生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的SWOT分析與對策建議——基于巢湖流域生態(tài)文明先行示范區(qū)建設

李敏琪

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

黨的十八大提出了關于大力推進生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署，2013年12月，國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等六部門聯(lián)合下發(fā)了通知，啟動了生態(tài)文明先行示范區(qū)建設。隨后，在全國范圍內(nèi)選擇了有代表性的100個地區(qū)開展國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設。安徽省巢湖流域生態(tài)文明先行示范區(qū)也名列其中。巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設已成為安徽省打造生態(tài)強省的一個重要支點。對巢湖流域生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的優(yōu)勢、劣勢、機遇與威脅進行深入研究，能夠更好地為生態(tài)文明先行示范區(qū)建設提供決策依據(jù)。

一、巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的S WO T分析

（一）優(yōu)勢（Strength）分析

1.自然優(yōu)勢。巢湖位于合肥境內(nèi)，長江淮河之間，流域面積1.35萬平方公里，是長江中下游重要生態(tài)濕地。屬亞熱帶濕潤季風氣候：四季分明，氣候溫和，雨量適中。流域內(nèi)河網(wǎng)密布，水域遼闊。良好的氣候和生物多樣性為生態(tài)文明建設提供了自然基礎。

2.文化優(yōu)勢。巢湖流域是中華民族的發(fā)祥地之一，有巢氏文化誕生于此，中心城市合肥是一座具有2000多年歷史的古城,素以“三國舊地、包拯故里、淮軍搖籃”聞名于世。合肥城市文化傳統(tǒng)中有追求園林式生存環(huán)境的精神。“千年古邑”悠久的歷史、三國文化、包公文化、徽商文化、淮軍文化等成了當今合肥鮮明的特色,這些特色為建立一個高素質(zhì)的社會人文生態(tài)文明體系,把悠久的歷史文化和現(xiàn)代文明更好的結(jié)合奠定了基礎。

3.科教優(yōu)勢。合肥是全國四大科教基地之一，是世界科技城市聯(lián)盟會員城市，是唯一的國家科技創(chuàng)新型試點市，并躋身全國“十大創(chuàng)新型城市”行列，科教資源豐富，基礎科研實力較強。這是合肥開發(fā)生態(tài)經(jīng)濟、建設生態(tài)文明的必要支撐。

4.經(jīng)濟優(yōu)勢。合肥市經(jīng)濟呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，在全國省會城市的排名從第17位上升到第14位。經(jīng)濟的快速增長，特別是地方財政收入的快速增長為合肥生態(tài)建設提供了客觀需求和必要保障。

（二）劣勢(Weakness)分析

1.資源能源約束趨緊。合肥市經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口集聚，導致對土地、水、能源等的需求快速增加，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，未來需求還會出現(xiàn)進一步的增長，給合肥發(fā)展造成極大的壓力。

2.巢湖流域污染較重。由于種種原因，巢湖水體仍然呈現(xiàn)嚴重的富營養(yǎng)化，很多水體達不到環(huán)境功能要求。同時,由于環(huán)湖過度開發(fā),流域面、特別是江淮分水嶺地區(qū)，水土流失嚴重,周邊生態(tài)濕地逐漸減少,使得巢湖的湖泊水生生態(tài)極其脆弱。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化。合肥市2014年三次產(chǎn)業(yè)的比重還不太理想，第二產(chǎn)業(yè)增速明顯快于第三產(chǎn)業(yè)。第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)仍然占有相當比重。從能源結(jié)構(gòu)看，合肥市造成大氣污染的“煤煙型”局面還沒有得到根本的改變。[1]

4.城鄉(xiāng)生態(tài)“二元”現(xiàn)象突出。生態(tài)系統(tǒng)性特征明顯，需要城鄉(xiāng)一體化方式解決，合肥近年城市生產(chǎn)生活設施有了較大改善，但農(nóng)村的環(huán)境問題關注度明顯不足，由于生活垃圾無序排放、環(huán)境設施建設滯后、超量的化肥、農(nóng)藥的使用形成面源污染嚴重，加大了河流、湖泊的污染。

