公民視域下的政務誠信建設

趙建波

（華東師范大學 社會科學部，上海 200241）

黨的十八大報告指出：“深入開展道德領域突出問題專項教育與治理，加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。”［1］誠信建設已被擺在了非常重要的位置，但在諸多誠信領域中，政務誠信是先鋒，發揮著引領作用。政務誠信建設過程中的最大危險是脫離群眾。脫離群眾就會喪失民心，得不到人民群眾的擁護和支持。因此，從公民的視角來看政務誠信的建設，有利于政務工作者更好地為人民服務，更加密切的聯系人民群眾，更快的促進政務誠信的形成。

一、政務誠信的重要價值

（一） 政務誠信的界定

誠信的含義，根據何懷宏的理解：“我們通常所說的‘誠’字一般指內心，指一種真實、誠愨的內心態度和內在品質，‘信’字則涉及到自己外在的言行，涉及到與他人的關系。”［2］“我們現在講‘誠信’，就是要把這兩者結合起來，‘誠信’的意思就是要立足于道德自我，但卻是面向他人，在人際關系中講誠信。”［3］可見，誠信包含誠于自我，信于他人。

政務誠信則是誠信在政務領域中的應用。所謂政務誠信，是指政務工作人員內心真誠的為人民的利益著想，履行約定，兌現承諾，政務的行為和后果得到人民信任的狀態。政務誠信評價涉及政府自我評價和人民評價兩方面。很顯然，人民的評價才是檢驗政務誠信的標準。人民的口碑和道德感受是檢驗政務誠信的最好武器。要贏得人民的口碑，只能通過政府工作人員為人民服務的誠意和實實在在的工作。在不同的歷史時期，人民對政府的期望和需求是不同的。

（二） 政務誠信是建設社會誠信體系，加快全面小康社會建設的客觀要求

1.政務誠信事關黨和政府的形象。如果政務失信，第一，將嚴重影響政府、黨和國家在公民中的形象，影響公民對國家的政治認同。政府是運用公共權力為公民服務的，那么，政務理應是誠信政務，倘若這一點無法實現，那不僅影響公民對政府合法性的認同，同樣也會影響公民對國家的政治認同。政府不僅代表著政府本身，同時，政府也代表著政黨和國家，政府公信力的缺失，黨和國家的形象就會受損，國家的政策就很難順利實施。

2.政務失信將影響公民參與社會主義建設的積極性。如果政務失信，將使社會的誠信體系難以建立，誠信風氣蕩然無存，公民之間充滿爾虞我詐，社會誠信，司法公信，商務誠信也就無從談起。公民參與社會建設的積極性受到打擊，全面建成小康社會的目標就難以實現，社會也難以進步。

二、公民視域下政務誠信的特征

公民的信任是政務誠信的標準，誠信的政務才能贏得公民的信任，那么，什么樣的政務才能算是誠信的政務呢？基于當前國際國內背景和公民的期望和需求，能達到什么程度的政務誠信呢？這是我們所探討的。

（一） 政務誠信應是服務政務

1.熱心服務，筑牢政務誠信之基，樹立親民愛民的工作作風和為人民服務的信念。要做到服務政務，當好人民的勤務員，關鍵在于改變“做官當老爺”的習氣，一是樹立風清氣正的官風政風，而不是“當官就能發財”的理念。這樣，才不會公權私有化、與民爭利，才不會不作為、亂作為，才不會違背道義、貪污腐敗。二是官員恪盡職守，擔當道義，盡心為民眾服務實現公民幸福，為國家服務實現國家富強，不能國富民貧，也不應該民富國貧。

2.堅守公平正義，筑牢政務誠信之梁，樹立依法行政的工作理念。公平正義是政務誠信的支柱，依法行政是政務誠信的生命線，也是公平正義的題中之意。公平正義決定了民心向背，公民需要公開、公平、公正的社會環境。政府應是法治政府，樹立法律的權威，法大于權，不能讓權力凌駕于法律至上。政務的公平正義包括制度公正和行為公正。這樣，就不會有特權的存在，階層的固化，權力世襲的公民憤怒，教育醫療等的不公正現象；就不會有“潛規則”的盛行，底層人群向上流動的困難情況和貧富差距的擴大。

3.言行一致，樹立絕不“放空炮”的工作信念。公民需要政府能夠自覺兌現自身的承諾。政府承諾分為政策的承諾和主動做出的承諾，無論是哪一種承諾，都應符合人民的實際需求和政府自身的實力，切實可行，而不應朝令夕改、弄虛作假，搞成“政績工程”、“形象工程”。

