農村土地承包經營權流轉的現實風險與法律防范

劉 艷

(安徽經濟管理學院政治法律與社會文化教研部，安徽 合肥 230059)

近十幾年的農村土地承包經營權流轉對農業發展起到巨大的促進作用，伴隨著今后以人的城鎮化為核心的新型城鎮化進程的加速發展，農村土地承包經營權流轉將會是未來幾十年里助推我國新型城鎮化發展和實現農業現代化的重要動力和手段之一。但也必須深刻認識到，十多年加速流轉的農村土地承包經營權在促進農村經濟發展的同時，也蘊含了極大的風險，對現代農業發展乃至整個社會的穩定和安全都形成制約。

一、當前我國農村土地承包經營權流轉蘊含的現實風險

在法律門檻和政策限制所設置的條件下，農村土地承包經營權流轉的基本底線主要是三點，即土地所有權歸屬不變、土地農業用途不變以及農民承包利益不受損，但是實務操作中的農村土地承包經營權流轉往往與法律要求和政策愿景相背離，所帶來的風險已現實地影響到我國農業產業結構的均衡和經濟的可持續性發展。

(一)資本準入風險

1.流入方資格審查環節

(1)土地流入方經營能力的準入監管不足招致的資金風險。為了吸引資方進入農村土地流轉領域和平衡單向惠農補貼的利益失衡，近年來很多地方政府都出臺了對規模經營的土地流入方的財政獎補政策，短期內確實起到了積極作用，但是，由于對土地流入方經營能力的準入性監管措施不到位，部分無農業經營能力的土地流入主體在領取流轉補貼后就抽離資本、脫逃農業生產領域，不僅導致了地方財政資金受損，對農業生產的連續進行也極為不利。實務中甚至還有一些房地產商也悄然進入農村土地流轉領域，借流轉之名行圈地之實，所發展的農業生產項目往往也有政策走偏的趨向。

(2)土地流入方經營實力的準入監管缺失埋下的糾紛隱患。由于政策上并未對資本介入土地流轉的規模做出準入性規定，而且從公司法的修改趨勢來看，對工商資本注冊資本準入限制的規定也已經被廢止，所以，各地對引進的農業企業基本不會做出資本規模的準入限制。這種無門檻準入的政策為農村土地流轉埋下了巨大的糾紛隱患。常用的租賃形式流轉需要大規模的資金前期投入，很多流入方在期末結算時，提前抽離資本，導致農戶利益受損，而由于整宗土地的流轉，通常由村委會代理農戶與農業公司(大戶)進行前期談判，農戶在利益受損后，往往會直接向村委會討要說法，村委會承擔了較大的流轉風險。農村土地流轉糾紛的形態呈現多元化發展趨勢，從過去單一的流轉雙方糾紛逐步發展到與代理雙方糾紛并存的局面。

(3)土地流入方行業資質準入要求不嚴引發的產業風險。在推動農村土地流轉過程中，很多地方未對流轉方的行業資質、經營范圍等作出嚴格把關，以致土地經營過程的“非農化”、“非糧化”的問題日益凸顯。“農家樂”、“采摘節”、“鄉村旅游世界”等項目頻繁上馬，有的甚至違規占用基本農田發展水產養殖業、開發高爾夫球場，進一步昭示了很多工商資本下鄉的初始動機基本是以利潤為導向，而農業產出率提高的農村土地流轉導向已基本被淡化。在嚴格的土地用途管制制度約束下，農村土地承包經營權流轉的“非農化”問題可能遠不及“非糧化”問題突出，當前的“非糧化”問題幾乎已成為農村土地流轉經營的常態，若不及時糾正，糧食安全將會成為未來中國最致命的問題。

