鳳翔縣農田水利基本建設管理對策淺析

毛 磊 杜崇剛

（1.寶雞市水利工程建設與管理處 陜西 寶雞 7210002.鳳翔縣水利工程建設工作隊 陜西 鳳翔 721400）

1 鳳翔縣農田水利基本建設現狀

鳳翔縣地處關中平原最西端的渭北旱塬，現轄12個鎮，233個行政村，52萬人，其中農業人口47萬人。總面積1179km2，耕地面積67萬畝。近年來，鳳翔縣水利事業得到持續快速發展，共建成水庫9座、陂塘29座、抽水站58座、農灌機井2973眼、水窖5134眼，初步形成了覆蓋全縣、涵蓋三產的用水網絡。農田水利工程形成了東風水庫灌區、橫水河灌區、馮家山水庫灌區、機井灌區、小型灌區等五大灌溉網絡，農田灌溉面積達到了42.51萬畝，占到了全縣總耕地面積的63.4%，占到宜灌面積的91.6%。水利事業的和諧快速發展，使水利“國民經濟命脈”地位日益凸顯，有力地促進了縣域經濟社會的又好又快發展。

2 鳳翔縣農田水利基本建設存在的主要問題

2.1 農田水利基本建設投入不足

隨著農村改革的不斷推進和農村生產關系的變革，每年國家投資建設的農田水利工程僅涉及20個村左右，不足全縣建制村總數的10%，且大多數項目的財政投資比例在50%～80%左右，可用資金比例低，地方財政配套無力落實，農田水利基本建設國家投資缺口較大；取消農業稅收以后，采取一事一議的辦法，群眾自籌資金和投工難度較大，且投工數量有限，對工程建設不利，特別是對規模較大的工程，影響了工程的順利建設；由于農田水利建設投資回收期較長，吸納社會資金投入難，導致農田水利建設投資渠道單一、資金嚴重不足、農田水利設施嚴重滯后于經濟發展需求等問題日益突出，嚴重制約了農業和農村經濟的發展。

2.2 農田水利基本建設項目多頭管理

農田水利基本建設資金量少，但涉及管理部門多，不利于統籌規劃安排和管理、整體實施和穩步推進。目前，發改、國土、農業、農發、扶貧、財政等部門都通過不同的渠道安排農田水利基本建設資金，通過不同的方式參與農田水利建設和管理項目，造成項目資金的碎片化和分散，不同部門之間畝均投資最少的只有500元，最多的已達到3000余元，導致農田水利基本建設標準不統一，工程建設質量參差不齊，影響國家投資效益的正常發揮，同時也影響了全縣范圍內農建工作的推進。

2.3 工程產權不清、重建設輕管理現象普遍存在

一是農田水利工程管理方式粗放。責、權、利不明確，理論上“人人有份”，實際上“人人無責”，形成工程所有者管不了、使用者又不管的局面，造成工程老化、失修，效益降低。如農業綜合開發水利工程項目建成后，部分基層干部和群眾仍把渠道管護和設備維護的責任壓在政府身上，出現了工程建好后無人管理，使用壽命縮短等現象。

二是水利管理服務體系不順。這在各村鎮表現特別突出，尤其在地方機構改革后，形成了村鎮農田水利工程水利部門管不了、鎮村無力管，無所作為、無力而為的尷尬局面。

三是農田水利設施的安排布局不盡合理。各鎮村想方設法爭取和籌集資金打井建抽水站，充分利用各種水源抗旱補灌。這些工程在農業生產中發揮了積極作用。與此同時，也出現了一些新的問題和矛盾，部分地區由于抗旱時對地下水的過度開采，在滿足了部分農田灌溉的同時卻使地區地下水資源造成嚴重破壞。

3 解決農田水利基本建設的對策

3.1 創新農田水利基本建設多元化投入機制

深化水利改革發展，以“經營水利、和諧水利”為工作理念，借市場經營這只“無形的手”和行政推動這只“有形的手”，建立多元化投入機制，拓寬投資渠道，加快農田水利發展步伐。

一是規劃先導，整合部門資金。按照因地制宜、分類指導、多元投資、平衡發展的工作思路，充分發揮農田水利建設規劃的指導作用，整合各部門農田水利項目建設資金和社會投資，優先安排群眾最需要、效益最明顯的村組，實行整片推進、規模治理。避免項目重復建設和盲目建設，使部門各項國家建設資金能得到統籌使用。

二是“一事一議”，籌集民間資金。充分發揮群眾在農田水利建設中的投資主體作用，通過大力宣傳和采用“一事一議”等方式，引導群眾自覺籌資、投勞。在項目建設中，堅持民主決策的原則，除國家補助資金外，實行“一井一議、一田一議”，干與不干，出多少工，投多少錢，采取什么措施投資建設都由群眾說了算，充分調動群眾的參與積極性。

三是依托企業，吸納社會資金。采取政策引導、服務扶持等方式，引導農業產業化龍頭企業投資水利工程，實現“以工哺農”。如鳳翔縣正陽農業公司示范園滴灌工程、華隆公司反季節雜果園微噴灌工程、惠通公司干雜果園陂塘、渠道和水窖灌溉工程項目，企業投資補充農田水利建設資金，企業受益，群眾得到實惠。