（二） 政務誠信應是民主政務

民主政務是誠信政務的關鍵，是一種政府與公民之間的良性互動，是一種新型的政府與公民的信任模式。當前，公民需要政府完成由“統治”到“治理”的轉變，由“官治”到“共治”的轉變，由“善政”到“善治”的轉變。善治實際上就是官民共治的治理模式，是公民社會興起的必然要求，為此，要強化公民參與。公民參與是公民的要求，是社會進步的體現，也是政府誠信的有效踐行。

1.高度重視公民的參與要求。民主政務必然要求重視公民參與的要求，歡迎公民參與國家治理。第一，公民參與選舉，可以選出自己信任的官員或者自己被選中而成為官員，加入到政務工作者的行列。第二，公民參與政策制定過程，可以集民意、集民智，共同推動反映群眾呼聲的政策出臺。第三，公民參與國家民主自治，可以自我管理、自我服務，推動民主政治的發展。第四，公民參與民主監督，可以有效地遏制權力腐敗的發生。毛澤東認為，如果存在上帝的話，“這個上帝不是別人，就是全中國的人民大眾。”［4］只有走民主政務的道路，才能走出中國歷史上朝代興亡更迭的歷史周期律。

2.積極促進民主政務的發展。當前，公民參與國家治理遇到了一些具體問題，例如，“逢聽必漲”的聽證會。在公民參與中，普遍存在公民代表性不強，公民代表不能代表公民的情形，以至于公民不愿意參與進來，即使在公民的參與中，也存在公民與政府信息不對稱的情形，官員夸夸其談，公民對此卻一無所知。這樣一來，公民的參與，也就成為少數政府官員顯示民主的形式，加深了公民對政府的不信任。為此，要解決如下問題，一是什么時候可以接受公民參與？什么時候不適合公民參與？政府要根據具體情況，權衡利弊，這是對政府執政能力的考驗。政府是公共利益的代表，既然代表公共利益，那么，就必須有公民的參與。二是接受哪些公民的參與才具有代表性?怎樣吸引公民參與？如何提供給公民參與的充足信息？信息是決策的基礎，政府邀請公民參與，就有責任與公民共享信息。三是公民以何種形式參與？公民要根據具體的問題做出選擇。實踐證明，公民意見影響力的大小，決定了公民參與的積極性，決定著政府公信力的高低。公民意見的影響力大，則代表一種強勢的民主模式，公民對政府的信任度必然提高，反之，公民對政府的信任度降低，還會引起公民對民主的質疑。

（三） 政務誠信理應是陽光政務

陽光政務是政務獲得公民信任的基礎，是政務誠信的必然要求。陽光政務的基本形式是政務公開。政務公開是公民行使權利的前提和必然要求，也是政府與公民互信合作的基礎。當前，政務信息的缺乏，成為限制公民了解政務的瓶頸。政府是公共服務的提供者，公共的就應該是公開、透明的。公民需求的政務誠信理應是陽光政務。為此：

1.要有政務公開的誠意和膽量。有誠意，有膽量，就證明不怕事，沒有事，可以讓公民了解政務信息，消除對政務的“神秘感”，提升公民對政務的信任度。

2.要完善政務公開制度。政務公開是時代的要求和公民的追求。各地政府積極探索，有一定的成效和經驗。但是，政務公開的方式、程度、范圍、層次，都要做嚴格規定，決策的過程、程序、結果，政務公開數據的來源，官員的收入來源等公民關心的事都要公開。政務公開的關鍵，在于信息發布的及時準確，尤其是與民眾利益相關的事，否則，公民怨聲載道，政務誠信也就無從談起。

3.完善網絡公開制度，及時回應民意質疑。互聯網等新媒體的快速發展，加快了信息傳播的速度，關注人數特別多，公眾參與越來越便捷，政務公開的平臺越來越多。與此同時，也伴隨著網絡信息失真、侵權、泄密、不安全等負面效應。政務誠信建設面臨的機遇和挑戰同在。處理得好，網絡公開會提高公民對政務誠信的認同度；處理不好，網絡公開可能使政務誠信的建設寸步難行。

三、公民視域下的政務誠信建設路徑

政務誠信建設是政府與公民共同成長的一個過程。在這個過程中，政府是政務誠信建設的主導者，發揮著主導作用，也是公民期待改變的主體。政府應轉變傳統政務觀念，與人民一道將政務誠信推向前進。

