我國環境影響評價中公眾參與之現實困境

趙燕燕 陳錦波

摘 要：環境影響評價中公眾參與制度對于發展環境民主，實現可持續發展具有重要的意義。從我國的現行相關立法來看，該制度仍存在一些缺陷，如參與主體范圍窄、參與時間滯后、信息公開制度不完善、參與形式規定不完善、公眾參與缺乏有效性問題等，本文就相關問題進行分析。

關鍵詞：環境影響評價；公眾參與；缺陷

公眾參與是環保法中貫徹始終的基本原則，是指環境法通過各種法定的形式和途徑確立公眾在參與環境管理與保護中的資格，鼓勵公眾積極參與環境保護事業，保護他們對污染環境和破壞環境的行為依法進行監督的權利。公眾參與環境影響評價是環保法中公眾參與原則的重要體現，指在項目開發建設過程中，建設單位、環保主管部門、環境影響評價單位與公眾、相關領域的專家學者、社會團體、新聞媒體等相關群體，就項目產生或可能產生的環境影響進行雙向交流的活動。

我國公眾環境影響評價制度的法律依據主要包括2002年由全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》）和2006年國家環境保護總局發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《環境影響評價法》的條文都比較抽象，僅規定了參與環境影響評價的主體、參與時間以及參與形式，如論證會、聽證會。《暫行辦法》是我國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件，它是對《中華人民共和國環境影響評價法》的完善。其在公眾的范圍、信息公開、公眾參與的形式、征求公眾意見的期限方面都作了詳細規定。但從《暫行辦法》通篇來看，主體均為環境保護行政主管部門和建設單位，并未將公眾作為享有參與環境影響評價權利的主體來看待，公眾只是被動地作為被選擇的對象。

總體而言，我國環境影響評價中，公眾參與主要存在五方面的現實困境，現具體闡述如下。

一、公眾參與主體范圍狹窄

《暫行辦法》第十五條的規定，公眾參與的主體為受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。而建設單位或其委托的環境影響評價機構往往是被動地選擇一些公民、法人或其他組織，更不會考慮參與者的文化水平、環境意識及其利益等相關因素，這樣就使得公眾參與流于形式，不會切實調動公眾環保的積極性，甚至被損害到環境權益的公民都沒有意識到。實踐中更有建設單位做出虛假的公眾意見。可見，沒有法律對公眾參與主體的強制性規定，公眾參與環境影響評價的程序不會有任何意義。

二、公眾參與環境影響評價的時間滯后

根據《暫行辦法》第五條的規定，建設項目的公眾參與的時間在建設單位或者其委托的環境影響評價機構在編制環境影響報告書的過程中和環境保護行政主管部門在審批或重新審核環境影響報告書的過程中。根據《暫行辦法》第三十三條的規定，專項規劃的公眾參與的時間是在該規劃草案報送審批前。對實施項目起決定作用的建設單位從策劃到獲得審批，是有一個過程的，中間可能會付出很大的物力和精力，如果其因公眾參與的意見而未獲得審批，那么這無疑也是一筆重大損失。為節省社會、個人資源，將公眾參與環境影響評價的時間提前也是一個具有可操作性的途徑。

三、信息公開制度不完善

信息公開有助于公民行使參與權，提高公眾參與的質量與效率。而實踐中公布的環境信息與公眾的理解和掌握程度有一定的距離，因為環境信息有其技術性特征，普通公民不能掌握到理想的程度，所以影響到公民參與的積極性及對環境保護的力度。而且信息公布在時間上還存在著滯后性，根據《暫行辦法》第八條的規定，建設單位應當在確定了承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構后7日內公布。公眾接收信息的時間過于遲，有時甚至遲于公眾參與環境影響評價的時間，根本沒有機會看公開的信息，建設單位已經開始施工。這樣的信息公開無法保障公民的參與權，如此公民無法充分表達維護自己環境權益的意見。當然實踐中更有建設單位不遵守法律的時間公布信息，而后找環境保護主管部門更改公布時間，顯然公布時間的滯后性成為了建設單位的一種非法依賴。

四、公眾參與形式規定不完善

《暫行辦法》第三章公眾參與的組織形式規定的公眾參與的組織形式有調查公眾意見和咨詢專家意見、座談會和論證會、聽證會。實踐中有的建設單位為貪圖便利或為其自身利益，做的公眾意見調查表是虛假的，這樣就需要環境保護行政主管部門就調查表中的信息如通過利用參與人所留電話進行回訪，以證實公正參與的有效性。另外，根據《暫行辦法》第二十四條的規定，決定是否采用聽證會的形式的主體是建設單位或其委托的環境影響評價機構，公眾只是處于被動的角色，對于其維護自己的權益是十分不利的。如此，聽證會的舉行頻率較低甚至再次流于形式，處于弱勢的公眾是無法與建設單位和環境影響評價機構相抗爭的，所以，政府主管部門需要加強監管，保證聽證會的舉行及其正當性，保障各方主體的權益。

五、公眾參與缺乏有效性

《暫行辦法》第十八條的規定中并沒有說明公眾的主體性，其意見是否可取還是由建設單位和環境影響評價機構來決定，而不是就其合理與否而定，而且政府主管部門也是在認為有必要時，可以核實公眾意見，根本沒有任何的強制性，完全取決于其自覺性。更沒有評價者對公眾的意見反饋，也沒有提到將按照公眾意見修正環境影響報告，說明我國公眾參與意見沒有受到應有的重視，如此下去，公眾參與的結果也將是走過程，不能充分體現并利用其重要性。

環境影響評價制度是我國環境保護法中的一項重要制度，但是還存在一定缺陷需要完善，我國立法應當完善相關制度，使得環境影響評價制度發揮更大作用。

參考文獻：

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作者簡介：

趙燕燕（1989～），女，山西陽泉人，遼寧大學法學院2013級法律碩士（非法學）。

陳錦波（1989～），男，福建福州人，遼寧大學法學院2013級法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。