（三）機遇(Opportunity)分析

1.大湖名城的頂層設計。合肥市是全國唯一擁有五大淡水湖之一的省會城市，“大湖名城、創(chuàng)新高地”成為合肥城市品牌的高度凝練和城市形象的集中概括。合肥市始終把探索出一條城湖共生、湖靚城美的發(fā)展新路作為自己的歷史重任。作為長三角世界級城市群副中心城市，合肥從全局高度、長遠角度謀劃城與湖的共生共榮，把合肥建設成為以大湖聞名的生態(tài)宜居城市和休閑旅游度假勝地，是打造生態(tài)文明示范區(qū)的關鍵所在。

2.不斷優(yōu)化的政策法制環(huán)境。巢湖流域的治理工作一直受到各級政府高度重視，1994年，國家把三河三湖治理上升到國家戰(zhàn)略,1999年國務院頒布了《巢湖流域水污染防治條例》，2012年出臺的《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015）》及《大力實施促進中部崛起戰(zhàn)略的若干意見》，均對巢湖治理提出了明確要求。在地方立法方面，省市先后頒發(fā)了《巢湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》、《合肥市飲用水水源保護條例》、《合肥市水資源管理辦法》、《水環(huán)境保護條例》等法規(guī)，一個由國家上位法和地方法規(guī)組成的較為健全的法律法規(guī)體系正在逐步形成。

3.先行示范的良好契機。國家級巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設是國家推進生態(tài)文明建設總體布局的有效實踐。示范區(qū)建設有利于集聚全省乃至全國資源，在政策、資金及項目布局等方面爭取支持；有利于尋求有關部委幫助，深化合作領域；有利于開展試點，探索實施生態(tài)補償、林權(quán)交易、綠色GDP、水權(quán)交易等領域改革試點，取得先行突破。將極大推動領域經(jīng)濟、社會全面進步。

4.干部群眾的殷切期盼。生態(tài)文明建設是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，正如習近平總書記所說的“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，群眾對生態(tài)產(chǎn)品的需求越來越強烈，他們期盼著藍天常在、碧水長流能夠成為現(xiàn)實。干部群眾的殷切期盼是政府建設示范區(qū)的動力，各級政府要順應人民群眾期待，秉持綠色發(fā)展理念，在加快經(jīng)濟發(fā)展的同時，著力打造宜業(yè)宜居生態(tài)環(huán)境。

（四）威脅(Threat)分析

1.生態(tài)系統(tǒng)的“自然化”理念有待提高。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出：城市化的目標就是實現(xiàn)現(xiàn)代化與自然化的共存。人類的發(fā)展不應該以自然生態(tài)系統(tǒng)的喪失為代價，要盡可能地保護原有的自然生態(tài)系統(tǒng)，使人類發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)和諧融合。

2.經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的“雙贏”命題有待破解。合肥正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速成長期，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口也表現(xiàn)出快速集聚的態(tài)勢，人口增加必然導致廢物總量的增加，客觀上給資源環(huán)境造成壓力。合肥市去年末民用汽車擁有量97.57萬輛，比上年增長18.9%，其中私人轎車增長26.6%，汽車數(shù)量增加帶來石油消耗增多和環(huán)境壓力加大。環(huán)湖大部分區(qū)域被劃定為禁止或限制開發(fā)區(qū)后，對沿湖項目建設、土地利用制約較大，影響區(qū)域短期發(fā)展。

3.生態(tài)建設中居民的主體地位有待進一步加強。公眾參與作為生態(tài)建設與管理的重要環(huán)節(jié),不僅是知識、資源和信息的輸入渠道,也能提高生態(tài)決策的民主化和科學化水平，目前，巢湖流域生態(tài)建設群眾參與度較低，且大都是被動參與，群眾參與主要側(cè)重于事后的監(jiān)督,而事前的規(guī)劃、設計，事后的維護等參與不夠。由于缺少制度性的群眾參與機制，民眾的生態(tài)意識呈“政府依賴型”，使得很多項目實施效率低，運營成本高，運行效果大打折扣。各種生態(tài)類的社會組織發(fā)育遲緩，導致市場缺乏參與渠道，生態(tài)建設信息的獲取路徑單一，這也是效率低下、政府主導作用難以很好發(fā)揮、群眾對政府的信任危機的主要原因。