2.流轉合同行為監管環節

(1)農村土地流轉的書面合同簽訂率分布不均衡。按照《農村土地承包法》的規定，農村土地流轉必須簽訂書面合同。但事實上，即使在《農村土地承包法》施行了十幾年后的今天，農村土地流轉合同的書面簽訂率仍然不高，這為流轉雙方可能發生的糾紛處理帶來了失據性風險。總結實踐情況，不難發現，農村土地流轉合同書面化程度基本呈現的規律是:農戶與外來農業公司(大戶)之間的外向型流轉合同簽訂率較高，而本村集體組織內部的內向型流轉合同簽訂相對較低。很多土地流轉糾紛的發生都因時間橫跨農業稅免除前后又無書面土地流轉合同而致。一般而言，在村集體組織介入的外向型土地流轉中多數都有書面的土地流轉合同，化解糾紛的依據相對充足，難度也相對降低;但在村集體組織沒有介入的農戶之間內部流轉中，往往沒有書面合同，糾紛發生的概率相對較高，調處難度也較大。

(2)農村土地流轉合同的備案中土地流轉中心的作用發揮不充分。各地土地流轉中心在土地流轉中基本發揮了平臺作用，一方面土地流轉中心發布土地供需信息，另一方面通過中心開展的土地流轉活動基本都進行了流轉合同的登記備案，在安徽的鳳陽縣，農村土地流轉中心還為土地流入方進行流轉經營權確權頒證。但土地流轉中心在監督土地流轉合同簽訂行為方面所起到的作用依然是有限的。一方面，農村土地流轉合同備案登記行為沒有實現常態化，只有通過土地流轉平臺交易的土地流轉合同才實現了備案登記，其他流轉交易在流轉中心都未備案登記。另一方面，農村土地流轉合同備案登記行為往往具有明顯的專項性，很多農村土地流轉中心只為規模流轉歸檔備案，而零星的農村土地流轉被排除在登記范圍之外。

(3)農戶之間的私下流轉因合同書面化程度不高而產生較多糾紛。2004年農業稅政策的調整是農村土地流轉糾紛發生的重要分水嶺。此前，農村土地流轉的主流形式是代耕代種，多數以口頭協議在農戶之間私下流轉，但農業稅免除后，各項惠農政策又相繼出臺，且土地流轉租金逐年攀升，這種無書面協議的代耕代種式流轉所產生的問題顯露無余，毀約行為大量發生，因無書面合同，糾紛解決難度甚大，無論是民間調解、行政調解還是司法審判的實踐，基本上都只能以最初的農村土地承包合同作為糾紛解決依據，其處理結果可能存在事實不公的問題，這就在實際上催生了一大批農村的政策漁利者，社會公平問題面臨嚴峻的挑戰。

(二)土地經營風險

1.經營方向失控風險

資本注入農村土地流轉無疑是有利于現代農業發展的，但對工商資本下鄉問題依然必須審慎。2013年中央一號文件提出，要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地(林地、草原)準入和監管制度。其根本原因就是要防止發生過度“非糧化”、“非農化”的現象。但是，客觀地說，農村土地流轉中為了引資入農而忽視后期操作的“顧頭不顧尾”現象普遍存在，地方政府管理部門和村集體組織對土地流轉的資方引入關注度顯著高于土地流轉后土地經營流向的把控。

2.融資受償風險

在農村土地承包經營權流轉中，主流的租賃形式流轉對土地承包經營權融資要求更為迫切。雖然目前《物權法》和《擔保法》對農村土地承包經營權擔保限制仍沒有放開，但中央政策和操作層面都已經實際松綁了。盡管如此，目前農村土地承包經營權抵押擔保的運行情況卻并不理想，受農村土地入市平臺和產權價值實現的制約，金融機構出于規避經營風險的考慮基本上都對此類擔保貸款的放款采取謹慎態度，目前所籌集到的資金極其有限。在農村土地市場發育不完全、運行不完善的情況下，通過商業性貸款實現農村土地承包經營權擔保融資的目的還有很多方面的配套工作要做，制度的頂層設計尚需進一步優化。否則，未來農村土地承包經營權抵押、擔保政策推行將面臨流產的風險，農村土地流轉也會因融資困難而成為曇花一現。

