用好預(yù)算“良法” 實(shí)現(xiàn)財(cái)政“善治”——新《預(yù)算法》解讀

陳 芳

（臨夏州財(cái)政干部培訓(xùn)中心 甘肅·臨夏 730010）

一、預(yù)算編制體現(xiàn)科學(xué)性

（一）建立健全四本賬本

第5 條規(guī)定四本預(yù)算的組合，并在第5—11 條界定了“四本預(yù)算”的內(nèi)涵和外延。第一，充分界定四本預(yù)算的定位與分工。四本預(yù)算的存在是為了讓不同性質(zhì)的資金有不同的運(yùn)行管理模式，不是要肢解預(yù)算，報(bào)送政府和人大的預(yù)算從傳統(tǒng)的一本公共預(yù)算增加到四本預(yù)算全部報(bào)送。第二，加強(qiáng)四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。并在第五條中予以明確。國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》中明確，首先應(yīng)加大政府性基金與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌，對(duì)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用。其次要加大國有資本經(jīng)營預(yù)算與一本公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，并逐年提高調(diào)入比例，更多用于保障和改善民生。

（二）將政府的收入和支出全部納入預(yù)算

將政府的收入和支出全部納入預(yù)算，并刪除了預(yù)算外資金的相關(guān)內(nèi)容，突出預(yù)算編制的完整性。第12 條、第37 條要求在預(yù)算編制上嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神和國務(wù)院“約法三章”要求，大力壓減“三公經(jīng)費(fèi)”等一般性支出。

（三）盤活財(cái)政存量資金

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府實(shí)施積極的財(cái)政政策以保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，主要通過增加支出發(fā)揮作用。存在大量的財(cái)政存量資金，必然影響積極財(cái)政政策的實(shí)施效果。第42 條規(guī)定對(duì)一般公共預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，區(qū)別不同情況，采取調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、下級(jí)政府交回上級(jí)政府、由同級(jí)政府收回統(tǒng)籌使用等方式加以盤活；對(duì)政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大的，調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。并進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的措施，提高年初預(yù)算完整性。

（四）細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容

目前預(yù)算編制內(nèi)容過粗，上報(bào)人大批準(zhǔn)的預(yù)算過于籠統(tǒng)，而預(yù)算公開需以預(yù)算編制的細(xì)化為前提條件，否則難以監(jiān)督落實(shí)。對(duì)報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案第46 條要求應(yīng)當(dāng)細(xì)化。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)，其中基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)。

二、預(yù)決算審批程序體現(xiàn)嚴(yán)肅性

預(yù)決算批復(fù)是部門預(yù)算的重要組成部分，向各部門批復(fù)不及時(shí)或不批復(fù)或未如數(shù)批復(fù)，就失去了財(cái)政預(yù)決算的意義。第52 條、第80 條明確預(yù)決算的批復(fù)程序、批復(fù)主體和批復(fù)時(shí)間。

三、預(yù)算執(zhí)行體現(xiàn)規(guī)范性

預(yù)算一經(jīng)人大審查批準(zhǔn)，即具有法律效力，新預(yù)算法明確了預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，突出了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。

（一）硬化預(yù)算對(duì)政府支出的約束

第一，支出必須以預(yù)算為依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行方面存在著支出無預(yù)算、超預(yù)算安排，追加支出隨意性較大，第57條、第13 條規(guī)定支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支，未列入預(yù)算的不得支出，使支出預(yù)算變得更加硬化、剛性。第二，限制各級(jí)政府下達(dá)收入征收指標(biāo)。原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算收入征收部門必須完成年度內(nèi)的上繳任務(wù)，于是從客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行中收“過頭費(fèi)”等問題。新預(yù)算法第55 條明確不允許強(qiáng)制下達(dá)收入指標(biāo)，應(yīng)收盡收，減弱了人為調(diào)控可能性。第三，約束限制超收收入的使用。原預(yù)算法明確年度中的超收收入允許本級(jí)政府自助安排，事后只需上報(bào)本級(jí)人大，沖擊了預(yù)算的剛性執(zhí)行。新預(yù)算法第66 條明確超收收入的用途只能有兩個(gè)，一是沖減赤字，二是補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作為年度豐盈的工具，從法律層面割斷了上超收收入在年度突擊花錢的可能性。