4.生態(tài)品牌特色尚不突出。所謂“生態(tài)文明先行示范區(qū)”就是要在生態(tài)標準、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)理念、生態(tài)文化建設等領域走在全國前列，發(fā)揮示范帶動作用，而合肥生態(tài)方面叫得響的品牌不多。雖然巢湖治理工程較大，成效明顯，但巢湖水質(zhì)主要污染指標均超過國家環(huán)保部發(fā)布的生態(tài)市指標要求，達不到功能區(qū)指標要求，作為生態(tài)建設第一關的污染防治還有很多工作要做。生態(tài)文明的關鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)展好綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。[2]

二、巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)的發(fā)展對策

生態(tài)示范區(qū)建設是一項長期艱巨的工作，需要巢湖流域各級政府，特別是合肥市根據(jù)自身的條件及特征制定相應的發(fā)展戰(zhàn)略，采取切實可行的措施；需要政府及社會各界，特別是廣大民眾的長期、共同努力；需要各大產(chǎn)業(yè)都按照生態(tài)化要求生產(chǎn)，還需要切實可行的生態(tài)保障措施。

（一）科學規(guī)劃、合理布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能的生態(tài)化

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保護耕地和自然生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，制定《巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)總體規(guī)劃》，規(guī)劃的制定與實施要充分發(fā)揮全社會的力量,確保規(guī)劃的科學性、可操作性、實用性和前瞻性。

1.科學合理布局城鄉(xiāng)功能，做好城鄉(xiāng)土地利用的生態(tài)規(guī)劃。在國家主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎上，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)還原、降解、凈化能力，按照優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的要求，合理規(guī)劃流域內(nèi)的土地功能，注重不同規(guī)劃的有序銜接。尤其是與長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略規(guī)劃的銜接和一致，如國土規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃、行政區(qū)域規(guī)劃等。堅持綜合統(tǒng)籌、兼顧各方。

2.發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)，控制城市人口規(guī)模，提高人口素質(zhì)。按照國外的經(jīng)驗，隨著城市化水平的提高，在大城市周圍發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)，是減少城市人口壓力和環(huán)境壓力的有效手段。針對合肥城市人口的快速增長，要合理調(diào)控城市人口機械增長率和自然增長率，重視人口的年齡結(jié)構(gòu)，重視老齡人群的養(yǎng)老等社會問題。在“1331”城市空間結(jié)構(gòu)基礎上，發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)，在疏解老城區(qū)人口壓力和促進城郊人口城市化進程的同時，科學控制人口密度，處理好城鎮(zhèn)規(guī)模和人口數(shù)量的關系。

3.改善城鄉(xiāng)能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展清潔能源和可再生能源。經(jīng)濟規(guī)模擴大過程中，重視清潔能源的使用，減少煤炭的消耗，逐步淘汰城鄉(xiāng)煤炭鍋爐。利用好“西氣東輸”的政策，提高天然氣的覆蓋率。注重太陽能、風能、地熱等可再生能源的開發(fā)利用、農(nóng)村大力推廣沼氣等生物質(zhì)能的利用，和水電一起構(gòu)成城鄉(xiāng)多元化的清潔能源和再生能源體系。加大各種清潔能源的激勵力度，對于利用太陽能、風能等生產(chǎn)的過剩電力及時回收和利用，農(nóng)村養(yǎng)殖場利用動物排泄物產(chǎn)生的沼氣、沼渣、沼液等通過市場手段及時得到利用和補償。

4.建設良性的水循環(huán)，完善上水和下水系統(tǒng)。雖然合肥城市河道密布，但水質(zhì)較差，可利用的水資源相對不足，再加上雨水季節(jié)性分布不均，出現(xiàn)了合肥的水質(zhì)性缺水和季節(jié)性缺水。合肥既要做好“引江濟巢”、“江淮運河”等跨流域水資源調(diào)度等工作，又必須完善城市供水系統(tǒng)和排水系統(tǒng)，保護水質(zhì)，同時，還要大力發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)，和中水利用技術(shù)，提高水資源的綜合利用和循環(huán)利用程度，推進“海綿城市”建設，利用城市地下空間，做好雨水的收集和利用，減少硬化地面的比例，在新建小區(qū)鼓勵廚房和衛(wèi)生間水路分開，為將來中水利用打好基礎。

