新型城鎮化背景下的城鄉協調發展研究

劉凱 任建蘭 王成新

摘要：新型城鎮化對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大現實意義和深遠歷史意義，并且更加強調城鄉協調發展，為構建新型城鄉關系、解決“三農”問題提供了新思路。以新型城鎮化為研究背景，通過建立城鄉協調度綜合評價指標體系，運用加權線性和法得到濟南市城鄉協調度為0.57，處于城鄉基本不協調階段。在此基礎上，分析了制約濟南市城鄉協調發展的因素，提出了促進濟南市城鄉協調發展的對策。研究有助于解決當前濟南市城鄉發展不協調問題、豐富我國城鄉關系領域的研究內容以及落實新型城鎮化道路，對其他城市具有借鑒意義。

關鍵詞：新型城鎮化；城鄉協調；城鄉關系；濟南市

中圖分類號：F291.3 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2015）07-0464-03

改革開放以來，我國城鄉居民收入差距越拉越大[1-2]、二元結構比率不斷上升[3]，城鄉差距呈現不斷擴大的趨勢。城鄉發展失衡的格局不僅限制了農村社會經濟的發展，農業和農村的落后也制約著工業和城市的發展以及整個國民經濟的發展。從黨的十六大“統籌城鄉經濟社會發展”到十八屆三中全會“新型工農城鄉關系”，均反映黨和國家對當前城鄉嚴重失衡狀態的高度重視。城鄉關系是我國社會結構性的深層問題[4]，城鄉差距是我國全面建成小康社會必須解決的難題，實現城鄉協調發展關系到我國現代化前途[5]。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，更加強調推動城鄉協調與一體化發展[6-10]，力求構建新型城鎮、新型農村以及新型城鄉關系。可見，新型城鎮化順應了新時期我國經濟社會發展的客觀要求，并且為實現城鄉協調發展提供了新思路。

城鄉差距大、發展不協調是濟南市城鎮化進程中必須高度重視和著力解決的問題。本研究根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出的推動城鄉發展一體化的要求，結合濟南市城鄉社會經濟發展現狀，從經濟與社會兩個方面建立城鄉協調度綜合評價指標體系，運用加權線性和法計算出濟南市城鄉協調度得分，在此基礎上分析制約城鄉協調發展的因素，提出解決措施。本研究有助于解決當前濟南市城鄉發展不協調問題、豐富我國城鄉關系領域的研究內容以及落實新型城鎮化道路，并且對其他城市具有借鑒意義。

1 研究區概況和研究方法

1.1 研究區概況

濟南市位于山東省中部，是山東省政治、文化、科教、金融中心，是濟南都市圈和山東半島城市群的中心城市。近年來，濟南市城鎮化水平與全國、山東省相比持續位于較高水平，但增速開始降低（圖1）。在“做優一產、做強二產、做大三產”思路的指導下，濟南市產業結構趨向合理（圖2），3類產業逐步良性互動、融合發展。截至2012年底，濟南市共轄6區1市3縣、86個街道辦事處、51個鎮、4個鄉；城市居民人均可支配收入為32 569.8元，比上年增加3 677元；農民人均純收入為11 786.2元，比上年增加1 374.4元；城市居民恩格爾系數為30.8%，比上年降低0.9%；農村居民恩格爾系數為35.6%，比上年降低0.8%。總體來看，在城市平穩發展的同時，農村也保持較快的發展速度，城鄉居民生活水平在不斷提高。但因農村起點低、經濟基礎薄弱，所以城鄉差距仍十分明顯，一些問題亟待解決。

1.2 研究方法

1.2.1 構建評價指標體系 根據科學性、系統性、可操作性、獨立性、可獲取性、層次性等原則，結合濟南市實際情況，建立

城鄉協調度評價指標體系（表1）。指標體系由目標層、準則層、指標層構成，目標層是城鄉協調度，準則層包括城鄉經濟協調度、城鄉社會協調度。2個準則層都包括7個指標層，數據從《濟南統計年鑒2013》《山東統計年鑒2013》獲得，各指標的權重根據層次分析法算出。

1.2.2 指標數據標準化 各指標量綱不同，數值差別巨大，不同指標不能直接進行比較，先要進行標準化處理。目前數據標準化方法較多。本研究選取相對化處理方法，為各項指標設立中長期目標，將實際值和目標值進行比較，得到標準化后的數值，即各指標的目標實現度。將2020年設為基本達標年，目標值根據黨的十八屆三中全會提出的“新型工農城鄉關系”的理念，結合《濟南市城鎮化發展綱要（2014—2020年）》《濟南市城市總體規劃（2006—2020年）》《濟南市城鎮體系發展“十一五”規劃及2020年遠景目標綱要》等相關規劃確定。標準化處理方法如下：