（一） 政府要牢固樹立為人民服務的理念

1.切實轉變為民做主的觀念，為人民服好務。在傳統觀念中，官員是“父母官”，官員或政府是為公民做主的，高高在上，很風光。于是，很多公民都以追求當官為自己的志向，當官就能光宗耀祖，就能發財。如今，這種傳統觀念已經不適應社會的發展要求了。新時代要樹立的觀念是：當官是為人民服務的，是人民的公仆；做官是高難度、高風險的職業，想發財，就不要當官。公民是官員權力合法性的來源，決定了官員是運用公共權力為公民服務的，而不是為了升官發財。做官的高難度主要是從成為官員之難和官員任務之難來說的。想當官，就要從千軍萬馬中脫穎而出，難度可見一斑。

2.堅定理想信念，盡心盡力為人民。當今社會要求官員信仰堅定，德才兼備，勇于奉獻，這都不是輕易能夠做到的。事實上，官員的任務與任何職業都是根本不同的，做官是沒有最好只有更好的職業，公民關心的事都是他們應該關心的事，公民的困難都應該是他們的困難。官員的任務在于維護國家利益，保障公民的幸福與尊嚴，減少公民身體和心靈的痛苦，促進祖國的繁榮發展。然而，公民的幸福是沒有一個精確衡量標準的，不同的時期，不同的人，都有不同的期望，加之，人的欲望是無止境的，公民的幸福也是難以衡量的。做官的高風險主要是從當官的后果來說的。官做得好，則民眾擁護信賴；官做得不好，則公民怨聲載道，意見沸騰。同時，權力的誘惑性和特殊性，也決定了做官的高風險。一失足，后悔莫及的官員，大有人在。

（二） 政府要樹立公民是政治主體的觀念

傳統的公民觀念認為，公民是政治客體，是無權干預政治的，更沒有權利要求政務誠信，只能期望賢明君主的出現，只能被動的接受現實。當今，人民是國家的主人。因此，政府要樹立公民是政治主體的觀念。公民不僅只擁有參與政治的訴求和熱情，而且具有參與政治的權利。在政務誠信的建設過程中，第一，需要政務工作人員和公民真正參與其中，政府需要思考的不是公民應不應該參與進來，而是如何更好地引導公民參與。第二，需要關注的不是公民懂得多少知識理論，而是將公民的參與落到實實在在的行動中。第三，需要解決的不是公民參與的理念樹立的多牢固的問題，而是公民的參與能否促進社會公平正義，能否增進人民福祉的問題。

（三） 公務人員政務失信，不論職位高低，都要嚴懲不貸

政務共識是全社會大多數人共同的認識、看法、價值取向和習慣性的思維方式。政務共識是一股強大的無形的力量，是社會發展進步的體現。推行優良的政務共識，就會形成“蒼蠅”、“老虎”人人喊打，“蒼蠅”寸步難飛，“老虎”不易出現，必將形成全民齊心抵制政務失信，充分顯示了政府堅持和推進政務誠信的決心，也就指明了政務誠信前進的方向。因此，政府形成的政務共識是沒有商量的余地的，是“零容忍”的，不能因為公務人員的業績突出、職位顯赫就特殊處理。這并不是對政府及公務人員的高要求，而是政府及公務人員的義務。政府及公務人員從權力獲得之初，就決定政府及公務人員要對公民負責，對公民誠信，這是政府應當，而且是必須做到的。同時，這不僅僅只是政府的義務，也是政務的道德底線，是一條不可逾越的鴻溝。

