論“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理模式的創(chuàng)新及其選擇——基于江蘇省徐州市銅山區(qū)樵村社區(qū)治理模式的創(chuàng)新實踐

蔣玉玲

（江蘇建筑職業(yè)技術學院，江蘇 徐州 221116）

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，又稱為“村改居”社區(qū)或“撤村建居”社區(qū)，是指在城鎮(zhèn)化過程中，一些城郊或城中村的“農(nóng)村村民”整體身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺擎?zhèn)居民”，其所在的“村民委員會”也按照城市社區(qū)的組織架構(gòu)和管理模式逐步建構(gòu)成“居民委員會”的過渡性社區(qū)。[1]隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進，大量的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)將會在較長時期內(nèi)存在。全面深入掌握“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的真實情況，創(chuàng)新治理理念，提出解決問題的對策，選擇適合實際情況的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理模式，對推進我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程具有十分重要的意義。

一、“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的困境

“村轉(zhuǎn)居”是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，但在實踐中，也確實存在一些實際問題，這些問題困擾著社區(qū)的治理。

（一）相對滯后的觀念給社區(qū)治理帶來困難

“村轉(zhuǎn)居”后，村民的身份和稱謂發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)為了“居民”，但長期以來與其農(nóng)村生活方式相適應的觀念和習慣仍然影響其參與社區(qū)公共事務。原來的“村委會”變成了“居委會”，原來的“村長”變成了居委會“主任”，但居民們對此還很不習慣，還沒有形成被“居委會”管理的意識。過去農(nóng)村生活的老習慣仍然沒有改變，有的居民不顧及環(huán)境問題亂扔垃圾；有的居民將自家房前屋后綠化帶甚至公園一角當成自家的菜園種瓜點豆，破壞了綠化成果，影響城市環(huán)境。凡此種種，給社區(qū)治理帶來了困難。

（二）復雜的居民構(gòu)成給社區(qū)治理帶來難題

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，居住在社區(qū)內(nèi)的流動人口越來越多，復雜的居民構(gòu)成給社區(qū)管理帶來嚴重挑戰(zhàn)，造成對大量非原村籍居民公共服務的缺失，對流動人口的管理幾乎處于失控狀態(tài)。一方面，出于各種利益權(quán)衡，社區(qū)居委會不愿承擔管理職責。由于“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)還沒有完全納入城市管理體系中，社區(qū)居委會正常運行的資金來源主要是土地征用或公共資產(chǎn)的租賃等帶來的集體收益，如果社區(qū)承擔非原“村籍”人口的公共服務，顯然是很難服眾的。除了牽涉到經(jīng)濟利益外，如果管不好，出現(xiàn)上訪等現(xiàn)象，還會影響社區(qū)工作考核。在這種情況下，本著“多一事不如少一事”的原則，社區(qū)對所謂的“非本社區(qū)人”不想管。另一方面，由于現(xiàn)有體制存在的缺陷，社區(qū)居委會難以承擔管理職責。社區(qū)改造后，新的建筑不斷建成，新遷入居民對義務教育、就業(yè)服務、社會保障、社會救助等本屬于社區(qū)服務中心提供的基本公共服務的需求日益強烈，而社區(qū)居委會卻無力承擔，管理中存在許多空白。

二、社區(qū)治理模式的選擇

我國農(nóng)村各地情況存在很大的差異，因而，各地“村轉(zhuǎn)居”治理應根據(jù)各地的實際情況，選擇不同的治理模式。以江蘇省徐州市銅山區(qū)樵村社區(qū)為例。樵村是銅山新區(qū)城中村之一，隨著城市化和區(qū)劃的調(diào)整，于2003年“村轉(zhuǎn)居”，社區(qū)轄區(qū)約有17000人，其中包括原村籍居民1200多戶，共4800多人，外來人口（包括購買轄區(qū)住房但未遷入戶籍的和租住轄區(qū)的）約12000人；居委會的集體資產(chǎn)繼承原村委資產(chǎn)而來，受益人為具有原樵村戶籍的居民。樵村社區(qū)是典型的“城中村型村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，雖然已經(jīng)在行政建制上完成了撤村建居，但社區(qū)景觀依然具有城鄉(xiāng)結(jié)合的特征。樵村社區(qū)在社區(qū)治理模式選擇方面主要考慮到了以下方面。

（一）社區(qū)治理模式的選擇要參考國際上成功的經(jīng)驗

基于政府和社區(qū)之間權(quán)能關系的不同，國外社區(qū)治理模式主要有自治型、行政主導型和混合型。美國采用自治型治理模式，最大特點是強調(diào)治理的民主化和法治化，充分發(fā)揮非贏利組織在社區(qū)治理與發(fā)展中的主力軍作用；新加坡采用行政主導型治理模式，其主要特點是政府主導社區(qū)的工作，以在社區(qū)設立派出機構(gòu)的方式直接干預社區(qū)事務，社區(qū)建制非常完善，公眾參與意識薄弱；日本采取混合型治理模式，特點是以人為本，官方色彩與民間自治特點交織，社區(qū)管理趨于民主自治，政府對社區(qū)的干預較少。[2]