3.家庭聯產承包責任制改革風險

當前，家庭聯產承包責任制出現的問題并非制度本身，而是由此引起的農地細碎化經營模式不能適應現代農業發展的需要，改革農村土地家庭細碎化經營的格局是大勢所趨。盡管土地流轉在一定程度上尋找到了突破土地規模經營與細碎化狀態之間矛盾的中間道路，但從經營期限上來說，多數地方土地流轉的剩余期限也不過只有十余年，不考慮其間存在的變數，如何改革家庭聯產承包責任制，實現既要讓農民繼續保有土地承包經營權又要打破土地細碎化經營的局面，必須充分利用這十余年的時間做好實踐探索。城鎮化帶來的是大量農民“離土”，但“離土”與“離鄉”畢竟存在本質的區別，對扎根于農村的龐大的農民群體而言，只要存有回歸農村的可能，就不可能放棄土地。此外，家庭聯產承包經營中存在的土地承包經營權一體化的制度設計本身不利于剝離農民對土地的高度依附性，承包權與經營權固化一體的權利配置狀態誘發了農民的失地顧慮，從而間接加大了農村土地承包經營權流轉的阻力。倘若流轉中不解決好農村土地承包權與經營權分離的問題，家庭聯產承包責任制的改革很可能難以取得理想效果。

(三)政府管理風險

1.土地確權與流轉不同步帶來的風險

農村土地確權是為了明確農村土地產權歸屬，是順利推動農村土地承包經營權流轉的前提。但由于確權過程中受歷史資料不準確、人口流動、土地空間界定不明等因素的制約，農村土地確權工作推進難度甚大，農村土地確權為農村土地流轉保駕護航的作用還沒有充分發揮，但若確權進程與流轉速率不匹配的現狀不得到改善，農村土地流轉的規模越大，留下的隱患也就越多。為此，在推進農村土地流轉的同時，必須高度重視土地確權工作的同步性，采用“確權確地”、“確權確股不確地”等多種方式化解確權工作開展中的難點問題，為進一步推動農村土地的順利流轉做好準備。

2.公共服務體系不健全帶來的風險

土地流轉的規模經營需要強大的農村社會公共服務體系作支撐，當前農村基礎設施建設和農村社會保障體系不完善已成為土地規模經營的瓶頸。農村道路、水利工程等基礎設施陳舊，難以滿足流轉土地連片經營和農業機械操作的需要，土地產出率因此而難以提高。農村低水平、廣覆蓋的社會保障體系無法實際保障農民的生活需求，加深了農民的戀土情結，土地流轉的心理制約依然存在。實踐中，適應農村土地承包經營權流轉過程的社會化公共服務體系構建尚有一些土地問題沒有得到有效解決。

(1)新農村建設政策的誤讀傾向明顯。部分地方將新農村建設政策誤讀成搞大拆大建，土地整理和村莊整治中“面子工程”大量存在，地上工程建設美觀大方，地下管網基本廢棄，垃圾、污水處理工程不到位，因此而使農民產生對村莊整治和土地整理工作的誤解，不滿情緒漸增，行動上也開始不配合基層政府推動土地流轉的工作。

(2)農村社會化服務組織發展不均衡。農村社會化服務體系構建依賴于農村社會化服務組織的發展與完善，但當前的農村社會化服務組織明顯存在重經營、輕服務的問題，各類經營性的專業合作社發展迅速，而相對來說，農業生產服務性組織的發展則較為緩慢。很多土地流入方在經營中受資金限制往往難以一次性購置齊所有生產用大型農機具，造成農產品后期加工的不便，但目前提供大型農機具租賃服務的社會服務欠缺，難以保證農業生產鏈的有效運行。此外，農村基層糾紛調解、司法服務、農民維權、社區服務、公益服務等組織發展滯緩，基層黨組織在農民日常生活中發揮的作用非常有限，使農村土地流轉糾紛的解決缺失具有公信力的社會主體。

