，規定了本地執行民主集中制的具體規則和操作程序，但從總體上看，目前民主集中制還未形成一套統一、規范的具體制度和運行程序。民主集中制程序性規則的缺失，在很大程度上表明黨的民主集中制還沒有成為規范的制度。

當然，中國共產黨現行的民主集中制存在的問題不止這些，但在現實中，由這兩方面問題的存在而導致的違反民主集中制的現象已經非常嚴重了。比如，獨斷專行，個人說了算。對一些重大問題和干部的任免，本應必須經集體討論（或民主選舉），按少數服從多數的原則作出決定，但實際上是領導者個人專斷和拍板。又比如，用集體討論之名，行個人專斷之實。明明是個人獨斷專行，但還要走個過場，取得實行民主集中制的合法形式。所謂群眾民主、領導集中，委員民主、書記集中，都是如此，把民主集中制變成形式主義或者虛假的形態。再比如，各行其是，不執行決議。多數人集體的決定、決議，由于不符合個人的意見，便我行我素，拒不執行，甚至陽奉陰違，另搞一套，致使集體討論作出的決定、決議落空，等等。以上列舉的這些情況雖然不夠全面，但也足以說明我國現行民主集中制存在的問題不小，應當引起足夠的重視。

三、對完善黨的民主集中制問題的思考

中國共產黨現行的民主集中制所存在的諸多問題概括起來講，就是民主集中制中民主與集中沒有平衡和協調運作。由于中國共產黨從革命黨起家，本身具有重集中的傳統，因此，民主與集中之間運作的不平衡和不協調更多的是體現為“集中有余、民主不足”，而這恰恰是跟民主集中制的理論根源相違背的。因此，民主集中制的完善理應立足于黨內民主的建設，并從以下幾個方面加強：

（一）建議修改現行黨章和黨的法規以進一步體現黨內民主

解決現行黨規黨法對組織紀律的規定中存在的只強調服從，而沒有很好體現出民主原則這一問題，要科學、合理的將能夠體現出民主的內容補充到位。因此，針對黨章中關于民主集中制原則的第一條規定，出于對中國共產黨重視黨的紀律的考慮，可以保留“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”這四句話并將其放在第一條加以強調。但是，作為對民主集中制原則的全面體現，至少應在這四句話的后面對應的補充上四句話，即黨員監督黨的組織，多數保護少數，下級組織監督上級組織，全黨各個組織和全體黨員監督黨的全國代表大會和中央委員會。將前面的“四個服從”和后面的“三個監督”和“一個保護”承接起來加以強調，不僅能夠體現出黨的紀律的重要性，而且能夠較全面的體現出黨的民主集中制原則。

（二）建議制定和完善民主集中制運行程序的具體辦法

堅持民主集中制必須有一套保證民主集中制能夠具體實施和操作的運行程序。1999年1月，江澤民同志曾提出了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的十六字方針，為民主集中制運行程序的研究和制定提供了大原則和大方向。探索民主集中制的有效實現機制，要以程序設計為突破口，研究一套適用于我國民主集中制運行程序的具體辦法。或者把黨章規定的那些民主集中制的實體性內容具體展開，加以細化，與關于程序性內容的規定結合在一起，統一制定一個專門辦法。另外，在制定具體辦法的過程中，要對黨的工作程序所包括的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督這四個環節加以強調，尤其是要突出民主集中制在民主選舉、民主管理和民主監督這三個方面的應用，制定出民主集中制在每個環節中運行的具體程序。

（三）建議組織開展全黨性的 “民主集中制”教育實踐活動

民主集中制自提出以來，盡管在黨內得到了廣泛強調，但到目前還缺乏全黨性的大規模的學習實踐活動。對此，要以系統解決民主集中制執行中存在的主要問題為基本導向，以有針對性的全黨性教育活動為推動形式。黨中央要對學習和實踐民主集中制的全黨性活動作出全面部署，地方要根據中央部署認真組織教育活動，在全黨上下良好的學習氛圍中，讓全體黨員特別是各級黨組織的“一把手”接受關于民主集中制的系統教育，使黨的領導干部認識到正確、規范貫徹民主集中制的重要性，使他們在深化對民主集中制的理論認識的基礎上，主動將民主集中制的理論學習與具體實踐有機結合。通過活動的開展，督促黨的領導干部提高發揚黨內民主，接受群眾監督的自覺性。同時也為黨員提高民主意識，引導黨員正確行使民主權利開拓空間。

總之，馬克思主義經典作家關于民主集中制思想的理論成果，以及中國共產黨對這些理論成果的實踐，是研究民主集中制問題的重要依據。同時，黨的民主集中制建設是一項長期的歷史任務，必須按照時代發展的要求常抓不懈，大膽探索，才能使其成為完善黨內民主、推動社會民主的有力武器。

責任編輯：凌 雁

作者董沐夕，女，山東大學政治學與公共管理學院博士研究生（濟南 250100）；楊振華，男，大理大學政法與經管學院教師（大理 671003）。