（二）調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化

堅持以“減量化、再利用、資源化”為原則，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，使物質(zhì)循環(huán)由“資源—產(chǎn)品—消費—廢棄”的直線型模式向“資源—產(chǎn)品—消費—再生資源”的閉環(huán)式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，徹底摒棄那些“兩高一低”的粗放型的經(jīng)濟增長方式，走出一條資源節(jié)約型和環(huán)境友好型發(fā)展道路，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“綠色化”。

1.建立生態(tài)工業(yè)體系，促進工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。繼續(xù)實施“工業(yè)立市”，優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)選擇上，一方面繼續(xù)壯大支柱產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)鏈向高端發(fā)展，向下游延伸，形成以骨干企業(yè)為主體，與專精特新中小企業(yè)相配套的產(chǎn)業(yè)集群，另一方面，突出戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。在園區(qū)建設上，繼續(xù)加強環(huán)保管理，“不要污染的GDP”，完善園區(qū)環(huán)保基礎設施，實現(xiàn)治污設施等資源共享，嚴格開發(fā)區(qū)項目選擇，防止開發(fā)區(qū)之間的無序競爭、惡性競爭，為環(huán)境保護創(chuàng)造條件，引導原材料、能源、廢物利用的上下游企業(yè)之間的耦合，形成產(chǎn)業(yè)鏈。

2.發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本轉(zhuǎn)變。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保基礎設施建設，建設村鎮(zhèn)污水處理廠（站），推廣垃圾無害化資源化處理。加大政策引導和農(nóng)業(yè)科技服務，在河流谷地，大力建設標準農(nóng)田和生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)，在江淮分水嶺山地丘陵，爭取“把水留住，把樹栽上”，在巢湖周邊山地，杜絕無序開采，開展綠化荒山、荒坡活動。加大農(nóng)業(yè)科技投入和科技應用，推廣高效低毒低殘留的化學農(nóng)藥，發(fā)展和推廣無污染可降解的生物農(nóng)藥，實施科學平衡施肥。恢復性地重建縱深生態(tài)濕地、生態(tài)林帶，進一步減輕巢湖的生態(tài)壓力。

3.建設生態(tài)文化,形成全民參與環(huán)境保護的氛圍。生態(tài)文化的核心是利用教育和宣傳,積極培育公民的生態(tài)意識。通過生態(tài)文化建設,將先進的文化轉(zhuǎn)化為全社會的良好生活習慣,營造良好的心理基礎和社會氛圍。建立綠色市場準入機制，試點和推行綠色營銷制度，積極推廣環(huán)境標志產(chǎn)品和綠色食品，加強消費品回收網(wǎng)絡的建立；嚴禁高能耗、重污染的消費品進入消費市場。大力宣傳適度消費和綠色消費的觀念。

（三）積極引導、強化管理，建立健全生態(tài)建設的保障措施

生態(tài)示范區(qū)建設是一項永久的系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，要保證各項工作順利進行，需要一套完整的支撐體系，既包括各級政府的決策機制，還要有技術(shù)和法律法規(guī)建設，同時又需要全體市民的廣泛參與，把各級政府打造成“生態(tài)型政府”。

1.強化生態(tài)意識，確立生態(tài)優(yōu)先的執(zhí)政理念。追求人與自然的和諧共生，遵循生態(tài)優(yōu)先的價值理念，是建設和諧社會的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)生態(tài)文明社會的重要保障。我們要堅持發(fā)展原則，保證自然性和能動性和諧基礎上的發(fā)展；堅持持續(xù)性原則，保證當代人的發(fā)展不影響后代人的繼續(xù)發(fā)展；堅持公平性原則，做到“代內(nèi)公平”、“代際公平”以及人與其它生物界的公平；堅持共同性原則，加強與其他地區(qū)及國家等方面的生態(tài)合作。城鄉(xiāng)規(guī)劃、支柱產(chǎn)業(yè)的打造、招商引資等方面都應該以生態(tài)環(huán)境的承載力為基礎。