（二）規(guī)范預(yù)備費(fèi)的審批

為了保證年度預(yù)算收支中一些不可預(yù)見的支出有資金來源，必須設(shè)置預(yù)備費(fèi)，但由于審批程序不合規(guī)，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。第64 條規(guī)定預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案，由本級(jí)政府財(cái)政部門提出，報(bào)本級(jí)政府決定，進(jìn)一步限制政府部門隨意使用預(yù)備費(fèi)的權(quán)利。

四、地方舉債體現(xiàn)合法性

新《預(yù)算法》第35 條和第94 條對(duì)地方政府債務(wù)管理機(jī)制的內(nèi)容進(jìn)行了修改。

（一）明確地方舉債的合法化和舉債主體

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措，舉債主體只能是省級(jí)政府。

（二）健全舉債約束機(jī)制

一是對(duì)用債方向進(jìn)行嚴(yán)格限制。只能是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。第二，對(duì)舉債方式進(jìn)行規(guī)范。第35 條明確地方各級(jí)政府確需舉借債務(wù)，只能通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券的方式舉借，并且實(shí)行規(guī)模控制，限額管理。

（三）控制地方政府舉債風(fēng)險(xiǎn)

將清理甄別后經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的存量債務(wù)，通過項(xiàng)目收入、分類納入預(yù)算等方式逐步償還。同時(shí)，合理設(shè)置過渡期，對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒有資金來源的，應(yīng)通過PPP模式和地方政府債券“借新還舊”等規(guī)范渠道方式解決后續(xù)融資。

五、預(yù)算公開體現(xiàn)透明性

（一）擴(kuò)大公開范圍

第14 條規(guī)定除了國家規(guī)定的國家秘密事項(xiàng)外，不得濫用，應(yīng)當(dāng)公開的全部予以公開。還要披露有關(guān)規(guī)章政策、預(yù)算分配辦法、預(yù)算管理情況等信息。

（二）明確重點(diǎn)事項(xiàng)的說明

第14 條明確對(duì)一些重要事項(xiàng)要進(jìn)行強(qiáng)調(diào)說明，第89條要求審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

（三）細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容

本級(jí)政府的一般公共預(yù)算基本支出逐步公開到款級(jí)科目，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算公開到具體項(xiàng)目，“三公”經(jīng)費(fèi)決算公開應(yīng)細(xì)化說明因公出國（境）組團(tuán)數(shù)及人數(shù)、政府采購項(xiàng)目信息、地方政府債券發(fā)行信息等，力爭(zhēng)公開做到“橫向到邊，縱向到底”。

（四）落實(shí)預(yù)算公開時(shí)限、主體、方式

對(duì)要求公開的內(nèi)容和重點(diǎn)事項(xiàng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)向社會(huì)公開由本級(jí)政府財(cái)政部門；本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)決算，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，只能在政府或部門門戶網(wǎng)站進(jìn)行公開。

（五）完善預(yù)算公開考核

第92 條規(guī)定建立健全定期考核機(jī)制，對(duì)沒有及時(shí)主動(dòng)公開、故意隱瞞信息、公開虛假信息的，追究有關(guān)人員的行政責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算公開的監(jiān)督檢查和問責(zé)。

六、法律責(zé)任凸顯法制剛性

新法第92、93、94、95 條將法律責(zé)任進(jìn)行完善新增，具體追責(zé)的情形從3 條3 款增加到5 條25 款，違法違紀(jì)細(xì)化為17 種情形，并針對(duì)這些行為詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任，包括行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的還要依法追究刑事責(zé)任。這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)責(zé)任到人，使追究條款更加嚴(yán)謹(jǐn)，可以有力威懾預(yù)算管理中的違法行為，強(qiáng)化預(yù)算法的執(zhí)行效果。

七、結(jié)語

“徒法不足以自行”，作為法律使用者，應(yīng)準(zhǔn)確把握新預(yù)算法對(duì)重大問題的理解，將各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處，積極推進(jìn)依法理財(cái)。

[1]姚彤.新《預(yù)算法》解讀[M].南京.東南大學(xué)出版社，2015.

[2]孫德超.財(cái)政體制的政治分析[M].北京.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[3]賀紹奇.預(yù)算法修改研究[M].北京.中國財(cái)富，2014.

[4]夏先德.全面貫徹落實(shí)新預(yù)算法應(yīng)把握十大重點(diǎn)[J].中國財(cái)政，2015，（681）.