（二）社區(qū)治理模式的選擇應考慮實際情況

我國目前的社區(qū)治理模式更接近于混合型管理模式。不同的是，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)經(jīng)費包括工作人員工資依然是社區(qū)自籌。江蘇省在社區(qū)治理模式方面是有所創(chuàng)新的。根據(jù)黨中央、國務院關于“加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作”的精神，省委、省政府在基層政府實踐的基礎上總結(jié)出了新型社區(qū)組織治理架構(gòu)，即“一委一居一站（中心）一辦”。其中“一委”是指社區(qū)黨委或社區(qū)黨支部委員會，“一居”是指社區(qū)居委會，“一站”是指社區(qū)管理服務站，“一辦”是指社區(qū)綜治辦。這樣的組織架構(gòu)有利于更好地為居民群眾提供服務，建設和諧社區(qū)。江蘇省提出的這種模式依然是政府主導下的社區(qū)自治型治理。

樵村社區(qū)根據(jù)實際情況，在社區(qū)治理模式上進行了必要的選擇。樵村社區(qū)由樵村村直接撤轉(zhuǎn)而來，因此，“樵村社區(qū)黨委”、“樵村社區(qū)居民委員會”在管理職責上具有鮮明的涉農(nóng)性和過渡性，既保留了一些行政村的村民自治特征，也吸納了城市社區(qū)的治理方式。樵村社區(qū)管理通過多年的努力，成效顯著。在實踐中，樵村社區(qū)積累了一些可資借鑒的經(jīng)驗。

一是充分發(fā)揮基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。“村轉(zhuǎn)居”后，樵村社區(qū)不斷提升班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。通過抓學習、講團結(jié)、轉(zhuǎn)作風，班子成員堅持學習黨的基本理論和有關政策法規(guī)，提高干部素質(zhì)，增強為民辦事的自覺性；社區(qū)黨委始終堅持民主集中制原則，正確處理班子成員之間以及黨委班子和居委會班子之間的關系，班子的整體功能得以充分發(fā)揮；堅持從群眾利益出發(fā)，勤政為民。

二是堅持民主法治。和諧社區(qū)的構(gòu)建離不開社區(qū)居民的參與和法治的保障，樵村社區(qū)采取多項措施建立健全規(guī)章制度，保障社區(qū)居民的民主權(quán)利。堅持黨的民主集中制原則，把發(fā)揚黨內(nèi)民主同完善居民自治制度有機結(jié)合，建立健全黨組織和居委會議事規(guī)劃和決策程序，成立居民議事會，堅持社區(qū)發(fā)展重大事項一事一議；設立民主理財（監(jiān)督）小組，嚴格執(zhí)行居務公開制度；實行居民代表評議黨員、干部制度，實行無記名投票表決，突出評議工作的社會性，充分體現(xiàn)公開、公平、公正、合理原則；設置“問政問事欄”，群眾有問題馬上就可以問，有意見當下就可以提。對于群眾的建議、意見和問題，居委會干部必須在規(guī)定的時間內(nèi)答復。

三是提升服務水平。樵村社區(qū)以和諧社區(qū)創(chuàng)建和黨員群眾服務中心建設為抓手，牢固確立民生導向，大力推進社區(qū)建設，將優(yōu)質(zhì)服務送到居民家中，努力提升社區(qū)管理服務水平。推進社區(qū)建設標準化、社區(qū)服務人性化、社區(qū)事務信息化。民生服務中心建設嚴格按照要求設置，將與居民生活息息相關的黨建、民政、計生、勞動保障等8大類公共服務職能整合到社區(qū)的一站式服務大廳；提供志愿者服務、結(jié)對幫扶、社會救助等多種人性化服務，及時調(diào)解鄰里糾紛，社區(qū)的居家養(yǎng)老服務站讓老年人老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂，為方便群眾辦事，社區(qū)服務中心周末由工作人員值班，社區(qū)綜治辦實行24小時全天候服務；社區(qū)設立了宣傳欄、公示欄，及時宣傳有關政策，公布財務、計劃生育、低保救助等情況，定期召開居民代表大會，向居民報告社區(qū)居委會工作。樵村社區(qū)還實現(xiàn)了網(wǎng)上辦公，更加方便了社區(qū)居民。[3]

四是加強文化建設。樵村社區(qū)黨委在注重發(fā)展經(jīng)濟的同時，也重視居民的精神文化生活。社區(qū)投資組建了健美操、太極拳、太極扇、軍鼓、秧歌、腰鼓等文化活動隊伍。村里投資修建了供村民休閑娛樂健身的“嵩山文化廣場”。社區(qū)不僅有健身器材一應俱全的健身廣場、鋪著塑膠地面的高標準籃球場，還有寬敞明亮的“農(nóng)家書屋”。社區(qū)在每年元旦和春節(jié)期間組成文藝宣傳隊，自編、自導、自演貼近生活貼近群眾的文藝節(jié)目，不但豐富了群眾的文娛生活，而且有效保證了社區(qū)精神文明建設和物質(zhì)文明建設的雙贏，促進了社區(qū)安定和諧，人們的精神面貌煥然一新。