3.行政命令式推進方法帶來的風險

城鎮化發展至今，絕大多數新生代農民都愿意將土地流轉出去，但他們也同時背負了“離土”與“戀土”的雙重情結，在現階段如果采用一哄而上的方式推行土地流轉可能會引發農村社會矛盾加劇。當前農業行政主管部門在主推農村土地流轉中，存在明顯的指標化傾向，在過度追求土地流轉率的指標考核機制推動下，農村土地流轉中的行政管理部門的激進做法也引發了一些農村社會矛盾糾紛。這些糾紛一旦處理不善，就會激化農村社會的官民矛盾，影響政府的公信力。

二、對農村土地承包經營權流轉風險成因的法律分析

(一)農村土地承包經營權流轉風險的結構性原因

我國《憲法》第10條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這明確了農村土地的所有權主體是農村集體組織。而《民法通則》第74條規定，集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。第80條規定，公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。也就是說，《民法通則》進一步把農村土地產權分解為所有權和承包經營權分離的兩權分離式結構。《農村土地承包法》第12條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。《土地管理法》第10條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。這又進一步明確了農村集體組織的代表主體。

從以上法律條文的規定，大致可以梳理出農村土地的產權結構是:農村土地所有權屬于集體組織，農村土地承包經營權由農村集體組織發包給承包人。立法的思路大體上已經對農村土地產權進行了所有權與經營權分離的界分。另外，2014年中央農村工作會議的基本精神是構建農村土地所有權、承包權和經營權三權分離式的產權結構。從馬克思關于土地產權權能分離的理論看，如果權能分離更能實現形成新的經濟關系，促進土地交易價值實現時，則應該積極促成土地產權權能的分離。我國政策思路上的農村土地產權權能分離的構想本是符合馬克思這一理論思想的，但當前的農村土地產權權能分離之所以依然沒有實現理想的效果，與我國當前法律制度設計中對產權結構設計的錯位狀態有一定的關聯。這種錯位的產權結構主要體現在兩個方面:一方面是土地產權的支配性強弱受所有制性質的影響較大，這不符合物權法對產權屬性賦予的基本內涵;另一方面，以上列舉的關于農村集體組織的代表主體界定問題，在《農村土地承包法》和《土地管理法》中的表述都存有出入。由此可見，由于農村土地產權主體法律界定的模糊性，導致產權保護難以落實到位，農村土地產權弱化的的特征異常明顯。

從當前我國農村土地產權配置的“三權分離”結構來看，法律和政策的設計對促進農村土地承包經營權流轉應該是有積極作用的，但是這種制度設計也存在一些對農村土地承包經營權流轉風險規避不利的因素。具體而言，現實的制約因素來自四個方面:一是法律和政策的設計始終沒有解決農村土地所有權弱化的現實難題，導致農村土地承包經營權流轉無法規避包括行政權力在內的外力干擾。二是農村土地承包經營權確權工作的推進未能全面推開，導致農村土地承包經營權流轉的權屬根基不穩。三是農村土地承包權與經營權分離的政策設計與法律設計存在出入，導致農村土地承包經營權流轉尚處于法律上失據的狀態。四是農村土地承包權與經營權分離的政策思路實施尚沒有同步的措施配套，導致農村土地承包經營權流轉還存在承包權與經營權認定的難度。