四是搞好前期，爭取國家補助資金。圍繞農業和農村經濟特別是主導產業發展，一方面，國家可以聚集項目和資金，加大投入、支持和服務結構調整；另一方面，縣級可出臺《鳳翔縣水利工程建設基金籌措使用實施辦法》等規范性文件，明確對獨資、合資、股份合作等方式投入的民辦水利工程實行扶持優惠政策，調動社會各方面投資水利的積極性，形成以國家投資為主體，個人投資、群眾集資、股份合作等多種投資形式的多元化投入機制，加快農田水利建設步伐。

3.2 在明晰產權、落實管護責任中推動農田水利改革

產權制度改革是推動農田水利事業持續快速發展的必由之路，是農業生產由集體經營變成家庭經營后，解決農田水利工程產權不明、管護責任不清、運行機制僵化等弊端的根本途徑。制定《鳳翔縣農田水利工程產權制度改制實施辦法》，借鑒建立多元化投入機制的經驗，把市場“無形之手”和行政“有形之手”結合起來，以產權和管理為核心，按照“不求所有，但求所在，不求所管，但求所用”的改革原則和“典型示范，分類指導，重點突破，逐步推廣”的改革思路，采取現場會、典型示范等多種方式加強宣傳引導，以規范性承包、租賃、股份制改造、拍賣、用水者協會等形式為重點，采用逐步升級的辦法，積極穩妥地推進農田水利改革。同時，對以各種形式新建的農田水利工程按照“誰建設，誰所有；誰管理，誰受益”的原則，在建設前就明確工程的所有權和經營管理權，從源頭上解決工程建成后產權不清、管理不善的問題。不讓群眾認為國家、集體的設施變成個人所有或交由私人管理后，擔心供水價格上漲，不愿改制；不讓投資方怕國家政策變動，經營效益不佳，使自己蒙受損失，不敢投資。

以增加水利工程投入、提高工程完好率、充分發揮效益為目標，嚴把資產評估關、嚴把公平競爭關、嚴把簽訂合同關、嚴把檢查指導關、嚴把國家補助資金管理使用關，采取宜包則包，宜賣則賣，宜股則股，宜租則租，靈活多樣，不搞“一刀切”，積極鼓勵、熱情支持原產權范圍內群眾的介入，也可以運用市場機制吸納其他地區的單位和個人投入，把水利產權制度改革引向深入。比如城關鎮西古城村三組將原有的2眼機井由受益區的群眾以股份制的形式購買后進行了修復，該組又將機井出讓金作為補助資金，組織其它群眾按受益地畝多少入股新打了4眼機井，解決了600多畝耕地的灌溉問題，既盤活了原有的水利設施，又置換了資金，加快了水利設施建設。

3.3 農田水利建設管理規范運行和給群眾做好政務公開

政務公開是新形勢下加快水利改革發展的應時之舉、創新之舉，是加強監管、保證工程質量的重要方式，是還干部清白、給群眾明白、密切干群關系、構建和諧水利的重要載體。可采取以下四種形式：

一是工程公示制。具體分工程建設公示、工程改制公示、工程管理公示等三種方式。工程建設公示就是在工程建設前將工程建設的規模、建設內容公示，總投資及資金來源公示，投工及投工分配方案等在工程建設及受益區進行公示；工程改制公示就是在工程改制的各個階段將工程情況、資產評估情況、改制方式、資金使用等在工程受益區進行公示；工程管理公示就是在明確工程產權的基礎上，將工程的管理責任人、收費標準、管理制度等在工程受益區進行公示。

二是公開招標制。對投資額較大的灌區改造、節水灌溉、農田基建等工程的施工進行公開招標。

三是代表審核票據制。對農田水利工程建設過程中產生的工程票據的真實性、合理性，由3名以上群眾代表進行審核簽字。

四是工程賬務公開制。在工程建成后和改制完成后，將賬務在工程區域范圍進行公開公布。

3.4 多措并舉整合項目，發展后續產業使項目落地生根

將水利、農業、園藝等各類項目進行整合，按照先平整土地，配套水利設施，再進行連片開發的辦法，比如糜桿橋鎮西白村在新修的田塊上建成千畝蘋果園2處3700畝、柳林鎮大槐社村在坡改梯田塊上建成西鳳酒原糧基地1處1200畝、苗木繁育基地2處400畝，有力促進了全縣農業產業結構的調整。通過農田水利基本建設的規模推進，為土地的集中調整和租賃承包創造了條件，推動了土地合理流轉。

4 結束語

總之，搞好農田水利基本建設，一是創新農田水利基本建設多元化投入機制，堅持國家和群眾的投入主體地位不動搖，只有政府高度重視、農民積極參與、社會廣泛支持，才能保證農田水利基本建設的持續健康發展，才能堅持農田水利作為國民經濟和社會發展重要基礎的地位長期不動搖，有了農田水利工程的保障，農業才能發展，農民才能富裕，才能實現全縣經濟社會的和諧發展和可持續發展；二是在明晰產權、落實管護責任中推動農田水利改革，解決農田水利工程產權不明、管護責任不清、運行機制僵化問題；三是堅持政務公開不動搖，實現政務公開，農田水利基本建設才能得到社會和群眾的認可，才能實現“科技興水”、“興水為民”的目標。陜西水利