（四） 法與德并舉，扎實推進政務誠信建設

法與德是政務誠信建設的兩個法寶。當前存在主張依靠法律和制度或者道德建設政務誠信的一點論。

1.制度是政務誠信建設的一大利器。但是，如果只依靠制度來進行政務誠信建設會存在以下問題。第一，世上沒有完美無缺的制度，再好的制度也會有漏洞。我國實行的社會主義制度，社會主義制度本身是好制度，具有資本主義無法比擬的優越性，我們必須堅定不移地堅持。但是，當前的社會主義制度是不完善的，要完善社會主義制度是一個緩慢的過程，不能急于求成。這也決定了在政務誠信建設過程中，如果只靠制度，則會出現無制度可循或制度本身不合理的狀況。第二，再好的制度也要靠行使制度的人來執行，也要靠人們把制度內化為政務工作人員的道德自覺。制定好的制度不是一件容易的事，維護好、執行好制度更不是一件容易的事。制度要落到實處，就要靠政務工作人員將其內化為自身的道德素質，就要靠政務工作人員的道德水準，否則，只是一紙空文。第三，制度只能起到遏制作用，而不能培育政務工作人員的道德自覺。在制度行使過程中，還涉及制度適當性的問題，比如自由裁量權的使用。一個沒有官德的政務工作人員，就可能執法標準不一，執法不公。第四，政務失信很多來自政務工作人員的道德信念。他們或者以情為大，或者以權為大，道德信念的問題終究還是需要道德來解決，制度在某些特定時候是蒼白無力的。

2.道德是政務誠信建設的另一法寶。但是，只依靠道德來進行政務誠信建設也存在以下問題。第一，道德本身的不確定性。這也是當下主張依靠制度進行政務誠信建設的原因之一。第二，政務誠信價值觀的缺失。我國傳統的誠信觀針對的社會范圍小，關系親密的社會群體，講究親疏有別、尊卑差等。傳統政治更是神秘之物，實行愚民政策。再加之，西方多元價值觀的沖擊，我國政務誠信價值觀樹立的進程緩慢，尚未形成確切的政務誠信價值觀。第三，道德與利益的較量，大多時候是失敗的。僅靠道德是難以有效限制政務工作者對利益的沖動。加之，權力本身的誘惑性，容易使政務工作者迷失，走向政務失信。

3.無論是依靠法律和制度建設政務誠信，還是依靠道德建設政務誠信，都是片面的。當下，更為合理的主張是法德并舉，打造政務誠信建設的風火爐。“離開制度的正當性來談個人的道德修養和完善，甚至對個人提出各種嚴格的道德要求，那只是充當一個牧師的角色，即使個人真誠地相信和努力奉行這些要求，也可能只是一個好牧師而已。”［5］同樣，離開個人的道德修養和完善來談制度的好壞，要求個人依法行政，也是行不通的。因為個人連一個牧師的角色都分不清楚，更別談成為一個好牧師了。

（五） 建立健全政務誠信制度

1.要完善人事制度。選拔官員是政務誠信建設的先行官。完善人事制度，可以打破利益固化的藩籬，權力世襲的規則，形成公開、公正、公平的干部選拔制度。

2.完善誠信法律制度。制定的法律制度本身必須是合理、公正、高水準的，不能有特權集團的存在。完善的法律使各部門有法可依，打破“潛規則”行政的方式。

3.建立政務失信懲罰機制。政務工作人員對于自己的本職工作、對公民的承諾和制定的公共政策，都要列入懲罰機制之中。要打破成本在與收益的對比中，政務失信往往成為明智選擇的局面。

4.完善政務公開和監督機制。政務信息不對稱是公民不信任政府的重要原因之一。為此，有必要打破政府一直處于信息優勢地位的局面。要完善政府內部和其他國家機構的監督，更好的發揮黨外監督的力量，尤其是公民和社會輿論的監督，形成黨內、黨外監督相結合，公民、輿論客觀真實監督的規范監督體系。

（六） 努力使誠信成為政務工作人員的道德自覺

政務誠信價值觀的構建是一個隱形的、緩慢的過程。第一，要有政務誠信的意識和勇氣。在全體政務工作人員中倡導政務誠信，樹立政務誠信的價值理念。要有打擊政務失信的膽量和智慧，打擊政務失信的決心和勇氣。第二，要將誠信化為政務工作人員的道德自覺。加強對政務工作人員的誠信教育，培養他們對于真理的追求。樹立只有真理，沒有人情；只有真理，沒有恐懼，從而使追求誠信化為政務工作人員的自覺行為，一種超功利的行為。第三，加強政務工作人員的自我修養。政務工作人員只有把政務誠信自覺作為自我信念，才會做到真心誠意、內心誠信，才會在面對誘惑時，堅定信仰。也只有這樣，我們才能培養一支理想堅定，遵紀守法，誠信從政，嚴格自律，以身作則的政務工作者隊伍。

［1］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京：人民出版社，2012：16.

［2］［3］何懷宏著.良心論［M］.上海：三聯書店，1994：15、159.

［4］毛澤東選集：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1991：1102.

［5］羅爾斯著.正義論［M］.北京：中國社會科學出版社，1988：22.