(二)農村土地承包經營權流轉風險的功能性原因

“流轉”原本并非一個嚴格意義上的法律術語，若對應法學上的權能類別來說，農村土地承包經營權流轉應屬于處分權的范疇。由于農村土地承包權與集體組織成員身份存在密切的關聯，一般而言，非經法定程序，農村土地承包權在承包期內不能隨意流轉和處分，所以，從這個意義上，農村土地承包經營權流轉本質上應是經營權的流轉。我國《物權法》將農村土地承包經營權界定為用益物權，其使用和收益的權能也更多地體現在經營權權能上，而承包權作為與集體組織成員身份密切聯系的權利，是無所謂使用和收益之說的。由此，從農村土地承包經營權的用益性角度分析流轉中的風險產生原因主要在于權能的不充分性所致。

1.農村土地產權權屬基礎薄弱是導致土地流轉風險發生的最主要原因

農村土地經營權的權屬基礎是集體組織成員對農村土地的承包權，這種承包權產生的依據目前主要是來自于農村土地承包合同。由于農村土地確權工作的推進滯緩，且農村統一的不動產登記工作并未全面跟進，這種以承包合同的方式來確認農村土地承包經營權的登記方式天生地在基礎上就是脆弱的。因為以合同形式確定下來的農村土地承包權，其履行的原則是靠人們內心的“契約必守”信念，一旦缺失誠信機制，脆弱的承包權必將遭到包括行政外力在內的各種強勢權力破壞，所以現實中村干部隨意更改土地承包合同、國家肆意征地行為等情況才會屢有發生。反而言之，如果采用不動產統一登記頒證的方式確權，則農村土地承包經營權就具備了穩固的法律基礎，承包權被人為破壞的可能性就會大大降低。同時，也正是由于農村土地承包經營權權屬基礎的薄弱，才會導致部分農民產生經營權流轉使自己最終喪失土地承包權的心理顧慮，從而從行為上抵觸農村土地流轉。農村土地產權權屬基礎薄弱除反映在農村土地承包經營權確權不同步問題上，還表現在流轉經營權確權在全國幾無推廣，因此在流轉過程中，才會出現農民與土地流入方的利益爭奪、流轉雙方糾紛頻發的現象。

2.農村土地處分權能弱化是產生土地流轉行為性失范的直接原因

農村土地流轉本質上是農民行使土地經營權處分的行為，但由于農村土地處分權能的弱化導致了農村土地流轉面臨種種困境。流轉中的農村土地處分權弱化主要表現在:第一，市場化流轉機制發育不全導致農村土地流轉事實上是一種受限制的流轉。盡管《農村土地承包法》規定了流轉自愿的原則，表面上看農村土地流轉是一種完全自由的權利處分形態，但事實上受土地價值實現方式的制約，農村土地價值并沒有充分顯現，此種條件下進行的任何形式的農村土地流轉就不可能是一種純粹自由的處分。也正是由于這種處分自由受到限制，農村土地價值沒有得到充分顯現，也從另一個方面制約了農村土地的融資功能，農村土地承包經營權抵押擔保功能實現也隨之受到阻卻。第二，土地用途管制的底線不能突破決定了農村土地處分權一定是一種受限制的權利。在現行法律規定對農用地用途變更做出嚴格限制的條件下，農村土地處分權必然是一種受限制的權利形態，這種處分權的受限帶來耕地保有量不變的好處，同時也帶來另一個消極影響，即在農地產權交易市場機制發育不充分的情況下，農地使用權的融資效應大大弱化，而一旦農地用途通過行政行為變更后又產生了巨額的價值膨脹，這是造成工商資本下鄉以流轉之名行圈地之實的基礎性根源。第三，行政權干預下形成的農村土地價格形成機制決定了農村土地處分權能發揮必然受到限制。我國的農村土地流轉尚不是在完全的市場機制作用下形成的交易行為，農村土地流轉中心本來就是行政化行為的產物，其交易規則、職能定位等都是在遵照政府行政指示的前提下產生，農村土地流轉行為事實上還是在政府行政規則體系下完成，這種條件下形成農村土地流轉最多只能算是一種半市場化行為，因而一旦土地經營權批量進入土地流轉中心進行交易，農戶對土地的處分權就已經大打折扣了，更談不上絕對的交易自由。因此，地方政府或者村集體組織為組織土地規模流轉強迫個別農戶非自愿流轉的現象發生也就顯得不足為奇了。