三、對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的建議

我國“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理要達到真正、有效，還要經(jīng)歷一個長期的探索過程。

（一）創(chuàng)新治理理念

黨的十八屆三中全會決定：必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，創(chuàng)新包括社區(qū)治理在內(nèi)的社會治理體制，提高社會治理水平，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。就“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)而言，必須在社區(qū)公共管理體制、社區(qū)職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)自治等方面實現(xiàn)變革,確立開放、互動的社區(qū)自治模式。[4]在充分利用現(xiàn)有的社區(qū)居民的協(xié)商議事平臺之外，還需構(gòu)建引導居民積極參與社區(qū)各類公共事務的合作機制，實現(xiàn)他們由被動的被管理者和被服務者到社區(qū)事務參與者的轉(zhuǎn)變，群策群力促進社區(qū)和諧。

（二）強化文化建設的文明引導作用

城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，必須做到以人為本，不僅要轉(zhuǎn)移農(nóng)民，還要提升農(nóng)民；不僅要通過硬件設施的完善以保障公共服務，還要通過文化建設等途徑培養(yǎng)居民的現(xiàn)代思維方式和行為習慣。“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)從農(nóng)業(yè)行政村轉(zhuǎn)化來以后,要充分利用城市社區(qū)的文化優(yōu)勢，通過文化的繁榮來引領現(xiàn)代型社區(qū)的構(gòu)建。要分利用，有效整合社區(qū)文化資源，充分利用社區(qū)內(nèi)的機關、學校、企業(yè)、事業(yè)單位文化人才、文化設施，形成整體優(yōu)勢；發(fā)揮榜樣的力量，通過定期評選優(yōu)秀團體、個人等形式,增強文化活動的吸引力，提升社區(qū)文化活動的參與度，逐步提高居民的素質(zhì)，使社區(qū)變得“居”容整潔、“居”風文明。

（三）轉(zhuǎn)變政府在社區(qū)治理中的職能

要解決當前社區(qū)對“外來居民”不想管和不能管的問題，除了提高社區(qū)管理者服務社區(qū)的意識外，主要應該從政府層面入手。

1.制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互相配合的政策法規(guī)體系。以此明確“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)自治內(nèi)容和社區(qū)黨組織與居民委員會的職責，規(guī)定遇到不屬于社區(qū)管理和提供服務的對象和事情時的下一步處理程序，并且將這些職能規(guī)定和程序規(guī)范的文件公之于眾，避免出現(xiàn)踢皮球和扯皮現(xiàn)象，從而減少摩擦和誤會，使工作順暢。

2.實現(xiàn)從管理主導型向服務主導型轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮行政力量的積極作用，通過政策引導、業(yè)務指導、考核監(jiān)督為“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)建設和自治創(chuàng)造環(huán)境，通過培訓和教育為“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)自治發(fā)展提供素質(zhì)上的保證。事實上，對于中國社區(qū)而言，社區(qū)居民之間、居民與政府和其他機構(gòu)之間的溝通與合作，都要通過一定的活動為媒介來逐步培育，政府應該是這些媒介的有力提供者。

3.強化對社區(qū)流動人口的管理。政府應該通過文件等方式明確城市社區(qū)流動人口管理是社區(qū)管理的重要組成部分，是社會管理體制轉(zhuǎn)軌和城市管理重心下移的表現(xiàn)。社區(qū)人口管理傳統(tǒng)上以戶籍人口管理為主。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流，仍以傳統(tǒng)思維管理社區(qū)已經(jīng)不能適應當今公共治理的趨勢。轄區(qū)內(nèi)戶籍人口還是流動人口，應一視同仁，都視為社區(qū)人口的一部分。政府應轉(zhuǎn)變觀念，建立和完善流動人口信息網(wǎng)絡，強化屬地管理的意識，統(tǒng)籌解決流動人口管理問題。

4.加大對社區(qū)治理的投入。社區(qū)事務的管理（特別是流動人口的管理）需要投入大量人力和物力，這都需要經(jīng)費的支撐，只有解決了經(jīng)費問題，加上制度的約束，才能使轄區(qū)居民的事“應管盡管”，實現(xiàn)和諧社區(qū)的構(gòu)建。

[1]徐 琴.“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的治理模式[J].江海學刊，2012，（2）：105-109.

[2]顏 芳.淺談國外城市社區(qū)管理模式與基本特點[J].人力資源管理，2012，（12）：223-224.

[3]孫建樂，張先伍.樵村社區(qū)建設實行“四化”模式[EB/OL].中國銅山網(wǎng)，2012-01-12.

[4]萬雪芬.“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型期自治模式探微[J].中共杭州市委黨校學報，2007，（2）：28-31.