當指標為正向指標時，計算公式是：

Zi=Xki/Xmi×100%；（1）

當指標為逆向指標時，計算公式是：

Zi=Xmi/Xki×100%。（2）

式中：Zi為第i個指標標準化后的數值；Xki為第i個指標的實際值；Xmi為第i個指標的目標值。

二元經濟結構指數、城鄉恩格爾系數比、城鄉基尼系數比是逆向指標，其余為正向指標。各指標數值、目標值、標準化后數值、權重見表1。

1.2.3 計算城鄉協調度 城鄉協調度評價指標體系由相互聯系、彼此獨立的量化指標組成，所有指標合理集成能夠反映出城鄉協調發展的程度。根據研究目的，運用加權線性和法計算城鄉關系協調度綜合得分。計算公式是：

Z=∑ni=1Wi×Xi，（i=0，1，…，n）。（3）

式中：Z為城鄉協調度綜合得分；Xi為第i個指標標準化后的值；Wi為第i個指標的權重，∑ni=1Wi的值為1。

通過運算，得出濟南市城鄉協調度的得分是0.57，其中城鄉經濟協調度得分是0.39，城鄉社會協調度得分是0.18。

2 濟南市城鄉協調類型

劃分城鄉協調類型是判斷城鄉協調發展狀態與階段的重要依據，在借鑒相關學者城鄉協調度判別標準[11]的基礎上，根據指標體系的特征以及濟南市城鄉發展現狀，把城鄉協調度劃分為7種類型（表2）。

目前濟南市城鄉協調度得分為0.57，處于基本不協調階段。可見，當前濟南市城鄉差距較大、城鄉發展不協調。這不僅制約了濟南市城市與農村的融合與和諧，也將影響濟南市新型城鎮化道路的實現。因此，必須重視城鄉發展中面臨的問題，分析影響城鄉協調發展的因素，基于新型城鎮化的新背景提出城鄉協調發展的對策，促進濟南市城鄉協調、健康、可持續發展。

3 制約濟南市城鄉協調發展的因素

3.1 城鄉有別的制度限制了農村發展，造成城鄉差距較大

城鄉發展制度的差別化是濟南市城鄉協調發展的障礙，使得城鄉聯系不緊密，農村發展落后于城市。其中戶籍制度、土地制度、社會保障制度是影響濟南市城鄉協調發展的3個重要方面。在戶籍制度方面，農村人口因沒有城市戶籍而不能享受與市民平等的公共服務待遇，而且造成下一代的求學、就業、醫療等難題。在土地制度方面，濟南市現有的土地產權制度不能保障農民享受到承包地和宅基地帶來的收益，土地征用制度不能讓農民公平分享城鎮化成果。在社會保障制度方面，濟南市城區的社會保障制度在逐步完善，但農村的社會保障制度卻長期落后，目前濟南市社會保障制度“二元化”特點顯著，城鄉基本公共服務難以均等化和一體化。

3.2 城鄉經濟與社會協調不同步，社會協調水平嚴重滯后

根據濟南市城鄉協調度綜合評價結果，城鄉社會協調度得分僅為0.18，明顯滯后于經濟協調度。從城鄉經濟協調度各指標來看，7個指標中有5個指標目標實現度超過50%，第二、第三產業產值比重更是高達96.66%，只有二元結構指數和城鄉人均社會固定資產投資比的目標實現度不足50%。而城鄉社會協調度的各指標中，只有城鄉在崗職工平均工資比和城鄉教育投資比的目標實現度高于50%，其余5個指標的目標實現度均低于50%。說明農村教育、醫療、社會保障等社會事業落后，城鄉社會協調度和經濟協調度發展不同步，成為制約濟南市城鄉協調發展的瓶頸。

3.3 工業反哺農業、城市支持農村的效果不明顯

當前中國正處于轉型期，城市除了應該具備自身功能外，還應肩負起帶動農村發展、調整城鄉二元結構、調整農村產業結構、促進城鄉協調發展的任務。黨的十六屆四中全會時就已經提出我國現階段“工業反哺農業，城市支持農村”的政策。“工業反哺農業”是經濟發展到一定階段的應有之義。2012年，濟南市生產總值已達4 803.67億元，第二、第三產業比重已達94.73%，然而工業對農業的反哺作用并不顯著，雖然部分企業在農村地區設有分廠，對于農民增收起到一定作用，但是對于農村地區促進經濟整體水平進步、改善村容村貌起到的作用較小。“城市支持農村”是城市化發展到一定程度的必然要求，2012年濟南市城鎮化水平已高達65.7%，高出全國平均水平近14百分點，但是城市的集聚作用仍然高于擴散作用，城鄉相互彌補、相互支撐的局面并沒有實現。