3.農村土地收益權能未實現與土地用途管制的有效銜接是產生流轉風險的重要原因

農村土地承包經營權作為一種用益物權形式，決定了其收益權能的發揮應該在法定框架內得到有效保障，以確保農地收益權可持續保有。相當一部分工商資本下鄉，為了在流轉期內實現土地價值最大化，常常采用掠奪式經營方式發展農業生產，有的甚至直接采用“非農化”經營模式，造成很多農村優質耕地資源被破壞，土壤板結、難以復墾，給農村耕地收益權的持續保有造成極大的困難。究其根本，還是農地收益權能未能實現與土地用途管制的有效對接，對工商資本下鄉的經營行為監管必須走向更細化的用途管制道路上來，不僅在農用地用途變更上要嚴格限制，還要對掠奪性開發行為嚴加管控，這樣才能真正確保農村土地收益權的長遠保持。

(三)農村土地承包經營權流轉風險的行為性原因

我國推進農村土地承包經營權流轉的幾十年實踐都是伴隨著城鎮化發展而逐步推進的，從最初的農民私下流轉到如今的市場化流轉，流轉的層次、規模、形式和頻率都實現了質和量的提升。但是，在愈加常態化的農村土地流轉中，由于政府和流轉雙方主體的行為失范而引發的風險也相伴而生。

1.農村土地流轉指標化考核引發了政府的行為道德失守

盡管2015年中央一號文件提出改變農村土地流轉的績效考核模式，農村土地流轉率考核指標已經被廢棄，但是在過去的農村土地流轉率指標卻切實地被作為各級農業主管部門考核地方農村工作的考核指標之一。這一純粹量化的考核方式直接導致的就是基層政府在推進農村土地流轉工作時不遺余力，有的甚至采用非常手段強迫農戶進行流轉，尤其在成片流轉中，個別農戶因為不愿流轉而遭受到各種脅迫和威脅，連個體正常的農業生產作業都受到嚴重的干擾。此外，由于農村土地流轉工作的推進主要依靠村集體組織完成，部分基層政府的主責官員甚至不惜與村干部形成利益合謀，采用虛假流轉的方式共同套取地方政府財政補貼，從中獲取個人非法收益，政府及政府官員的公信力降低。

2.農村土地流轉預期改變引發了流轉主體的契約觀念失守

農村土地流轉預期改變主要是政策預期的改變和收益預期的改變。在農村開展土地流轉初期，主要以農民的私下流轉為主，由于當時的農業稅負較重，其時的土地流轉多數是無償進行。2004年，國家出臺政策免收農業稅，并隨之推行系列惠農補貼政策，原先將土地流轉出去的部分農戶開始轉而違背約定索要土地，流轉雙方因之發生糾紛的現象時而發生。同時，即使在農業稅免除后進行的土地流轉，由于近年流轉租金的攀升，初期流轉的農戶也常有毀約行為，流轉雙方因提租而產生的矛盾也逐年增多。除了農民不遵守流轉合同的約定外，農村土地流入方不遵守合同約定的情況也時常發生，主要是因為經營中無法完成預期收益目標，不能兌現農民流轉租金，部分流轉經營的農業公司到臨近租金支付期時往往會先行抽離資本，流轉合同履行因此半途而廢。

三、防范農村土地承包經營權流轉風險的法律對策

當前農村土地流轉風險的發生誘致原因是多方面的。在農村土地本質上屬于終極國家所有的條件下，農村土地流轉的推進，行政化色彩還過于濃厚;在各項監管措施尚不到位的現實下，農村土地流轉的規模效益發揮仍有待時日;在其他配套制度供給失衡的制約下，農村土地流轉的保障基礎還十分薄弱。因此，對農村土地承包經營權流轉制度的改造必須是全方位的。