2.落實科學發(fā)展,建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制。建立由政府領導、管理機構(gòu)、行業(yè)專家、規(guī)劃部門、宣傳機構(gòu)及公眾代表組成的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制。政府應把生態(tài)建設放在工作首位,加大城鄉(xiāng)建設的綠色含量,增加生態(tài)環(huán)境保護投入，多渠道籌集環(huán)保資金。加大環(huán)保執(zhí)法力度,建立一整套嚴密、可操作的執(zhí)法監(jiān)督機制和污染治理機制。建立生態(tài)環(huán)境建設領導政績考核機制，把環(huán)境損益核算納入國民經(jīng)濟核算中，建立綠色經(jīng)濟指標考核體系,使政績考核真正成為生態(tài)建設的助推器。啟動生態(tài)補償機制，形成公平的生態(tài)消費環(huán)境。

3.依靠科技進步，建立生態(tài)建設的技術(shù)支撐體系。合肥應充分發(fā)揮其雄厚的科教優(yōu)勢，加強生態(tài)環(huán)境管理、監(jiān)理、監(jiān)測的信息化、網(wǎng)絡化、自動化建設，提高應急反應能力；組建一支專業(yè)化的管理、監(jiān)督隊伍；加強環(huán)境保護技術(shù)、資源和能源節(jié)約技術(shù)和循環(huán)利用技術(shù)、新能源資源替代技術(shù)的研究與開發(fā)，爭取新能源汽車等環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面在全國起示范作用，農(nóng)村應結(jié)合實際重點研究科學施肥技術(shù)、生物質(zhì)能利用技術(shù)和植物秸稈再利用技術(shù)、土壤改良技術(shù)等。加大對碳排放、水權(quán)、排污權(quán)的標準研究，盡早啟動市場交易，加強對示范區(qū)標準的研究，在全國起到示范帶動作用。

4.規(guī)范行為，完善生態(tài)建設的政策與法規(guī)體系。生態(tài)示范區(qū)建設應從實際出發(fā)，制定出有地方特色的、可操作性的政策和法律、法規(guī)體系，使生態(tài)建設走向制度化、法制化軌道。在近年出臺的《合肥市水污染保護條例》等法規(guī)的基礎上，盡快出臺《合肥市揚塵污染防治管理辦法》、《機動車排氣污染防治辦法》、《合肥市可再生能源獎勵政策》等。還要在加快淘汰“兩高一低”生產(chǎn)模式，鼓勵單位、居民的節(jié)水、節(jié)電行為，調(diào)整節(jié)能住宅、新能源汽車等消費獎勵政策，制定可再生能源研究開發(fā)及使用的獎勵政策，農(nóng)村畜禽糞便處理及植物秸稈利用等項目給予直接投資或資金補助、貸款貼息。

5.推進信息公開，加大生態(tài)民主建設。政府要善于創(chuàng)造條件和機制發(fā)揮好私營部門、第三方組織和公民個人的作用，通過國家或政府的權(quán)力向社會回歸，實現(xiàn)公共利益最大化。鼓勵公民通過環(huán)境信訪、向人大和政協(xié)提出建議等傳統(tǒng)方式參與到環(huán)境治理中來；要打造重要投資項目環(huán)境影響評估、重大環(huán)境決策的聽證會、新聞發(fā)布會、大眾媒體和互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布等新的公民參與平臺；要注重發(fā)揮非政府組織（NGO）的作用，大力扶持有益型環(huán)保N G O 的發(fā)展[3]，要加強政府間的合作，既包括與中央、省以及縣區(qū)間的縱向合作，也包括與六安、淮南、蕪湖、馬鞍山、滁州等生態(tài)相關地區(qū)的橫向合作。

[1]合肥市2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].合肥市統(tǒng)計局，2015-03-31.

[2]吳存榮.合肥環(huán)巢湖生態(tài)文明示范區(qū)建設調(diào)研報告[EB/OL]//合肥市委常委重點調(diào)研報告集（2013卷）.合肥決策咨詢網(wǎng)，2014-03-12.

[3]黃愛寶，陳萬明.生態(tài)型政府構(gòu)建與生態(tài)NGO發(fā)展的互動分析[J].探索，2007，（1）.