4 促進濟南市城鄉協調發展的對策

實現濟南市城鄉協調發展，關鍵是改變二元結構的現狀，根據新型城鎮化道路的要求，把城市與農村視為統一整體，深化制度改革，合理規劃城鄉發展格局，挖掘農村發展潛力，加大農業和農村投入，打破城鄉分割的格局，建立新型城鄉關系，實現城鄉協調可持續發展。

4.1 深化制度改革，建立城鄉統一的制度體系

實現城鄉協調發展，必須對不合理制度進行改革，建立與濟南市市情相符的城鄉統一的制度體系，在制度層面實現城鄉公平，保障農村與城市平等的發展機會、農民與市民平等的發展權益。在戶籍制度方面，要進一步健全農業轉移人口落戶制度，實施差別化落戶政策，統籌推進戶籍制度改革。在土地制度方面，要切實保障并實現農民利益最大化，在保障農民土地承包經營權和完善征地補償機制的基礎上，完善農地增減指標掛鉤機制，促進農村人口向城鎮合理流動。在社會保障制度方面，在以人為本理念指導下，實現農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，保障隨遷子女平等享有受教育權利，完善公共就業創業服務體系，擴大社會保障覆蓋面，改善基本醫療衛生條件，增強城鄉發展的公平性，推進基本公共服務均等化。

4.2 合理規劃城鄉發展格局，構建新型“圈、城、鎮、村”體系

目前，濟南都市圈、濟南市、鄉鎮、村沒有形成完善合理的發展系統，影響了城鄉統籌與協調，應注意以下幾個方面。（1）完善濟南都市圈功能結構，加強各城市之間的合作與優勢互補，實現各市之間產業布局與分工合理，實現各城市互融對接、優勢互補，都市圈聯動發展。（2）對于濟南市城區發展，要優化提升老城區，加快建設西部新區、東部新區、濱河新區，注重內部結構優化與發展質量，實現城市建設用地集約節約利用，走“精明增長”路線，并且注重對周邊鄉鎮的輻射與帶動作用。（3）積極建設小城鎮，充分發揮小城鎮在統籌城鄉發展中的重要作用，通過建設網絡化的新型城鎮，建立城市與農村聯系的中樞地帶，搭建城鄉融合共贏平臺。（4）提升新農村建設水平，實現農村居民點撤并，完善農村基礎設施，提升農村公共服務水平，夯實城鄉協調發展格局的基礎。總之，在新型城鎮化戰略的要求下，實現濟南都市圈、濟南市、鄉鎮、農村發展相銜接，在地域空間上形成一個有機整體，構建結構優化、功能完善的新型“圈、城、鎮、村”體系。

4.3 挖掘農村發展潛力，實現農村社會經濟全面進步

縮小城鄉差距，實現城鄉協調，離不開農村自身發展。濟南市農村地區要根據自身的地理環境、資源等條件，發展優勢產業，生產優勢產品，建立農畜產品生產基地；根據國內外消費市場對農副產品需求的變化有針對性地調整農業生產結構，生產有競爭力的農畜產品，比如綠色食品、有機食品、無公害食品，實現農業的專業化、規模化、集約化生產。對于有條件的農村，比如南部山區各村，可發展休閑旅游業，吸引周邊市民觀光，促進經濟發展、農民增收。農村經濟發展離不開龍頭企業的帶動，每個村需要扶持自己的龍頭企業，興辦農業產業化組織，解決農業就業問題，通過龍頭企業引進現代化技術，將農產品的生產、加工、銷售連為一體，實現效益最大化。針對城鄉社會發展差距過大的現實，濟南市在做好發展農村經濟的同時，要更加注重農村社會文化的發展，提升農村發展的內涵與“軟實力”，不僅做到農村“生產發展、生活寬裕”，而且實現“鄉風文明、村容整潔、管理民主”。

4.4 加大農業和農村投入，為農村發展提供助力

城鄉發展差距過大是“工業反哺農業，城市支持農村”方針提出的原因，新型城鎮化道路更加強調城市對農村的支持。縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展，需要加大對農村的支持力度。首先，要全面落實中央一系列強農、惠農政策，加大政府對農村的投資力度。每年濟南市財政收入用于農村的部分非常有限，導致農村各項事業發展得不到充足的資金支持。因此，濟南市要建立完善財政對新農村建設投入的增長機制，依法確保各級財政每年對農業總投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度，重點加大農業基本建設、農村社會化服務體系建設、農村公共設施建設、農村教育事業的投入力度，增強農村社會發展水平，使農民獲得幸福感。其次，根據“工業反哺農業， 城市支持農村”的方針，濟南市需要發揮工業對農業的支持作用、城市對農村的輻射和帶動作用，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，使農業受惠于工業，農村受惠于城市，實現工農互動、城鄉互補。

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