(一)以產權結構再造強化農村土地承包經營權的物權屬性

預防農村土地流轉風險首要的是要通過對農村土地產權結構的改造強化對農村土地承包經營權的保護。首先，必須改變農村土地權利錯位配置的格局。具體來說，就是必須突出對農村土地承包經營權的物權屬性，“物權的權利人支配其物，并不在于抽象的支配，而在于通過對物的支配而獲得一定的經濟利益。”[1]，因此，要改變通過債權式合同保護的方式確認農村土地承包經營權的方式，盡快采用物權登記的方式來全面推進農村土地承包經營權確權。唯有如此，才能真正改變農村土地產權結構的錯位配置、農村土地承包經營權物權屬性弱化的現實。其次，要盡快完善立法的規定，消除不同法律對農村土地產權主體規定的不一致和模糊之處，尤其關于對農村土地所有權主體的規定必須進一步明確和細化，確保農村土地產權清晰。盡管農村土地所有權與承包經營權是兩個不同的概念，但由于土地承包經營權本就是從所有權中分離出來的權利，所以，在農村土地所有權主體模糊的情況下，是很難以真正實現土地承包經營權清晰化的。而“清晰界定農村土地產權是將來中國農村發展的頭等大事，不僅關乎效率，而且關乎公平。清晰界定產權將會大大降低交易成本，使得產權的交易更加便捷，從而提高產權的效率。”[2]再者，必須嚴格區分農村土地權利與農村土地制度之間的界限，避免將所有權與所有制混淆。“所有制的實現形式是分為兩個層次的，一個是制度層次，一個是經營層次。在制度層次上，所有制的性質界定與所有制的實現形式是統一的，雖然其實現形式可以多樣化，但統一所有制可以有不同的實現形式，而不同所有制不會有相同的實現形式，否則就沒有所有制性質不同的區分了。在經營層次上，所有制的實現形式可以更加多樣化，不同所有制之間可能采用同一的實現形式，尤其是對于處在探索社會主義道路上的具有不完全性的公有制來說，完全可能采取多樣化的具有其它所有制通用的實現形式”。[3]因此，如果說所有制是屬于經濟基礎范疇的概念，所有權則是屬于上層建筑范疇的概念。集體所有權是集體所有制實現的法權制度，是建立具體的集體所有制經營實現形式的基礎性權利。[4]正因為如此，在農村土地集體所有權分離的基礎上，應該切實預防農村集體組織或基層政府通過農村集體組織干預農民的土地流轉行為，允許農民以各種自愿選擇的方式合法地進行土地經營。

(二)以產權權能改造推動農村土地承包經營權權能分離

農村土地產權權能分離是充分發揮農村土地價值的必要舉措，但在農村土地權能不完整的條件下，無論以流轉或是其他方式進行土地權能分離，帶來的必然都是一種存有病因的權能分解，留下的隱患也會較多。因此，當前農村土地產權權能的改造應著力于解決以下三個方面問題:一是實現農村土地產權權能的完整性。農村土地產權權能的完整，就是要明確和完善集體土地產權關系，包括占有、使用、支配、轉讓和繼承等各項權利，增強農村土地產權的價值內核，最重要的是必須從法律上明確農村土地產權的財產權屬性和可交易性。如果缺失了這一點，農村土地產權價值永遠都不可能客觀反映出來，而國家出臺的產權交易、產權擔保等政策在實務中都可能成為一紙空談。二是實現農村產權權能的梯次性。農村土地產權的梯次性指的是必須明確農村土地集體所有權與其他用益物權的權能分界以及農村土地所有權主體與其他用益物權主體各自的權利尺度。實現農村土地產權權能的梯次性，主要的是要靠權能分離來完成。在農村土地所有權與承包經營權權能分離的基礎上，還要把握二者之間的順位性。確保在農村土地承包期內，承包人的承包經營權具有支配性，在合理尺度內的處分權必須予以保障，預防集體組織過度侵蝕承包人的權利。三是實現農村土地承包經營權的可分解性。農村土地流轉中出現的種種流轉不順暢因素很多都與農村土地承包權與經營權的固化一體配置有關。在農村人口流動加劇的現實條件下，必須打破這一固化格局，將承包權與經營權再度分離，承包權與集體組織成員權關聯，經營權可以進行流轉，并對承包權與經營權分別確權，以消除農民的流轉顧慮。

(三)以交易機制改革約束政府行政行為

農村土地產權價值主要應依靠農村土地流轉市場機制的完善而實現，[5]因而農村土地承包經營權流轉的交易機制改革必須走向市場起決定性作用的方向，在充分保障農民的流轉自由基礎上，實現依照市場規律配置農村土地經營權。針對當前農村土地流轉市場發育不全的現實情況，農村土地流轉要真正實現市場化運作最緊要的是必須盡快保障法律制度供給，配合《土地管理法》和《農村土地承包法》，盡快以行政法規或部門規章的形式出臺農村土地流轉交易規則，約束地方政府超限的行政行為，具體的必須落實兩點措施:一是減少政府的直接行政干預。運動式的工作方式必然會帶來推進農村土地流轉中的過度行政干預，這在土地流轉啟動、流轉價格形成、流轉糾紛調處等方方面面都有所體現，以致很多地方農村工作者都把土地流轉當做一項行政工作來抓，而沒有考慮到土地流轉本身就應該是一項農民的自覺行動。盡管依靠行政力量推動農村土地流轉可能會在短期內帶來工作效率的提高，但未必能真正帶來經濟效益的提升，反而會為農村土地流轉留下太多隱患。因此，應該積極轉變政府職能，將政府在推進農村土地流轉中的作用主要轉向政策引導、公共服務提供、市場準入監管和農業經營后續監管上來，是當前農村土地流轉交易機制改革的先決條件。二是按照市場規則辦事。自愿有償的原則決定了農村土地流轉本身就應該是一個市場行為，應該遵照市場規律運行。這其中首要的是應該構建農村土地流轉市場定價機制，這無論對農村耕地還是農村建設用地的流轉都應該同樣適用。只有建立真正的市場化機制，才是充分保障農民土地流轉，農村土地流轉才不會落入政治秀的困境。此外，農村土地產權交易平臺是進一步健全農地交易市場化的重要載體，當前農村土地產權交易市場無論在運作機制還是組織結構上都尚不成熟，要適度引入期貨、股票等交易市場的運作規則，實現農村土地產權交易的公開化和制度化。

四、結語

農村土地流轉風險的形成與我國當前農村土地產權制度不完善存在密切關聯，其產生的消極后果不僅關乎農業經營本身，也關乎城鎮化進程的順利推進。關注農村土地流轉的風險及其成因，必須盡快從頂層設計上做好農村土地產權制度改革工作，平衡市場和政府間的關系，發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，預防過度行政化的干預行為影響農村土地流轉的穩步進行。做好農村土地產權制度的頂層設計，最重要的莫過于以法律化和制度化的手段解決好農村土地產權模糊、權能不完整的問題，這也必將成為我國農村土地產權制度改革的重點。

[1]王利明.物權法論[M].北京:中國政法大學出版社，1998.

[2]柯華慶.法律經濟學視野下的農村土地產權[J].法學雜志，2010(9).

[3]錢津.當前所有制研究需要呈請的若干問題[J].新華文摘，2004(8).

[4]韓松，廉高頗.論集體所有權與集體所有制實現的經營形式[J].甘肅政法學院學報，2006(1).

[5]劉艷.農村土地流轉中的產權制度法律化問題探討[J].中國土地科學，2014(11).